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1、构建适应市场经济的城市规划体系,据2004年5月20日南方日报载：“2004年5月广州市人大原则通过广州市城市总体规划(20012010)(送审稿)。有人大常委会委员指出，如果按照广州市城市总体规划(19962010)的报送审批进度，那么广州市城市总体规划(20012010能够在2007年、2008年获批就已经算很顺利的了。届时，离规划的最后一年2010年仅剩下两年的时间，失去了规划本该有的前瞻性，又如何能凸显这个规划的龙头意义呢?”,1现行城市规划体系面临严峻挑战中国城市规划体系由作为管理依据的城市总体规划、详细规划和作为管理手段的“两证一书”构成。现行“规划法”与其说是城市规划管理的大法，
2、还不如说是一部有关规划编制办法的法律。由于立法的社会经济条件发生变化，现行城市规划体系面临严峻挑战。1.1总体规划陷入困境 我国现行的城市规划体系是在全民所有计划经济时代完成的制度设计，其理论基础是在空间上落实国民经济和社会发展计划。城市规划管理的权力根源是上级政府行政审批通过的城市规划方案，大城市总体规划则通过国务院审批成为国家事务。 中华人民共和国城市规划法立法的目的是“为了确定城市的规模和发展方向，实现城市的经济和社会发展目标，合理地制定城市规划和进行城市建设，适应社会主义现代化建设的需要”。 但是由于在我国快速工业化、城市化过程中东西部区域发展严重不平衡，大量人口和产业向东部发达地区聚
3、集，而城市户籍制度的改革，更使城市人口规模预测往往沦为“数字拼凑游戏”，基于人口控制的城市总体规划便失去了基础，甚至无法做到“实事求是”这个基本的要求。中国多少一流的城市规划专家和官员每年不知要无可奈何地编制和评议多少个根本根本连自己都无法说服的假而无用的总体规划! 一轮总体规划编制工作，少则半年，多则5年以上，上报审批又要几年，等到批准下来，情况已发生变化，又必须调整。特别在经济快速发展年代，凝固的、过细的、过死的静态规划往往被不断变化的实际发展所突破，令规划部门疲于调整、修改，始终处于似有规划又似无规划，似有法可依又似无法可依的状态。因而有些城市的规划干脆就不报批，好随时修改(陈秉钊，20
4、01)。,1.2规划管理失去依据 改革开放后中国经济向社会主义市场经济转型，利益的多元化格局使不同利益阶层、不同利益团体在不同地区各不相同的空间诉求都在成为塑造城市的积极力量，在计划经济时代成型的城市规划管理体系20年来一直面临着日益严峻的市场力量及巨大利益的冲击。 城市规划应该是未雨绸缪，而不能是临渴掘井。但是现行的城市规划体系由于至今仍然沿用计划经济时代自上而下“安排”与“控制”的静态思维方式，与市场经济条件下的城市发展现实脱节，大量死板无用的规划不是被城市发展的现实所突破，就是随着五年一届的市长任期被随意修改，城市规划管理成为了“无水之井”。 并且，没有经过审批的城市规划作为城 市建设的
5、依据、“两证一书”没有任何法定依 据、没有基于整体和长远控制的规划储备，或突破规划用“标准与准则”作为审批依据，带来了规划管理大量自由裁量权的出现，由此产生了大量“合法不合理”“合理不合法”的案件。,2 城市规划体系变革的信号2.1城市发展方针的变革 中华人民共和国城市规划法规定：“国家实行严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市的方针，促进生产力和人口的合理布局”。 严格控制大城市规模方针和苛刻的土地政策，迫使大城市不断在旧城挖潜、改造。广州20年的旧城改造再造了一个旧城高层建筑“见缝插针”“遍地开花”，公共设施难以合理布局，高质量公共空间无法形成，旧城改造高层、高密度的原则导致原已十分
6、拥挤的城市更加拥挤，也使得基础设施超负荷运行。历史环境的“大拆大建”，致使历史文化名城保护的防线退到了“文物保护单位”，千年古城的历史文化物质基础、岭南城市特色丧失殆尽。 在中国城市化高速发展、人口东移、大城市大发展的时期，党的十六大报告明确提出：“农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势。要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路。”(江泽民，全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面)，这表明城市发展方针面临着变革。,2.2建设部积极推进“近期建设规划” 2003年，建设部下达“近期规划暂行办法”，规定城市必须“明确近期内实施城
7、市总体规划的发展重点和建设时序；确定城市近期发展方向、规模和空间布局，自然遗产与历史文化遗产保护措施；提出城市重要基础设施和公共设施、城市生态环境建设安排的意见”。 近期建设规划的期限为5年，原则上与城市国民经济和社会发展计划的年限一致。其中当前编制的近期建设规划期限为2005年。要求各地一定要如期完成规划编制工作。城乡建设必须严格执行规划，不符合近期建设规划的建设项目，不得核发“选址意见书”，不得批准“项目建议书”，不得批准用地。 建设部要求近期建设规划与国民经济五年计划同时编制，但同时又明确“严格依据城市总体规划，不得违背总体规划的强制性内容”。可见“近期规划暂行办法”是作为中央加强对地方
8、规划监督管理的手段而提出的(仇保兴，2002)。 虽然其结果是有没有总体规划的城市全都通过了近期规划审批，但是这一次被描述为“来无踪去无影”的近期规划事件(王富海，2004)，却可能在无意间开启了每五年一次对城市总体规划回顾与检讨的新的滚动规划体系。这也恰恰说明基于总体规划的近期建设规划，不可能改进已经不适应社会发展需要的总体规划体系。,2.3崛起于地方的“概念规划” 2000年发端于广州市的“城市总体发展概念(战略)规划”，可能是新千年以来城市总体规划编制工作中最具革命性的探索。 广州市概念规划咨询源于应对行政区划调整、辖区管理范围扩大的压力，试图超越既有规划的简单叠加，在一个较短的时间内寻
9、求整体发展的优化方案，实现行政区划调整后整合效益的最大化。广州市政府试图通过“咨询”这样一个程序，通过“学术民主”的渠道统一政府各部门和各行政区的发展思路，减少利益调整过程中的社会成本从这一点看，广州市概念规划的目的是“治乱”。 在工作组织上，广州概念规划分为“咨询”和“深化”两个阶段。在咨询阶段确实有一些单位为赢得关注不惜“出狠招”，其实在任何具有竞赛性质的活动中都会有“掀屋顶”的现象，但在政府最后审批通过的方案中往往不过“开个窗”罢了。由城市政府组织深化的概念规划(战略规划)由于有多方案参考，有专家意见，较之传统的总体规划工作方式在决策上更具学术民主性，有较多的理性成分，因此其成果已经具有
10、相当的综合性。 更为关键的是由于政治家全程参与规划的研讨，在规划深化过程中已经反映了市长们的一系列城市建设决策，规划编制过程就成为管理者与技术部门协调的过程，从而使得概念规划深化的成果能够建立在坚实的基础之上， 因而“从云山珠水走向山城田海”“南拓北优，东进西联”等规划目标，概念规划对广州城市的长远发展和现实的建设安排有着积极的指导作用。,随后我国不少大中城市开始进行概念规划的编制，如北京、南京、哈尔滨、沈阳、成都、太原、合肥、杭州、宁波、台州、厦门、佛山、惠州、韶关等，概念规划成了我国规划界的热点。学者普遍认为城市发展战略规划是一项很有意义的工作(李晓江，2003；戴逢、段险峰，2003；王
11、凯。2002；张兵，2002)，对城市的未来发展具有长远的指导意义。 但问题是，概念规划未来的出路究竟会怎样?目前看来有3种可能：成为总体规划编制前制度化的规划研究阶段，替代现在的规划纲要：成为新的城市总体规划编制框架的改革方向，其成果是粗线条的，主要供中央和上级政府审查并与之在城市发展战略的层面达成共识；部分被新的城市总体规划框架汲取，成为总体规划长远战略方面的补充。 如果说目前城市总体规划在全国范围普遍面临“遇着红灯绕着走”的消极抵抗，那么由广州开始的城市总体发展概念规划则开始了一场理性的对现行城市总体规划体制的自下而上的积极变革，因为市场经济下的城市发展迫切需要与之相适应的规划指导。,2
12、.4香港“法定图则”制度的引进 在公开、公平、公正的前提下，香港用既定的“法定图则”十“规划委员会”审批的规划体系，使城市规划在市场经济条件下发挥了重要的作用。 “全港发展策略”和“分区图则”都是概念性和弹性的，但是“法定图则”必须通过公众参与程序，才能由“规划委员会”审批因此，只有“法定图则”是真正具有法定性质的操作性文件，而所有经过批准的“法定图则”都对社会公开、让市民监督，“法定图则”既管开发者又管管理者。 香港城市规划条例规定：在城市规划委员会中政府官员人数不得超出总人数的50；召开正式会议时其他社会人士出席会议少于政府官员时，则政府官员必须有人回避，以保证投票的公信度；任何规划如果涉
13、及“法定图则”的修改，必须经委员会投票表决后才具有法律(BY LAW)效力，对表决结果有异议的只可以由上诉委员会做最终裁决。 深圳在全面引进和执行“法定图则”制度后，城市规划管理有了一个准绳已经批准的“法定图则”。但是在“人治”大于“法治”的现实政治环境下， “法定图则在运行中可能会面临图则违反法定权益、公众参与效果不佳、规划部门职责不清、规划委员会的决策与监督机制不健全等方面的问题，而这些问题产生的根源不在于法定图则制度本身，而是由于宏观经济和政治环境的影响法定图则 自身定位的矛盾性并受到目前规划技术手段和法规的制约，因此对于法定图则目前能够发挥的作用应有一个客观清醒的认识”(邹兵、陈宏军，
14、2003)。,3市场经济需要城市规划 市场经济条件下，投资主体多元化，而城市规划是城市政府可以对社会经济发展实施调控的少数手段之一。即便是市场经济还不够完善的现阶段，城市规划作为城市政府经营城市的工具、社会协调的工具、城市建设决策的工具、城市管理的技术工具也正发挥着日益重要的作用。3.1政府经营城市的工具 政府逐步退出经营性领域后，以利用有限的“公共财政”为社会提供“公共物品”和服务成为其的主要职责。所以“企业化政府”管制之道为许多城市政府所推崇。 城市化、城市人口增长要求政府提供更多服务，而只有增加财政收益才能提高行政能力。 1993年确立的分税制，划定了国家与地方各级政府的财政边界。各个城
15、市都在尽可能地增加GDP，中小城市为推进工业化和城市化忙着招商，大城市则关注产业结构的升级和优化。随着城市要素市场的建立，土地收益等日益成为政府重要的收入来源。 开放的投资市场，使“以足投票”的国内外游资成为城市政府尽力争取的对象。城市间的竞争日益剧烈，使得城市政府必须通过经营城市(即改善城市环境、塑造城市形象、改善社会和生态基础设施、改进服务)来达到增强城市核心竞争力、吸引投资的目的。 在这种情况下，作为城市政府主要工作的城市规划必须主动成为城市政府经营城市的工具，否则就将缺位出局。,3.2社会协调的工具 由于城市建设项目不可避免地具有外在性(Externality)，对周边环境价值有较大(
16、好或者坏)的影响，基础设施、公共设施等是涉及整个城市的公共物品，而开发商等利益主体的市场决策多基于局部和个体考虑，因而城市政府必须代表城市整体利益成为协调者。 基于公益和长远利益的城市规划管理和控制是协调和平衡矛盾的重要手段，可用来确保“外在性”的内在化，防止不良“外在性”对周围地区的影响，用来确定地区开发的性质，以制定政府提供城市基础设施和公共设施的计划(朱介呜、赵民，2004)。从平衡社会效益、环境效益、经济效益出发，在市场失效时政府必须利用行政手段和公共财政能力对城市发展进行干预，以协调社会矛盾，维护社会公平，保障公共利益。3.3城市建设决策的工具 由于城市建设外在性的存在，在利益主体多
17、元化的市场经济条件下，城市政府的建设决策面临越来越多的挑战。 随着市场经济的推进，利益多元化使得民间力量与政府行政之间也开始出现相互制约 的可能，“行政许可法”等良好的制度设计有可能使城市规划进一步体现地方事务的特征。 现实的规划编制过程其实就是一个协调各级政府、各部门、各利益团体、专业部门与政治家要求的过程，是一个不断形成共识与决策的过程。上级政府的规划审批也是一个城市与区域整体利益格局关系相互协调并形成共识的过程。 在城市建设决策通过技术手段难以平衡利益冲突的情况下，可以将城市规划过程作为一种诉诸民主的协调手段，启动专家委员会提供咨询服务、公众参与等程序以听取民意，使决策具备法理基础，获得社会认同。这样看来，城市规划过程本身就是一个政治过程。,
