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1、制度变迁的力量 盛洪【专题名称体制改革【专题号】MF1【复印期号】2001年11期【原文出处】改革内参（京）2001年17期第25页制度创新带来经济奇迹中国人不难理解制度经济学的基本主张，即制度变迁导致经济发展。因为20年的经济奇迹，直观地与改革开放联系在一起；而不同企业制度的横向对比，也会显 示出制度的优劣来。比如在我国国有银行的坏账率普遍高达30%左右时，浙江省台州市的两个民营信用社的同一指标却在 1%左右。一些学者认为，这与它们的产 权制度有关。尽管国有银行实力强、管理经验丰富，但或者受政府的干预过多，发 放一些没有希望收回的政策性贷款；或者缺乏约束，贷款员为了高额回扣滥发贷 款。既然我
2、们认为国有企业的关键问题是产权制度问题，即国有产权可明确界定却 不可有效行使，国有银行作为一种特殊的国有企业也不例外。金融资产的特点与银 行体系的庞大职能，使得这一特殊的国有企业的弊端更为显著。作为货币的国有资 产比作为机器设备的国有资产更容易被侵夺，更多的管理层次更会削弱委托人的约 束。旨在减少银行坏账率的债转股方案似乎仍需努力才可能真正达到它的目的，据说 将债转成股以后，银行的坏账率并没降低。这是因为，如果银行的产权制度不变， 它还会产生出新的坏账。这些坏账实际上是我国金融体系中的巨大隐患。尽管中央 政府发行货币的能力是对付任何金融危机的最后防线，但坏账率高的银行在金融冲 击面前是脆弱的，
3、银行信用的崩溃可能导致严重的通货紧缩。因此，银行体系的改 革不仅可以改进个别金融企业的效率，更对整个社会的金融安全有深远影响。目前 这方面有两个思路，一是国有银行股份化。这已经得到政府高层的认可。戴相龙在 5月9日香港举行的财富论坛上也肯定了这一点。但它面临着具体问题，即四大国 有银行因坏账过多而净资产过小，甚至是负数。不解决这一问题，它们甚至没有上 市的资格。另一个思路就是民营化。受台州两家信用社的启发，由海外中国学者发 起的长城金融研究所在致力丁有关的研究，并提出了民营化的试点方案。但这些学 术义勇军的努力要变为现实，还需与政府部门和企业的通力合作。关丁外部压力导致改革，最著名的例子莫过丁
4、电信业的故事。当初联通公司进入 电信基本业务时，中国电信就向它的职工强调要有市场竞争的压力感”。如今中国移动（去年从中国电信中分出）已成为拥有 8000多万用户的巨大公司，在新公布 的财富500家”中榜上有名。这个故事说明，在一个垄断行业出现一个竞争者，有 可能带动整个行业的发展。因为垄断意味着通过减少产量抬高价格，引进竞争则在 降低价格的同时扩大需求，进而增加了产量。正因如此，加上电信业的榜样，打破垄断，鼓励竞争”的字样出现在今年的政府总理的工作报告上。过后，各大 垄断部门，如电力，铁路，城市公用设施，等等，都纷纷制订引进竞争的方案。那 些虽非垄断、但仍受到各种管制的部门，或者减少进入管制（
5、如教育），或者消除 垄断因素（如医疗），或者减少价格管制（如民航）。如同电信业经历过的一样， 在这些引起打破垄断、改进管制的部门同样会出现一个企业进入机会增加、价格下 降从而消费者获益，最后整个产业获得高速增长的局面。不同丁单个产业，这些举 足轻重的产业一旦一起走向竞争，将会带来具有宏观意义的经济增长。如果将政府视为一种特殊的企业，人们很自然地会想到，政府部门其实也是一种 自然垄断部门。如果打破垄断”作为一种价值观获得了我们社会的共识的话，它必 然引致政府自身的改革。事实上，对丁在本地处丁垄断地位的地方政府，还是存在 着外在的压力，这就是地区间的竞争。那些地处东南沿海的城市更为敏锐地感觉到 了
6、这种压力。在1999年率先对滥设审批制度开刀的是深圳市，接着的还有广州 市、连云港市、辽宁省等等。然而，越是落后的地区越倾向丁利用审批制度阻碍竟 争和攫取财富，因而这一改革还应有外在强制性。今年以来，中央政府开始通盘考 虑取消不合理的审批制度，有关部门甚至已经与学者们共同开会探讨此事。正如有 些学者指出的那样，这一改革应确立这样一个宪法原则，即任何一个行政机构都无 权自我授权；审批制度原则上应由执行机关之上的立法机构设立。以审批制度改革 为主，加上政府负责人财产申报制度改革和政府财政透明化，一个更为廉洁、低 价、高效的政府，对整个经济带来的增益将会超出人们的想象。西部与虚拟西部对比一下美国的西
7、部和中国的西部，就会发现，中文的西部”一词远没有英文的同义词那样含有那么多的乐观成份。美国的西部濒临太平洋，对岸就是正在崛起的 业洲；而中国的西部与中业和中东陆路相接，那里的经济还没有出现强劲增长之 势。除了海洋湿润的空气比内陆干燥气候更宜丁农业以外，海路运输仍比陆路运输 更有优势。而近代以来，一个地区的兴起很大程度上与贸易有关。有货物过境或集 散，就有对贸易服务、金融、以致产业的需求，就会吸引资金、聚集人才，地区就 会发展。因而我们应当活醒地看到，我国开发西部的雄心，会因缺少海岸线和富裕 的邻居而受到制约，而会受益丁更为快捷的陆路通道和周边国家经济的发展。因此，从商业角度看，至少在相当长一段
8、时期内，西部不会出现具有战略意义的 高速成长。加上西部在市场制度和基础设施的建设方面的滞后，都会要求在西部开 发的初期，政府比企业扮演更为积极的角色。不仅从国内发展，而且从国际战略角 度出发，中央政府直接主导的跨省的、全国性的基础设施（据称投资4000亿），将会在较少商业盈利的同时，给西部带来长期有益的影响；而地方政府除了要改善 本地的基础设施硬件，更要推进市场化改革的进程，以减少东西部的制度落差。由 丁制度落差和贸易规模的限制，在政府资金流向西部的同时，许多民间资金乂从银 行体系流向东部。如果认识到西部陆路贸易对西部崛起的战略意义，中央政府应更 为重视跨越国界的基础设施建设和国际政治经济合作
9、。使用 西部”的扩展含义，互联网所展示的 新的发展空间”就是一个 虚拟西部”。 去年以来新经济所遇到的挫折和网站所面临的冬天表明，这个虚拟的西部很类似丁 现实的西部，即它必定有一个令人憧憬的未来，但我们必须忍受初期投资没有盈利 的痈苦；它最终有利丁整个社会，但个别企业可能是它的受益者，也有可能是它的 牺牲者。经济学家们根据18世纪工业革命的经验而对新经济作出的判断似乎没有 错，即互联网导致的交易费用的下降，最终会使整个社会的生产方式发生革命性的 变化，从而成为人类历史的乂一个战略性的转折。但蜂拥而至的企业会因过度投资 而承受亏损，最后出现 新经济公司死了，新经济万岁”的局面，即这些因过度竞争
10、而倒闭的企业，却为社会今后的新经济的发展留下了良好的基础设施。那些幸存 者，是超越简单模仿、更具原创精神的企业。我们今天就可以在普遍亏损的互联网 公司中发现盈利的绿洲。互联网的冬天也许不会过丁漫长。从整个信息技术产业来看，我国似乎更可乐观。我们的移动电话用户自90年代中期以来一直保持着90%的增长率，至U今年3月底已超过1亿。据国家计委权威人 士估计，整个信息技术产业过去10年平均递增32.2%的基础上，今后还可望以 20%的速度递增。这使得中国IT业在业洲四小龙因美国新经济的挫折而陷入萧条 的同时，享受着巨大内需的好处。但整个 IT业的发展是有地域和产业结构的。虽 然信息技术的革命可以为偏远地区提供便宜的信息手段，但信息产业仍会在人口稠 密、经济发达的地区找到最大的发展空间。比如北京这样的信息中心乂会在网络时 代再领风骚。A
