南京大学考研课件 公共行政 第七章、第八章

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1、第七章 公共财政管理,一、公共财政管理的定义和基本内容,1、定义： 公共财政管理是公共部门为了保证公共财政职能的履行，而对财政收支所进行的决策、管理、监督等活动。 #公共财政职能：政府的财政活动在经济和社会中所固有的功能，是政府活动对社会经济的各个方面所产生的影响和变化的高度概括： A、资源配置：提供公共产品和服务 B、收入分配职能 C、经济稳定发展职能,2、公共财政管理的基本内容 A、公共预算管理：（研究的重点） 决定做什么，制定政府的基本财政收支计划 B、公共收入管理 C、公共支出管理 决定怎么做？ D、公共财政收支的监督：审计 E、公共部门会计： 提供信息，反映公共部门资金的流动（收入、

2、支出）及其与预算拨款数的关系,二、公共预算管理,1、编制公共预算的特征： 有各种不同的参与者：偏好和权力各不相同 纳税者和决策者的分离：怎样保证决策者按照纳税人的意愿花钱：公共责任和政治上的可接受性 预算文件和责任 对环境的开放：受诸多环境的影响灵活性 预算限制：编制预算受到大量的限制 支出的目的、时间、财政平衡、借债限制、税收限制、挪移约束、统一的格式、程序要求,2、公共预算决策的主要环节： A、收入决策：对可获得的收入进行技术性评估 收入水平、税收的增减、税收减免的对象、影响 B、支出决策：对可能性支出的技术评估 支出项目、优先性、支出水平、削减对象、优先保护对象 C、平衡决策： 必须保持

3、平衡？如何？如何削减赤字？借债？借债的规模、期限等 D、预算程序决策：如何做出预算决策？参加者、权力、角色、程序通过重构过程和程序重新分配权力 E、预算执行：实际支出的偏离度？如何解释？预算调整的程序等等,3、公共预算的基本模式 A、分项排列预算：以预算支出的若干特定对象为核心，分别排列出其预算资金：总科目、一级科目、二级科目、明细科目等。支出项目.ppt B、计划规划预算（PPB）：按方案进行预算 组织的目标？对各种方案进行成本-收益评估、确定方案的预算资金 C、零基预算：强调从零开始 定期对所有的方案重新进行评估，决定存废、优先顺序、调整和预算额 “日落法” D、绩效预算：把预算额与组织的

4、绩效水平挂钩 E、单式预算与复式预算,4、为什么说公共预算是一个政治的过程？,三、公共收入管理,公共收入的获得方式：征税、收费和发行公债 1、税收：90%，强制性、无偿性和固定性 A、税收的种类：课税对象 所得税：个人所得税、公司所得税 商品税：增值税、营业税、消费税、关税 财产税：房产税、遗产和赠与税 直接税与间接税税负能否转嫁？ 房地产交易税、 个人所得说,B、税收管理的核心：公平与效率 公平征税：同等税收待遇原则 受益原则（受益负担） 支付能力原则 效率：税收的征管成本和 缴纳成本最小化,2、政府收费：政府提供特殊服务而向相关主体收取的费用，目的是补偿管理和服务成本。 A、特征：直接有偿

5、性：缴费人可以直接获益 排他性：缴费人获得的服务、收益是排他的 非规范性：一般缺乏完备的法律规范 B、政府收费管理的核心问题： 课税or收费？受益者是公众还是特殊的个体或人群？ 合理确定收费水平：弥补成本 如何有效收费（得到缴费者支持？）：缴费额与收益成正比 支出清晰明了 防止乱收费,四、公共支出管理,1、购买性支出： 直接进入市场购买商品或劳务的支出。 投资性支出、科教文卫等社会服务支出、行政管理支出、国防支出等 # 政府采购制度政府采购.ppt 2、转移性支出： 政府进行非市场性再分配，单方面转拨给受领者的支出。 社会保障支出 财政补贴：财政贴息-贫困大学生助学贷款,五、我国公共财政管理中

6、存在的主要问题,1、我国预算编制中存在的主要问题 A、预算编制缺乏科学的程序 不以经济预测为基础、缺乏广泛的协调论证、周期短 B、缺乏相互制衡的组织机构 财政部门、各级人民政府、人大（只有全国人大设立专门委员会），职责过分集中于财政部门、部门主导 C、支出项目太粗：类级100多条 D、预算编制的方法单一：基数法、分项排列预算 E、透明度不高,2、中央与地方的财权-事权不对称： 分税制改革：财权逐渐上收，政府事权不断下移 。“中央财政蒸蒸日上，省级财政稳稳当当，市级财政摇摇晃晃，县级财政喊爹叫娘，乡级财政集体逃荒”。 中央财政收入占50%以上，县乡两级财政收入只占全国财政收入的21%，而县乡两级

7、财政供养的人员却占全国财政供养人员总数的71%，并且基层政府承担了大量的公共服务职能：教育、卫生、医疗等。,3、存在较大规模的预算外收入、支出 预算规模只是整个政府收支的一部分，此外还有预算外收支，账外账、小金库普遍存在。 如何解决？ 国库集中收付制度（国库单一帐户制度）：7-18 意义：,4、预算监督机制不健全 A、人大的预算审查监督力度不够：机构设置、人员配备、审查、监督的程序办法、审查时间等 B、预算执行约束软化、调整频繁： 预算调整：平衡-不平衡 C、审计部门的地位：行政模式的审计制度 审计风暴 案例：公共预算.doc,第八章 公共政策：制定与执行,一、公共政策：政策分析与政策研究,1

8、、公共政策： 戴维伊斯顿：公共政策是“对全社会的价值所作的权威性分配。” 哈罗德拉斯维尔与亚伯拉罕卡普兰：公共政策是“具有目标、价值与策略的大型计划” 。 托马斯戴伊：Whatever governments choose to do or not to do 。 詹姆斯安德森：“公共政策是一个有目的的活动过程，而这些活动是由一个或一批行为者，为处理某一问题或有关事务而采取的” 。 BGuy Peters：“公共政策是政府活动的总和，无论这些活动是直接的还是通过其代理人进行的，只要这些活动对公民的生活产生了影响。” 包括：政策选择、政策产出、政策影响,一、公共政策：政策分析与政策研究,公共政策

9、： 公共政策主体指法定的国家权威机关，包括立法机关、行政机关、司法机关以及一些兼具准立法、准司法功能的独立机关 是政府的选择和活动：作为、不作为 公共政策包括系列活动，不仅仅是戴伊所说的“政府选择”，还包括选择之后的系列行动，即不仅仅是法律和规则，也包括法律和规则的执行活动 公共政策总是以公共的名义解决公共问题、实现公共利益而颁布和执行的，这是现代政治条件下公共政策取得合法性的基本要义 公共政策具有目标取向，尽管目标可能是多元的、不明确的,一、公共政策：政策分析与政策研究,2、政策科学的研究内容： 托马斯戴伊：戴伊.doc Hogwood 和Gunn：政策研究与政策分析.doc Fritz W

10、. Scharpf：问题导向的研究和互动导向的研究：问题导向与互动导向.ppt,二、政策研究的基本模型,1、谁制定了公共政策精英理论和团体理论 精英理论：莫斯卡、亨特、米尔斯 社会分为少数精英和大多数的大众，政策由前者制定，反映的是精英的利益和要求； 向精英的流动是缓慢的，而且以接受其价值观为前提； 精英分享一些共同的价值观，只有在此范围内的政策方案才得以采纳； 精英影响、塑造大众而不是相反 声望研究法、职位研究法,团体论：作为团体均衡的政策 多元主义：达尔决策研究法 利益集团在政治生活和公共政策过程中的重要性。公共政策是团体斗争达成的均衡。 各集团的影响力并不相同。集团影响力取决于其人数、财

11、富、组织化程度、领导、接近决策者的机会和内部凝聚力等。 但是：没有任何团体是没有权力的，也没有任何一个团体能够在所有的政策领域获胜；权力资源是非累积性地分配的 政府的作用：仲裁者 政治舞台是开放的、舞台上的精英代表他人,对多元主义的批判：事实并非如此 1、偏见的动员与“不决策”巴克拉克、巴拉兹 2、塑造偏好、消除冲突卢克斯 如何研究权力？ 权力的集中程度和利益压制程度是一个经验问题 精英主义和多元主义是一个连续谱系的两端 民主精英主义、多元精英论,2、政策过程如何？系统论和阶段论,系统论：伊斯顿的系统分析模型 阶段论 A、对政策过程进行阶段划分： 拉斯维尔：情报、建议、规定、行使、运用、评价、

12、终止 琼斯：问题确认、形成建议、决策过程、选定政策、政策执行、政策评估 安德森：问题的形成、政策方案的制定、政策方案的通过、政策的实施、政策的评价 B、批判： 过于简化：textbook policy process 没有提供因果解释，缺少预测能力 “自上而下”的视角，忽略了逆向的影响，线性的 C、贡献和地位： 有价值的启发性工具，帮助理解复杂的政策过程 为在每一个阶段展开大量的经验研究提供了可能性进一步理论构建 仍然是基础性的,3、政策过程中的影响因素及其相互关系,A、公共政策的结构主义视角： 社会科学研究中的一个核心问题：在解释社会现象中，人的行动与社会结构哪个更重要？各种结构主义理论认为

13、，政治行动是由不以人意志为转移的强大的外在力量所决定的。 结构功能主义：社会有机体具有自我调适功能。 经济增长、工业化、都市化和人口特征的变化 经济决定论（马克思主义）：经济结构的变化 法国调节学派：生产技术的变化 全球化理论：经济全球化 发展理论：经济发展水平,B、公共政策的制度分析旧制度主义与新制度主义,相似：强调制度的重要性行为主义 旧制度主义-行为主义-新制度主义 差异： 1、什么是制度？institution.ppt 正式规则非正式规则 2、关注的对象： 宏观层面的制度中观层面的制度 3、方法论：整体主义个体主义方法论.ppt 4、制度的作用：决定论复杂性 制度-宏观的结果，制度-个

14、体行为-宏观结果 5、理性选择制度主义与历史制度主义,C、政策类型,Lowi的分类框架： 精英论？团体论？在不同的政策领域不同 不同的政策种类产生不同的权力场，其参与者、参与者关系、权力结构、互动过程不同 分类模型: 分配政策：精英之间的非冲突关系 规制政策：类似于团体模型 再分配政策：阶级斗争史的政治 构成性政策：很少引起公众注意，只有政治顶层关注,applicability of coercion (works through:) individual environment conduct conduct Remote Likelihood Of Coercion immediate,D

15、istributive policy,Regulative policy,Constituent policy,Redistributive policy,4、从结果来看，政策是如何制定的理性决策模型和渐进决策模型,A、完全理性决策： # 基本假设：“经济理性人”假设 #决策程序： 发现问题确定目标（明确、可量化）设计出所有的备选方案预测每一方案的结果按照“成本-收益”比较选择最优方案 #决策原则：最优原则、收益最大化原则 #评价：理想的、规范化的 假设不成立 决策者不是一个人,B、有限理性决策模型：西蒙 # 假设：“行政人”假设 人的理性是有限的，偏好不稳定、信息和计算能力是有限的 # 决策

16、程序： 确定方向性的目标收集必要的信息制定少数政策方案进行粗略的计算、比较选择“满意”的方案（收益成本） #决策原则：“满意原则”,C、渐进决策模型：强调“政治过程”、精英多元主义 # 对理性模型的批判 # 决策的原则： 边际收益原则：试图改进问题，而不是实现理想 使目标与可用的手段相适应 稳中求变原则：只考虑与现行政策有微小差异的政策 # 是一种根本的决策方式，原因： 民主的、多元的社会 政治上的保险 时间、金钱、技术上的限制 转轨的困难 决策者能力的限制 D、垃圾桶模型：强调偶然性,三、公共政策的一般过程,（一）公共政策议程设定:问题被纳入政府考虑的范围 1、过程： 问题社会问题公共问题公共政策问题； 2、影响议程设定的主要因素： 政策问题本身：影响、政府介入的必要性、可能性、与核心价值观、 惯例的关系 触发机制 触发机制.ppt Kingdon：Poli