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1、第五章 地方债务,地方债务的相关理论问题 我国地方负债现状及其治理 我国地方债务新聚焦点：融资平台,一、地方债务的相关理论问题 （一）地方政府负债含义 地方政府及其所属行政事业单位、所办的企业包括村及其集体企业历年积累起来尚未清偿的债务 （二）财政分权与地方债务融资 地方资本性公共品的投资特点与地方负债融资的必要性,地方资本性公共品的受益与成本的时间非一致性与地负债融资合理性 弥补零时性财政困难与地方负债融资 （三）地方政府举债手段 主要手段是借款和发行债券 地方发行债券与借款选择取决于一个国家金融体系 发行债券是一种趋势,（四）发达国家地方发行债券的类型 根据偿还时间长短，可将地方公债分为短
2、期地方公债和长期地方公债 1、短期地方公债：地方预付税款券和地方预付收入债券，即前面讲的预付税款券，这一部分债券在地方总债务中不到30。 2.中长期债券,（1） 一般性契约公债或一般责任公债：兑现所有约定且以政府的征税能力为担保而发行的一种债券。政府的信用风险来自于地方财政收入（主要税收）。性质上可以看作是延迟税收，安全性较高，发债程序严格。主要用于不能通过收费偿还成本的资本性公共品融资 （2）收入债券：以发债项目产生的未来收益或使用费作为对投资者还本付息担保的债券，风险较高，因为将来从发债项目征集收入不足以还本付息，投资者将会遭受到损失，发债程序较为宽松。主要用于能通过收费偿还成本的资本性公
3、共品融资。,（四）世界银行对发展中国家地方债务分类,四、分权财政体制下地方政府有过度负债的倾向 一是方财税竞争与地方发展支出需求矛盾 二是地方同中央政府博弈与预算软约束 三是财政幻觉与地方债券的风险低估 五、地方举债的条件 1、 规范的财政分权与地方自治 2、健全法规和管理与监督机构 3、可以信赖的中介机构 4、健全的债券市场 5、 地方财政能力、闲置社会资源和微观主体需求,二、中国地方负债现状及其治理,（一）地方负债的相关法律规定 预算法第26、28条规定，地方政府不列赤字，不能发行债券。 担保法第8、9条规定国家机关和事业单位不能为担保人。 （二）我国地方负债的现状 时间长。地方负债由来已
4、久，长达30多年。 问题：为什么农村税费改革后才凸显出来？ 规模大。保守估计6万亿，折中估计8万亿，国外观察家激进估计11万亿。,覆盖面宽。纵向上从省到乡镇甚至村（村不是一级政府）都有债，横向上村村间、乡镇间、县市间、省际间均有债。 结构复杂（2007）。 债务人结构。地区结构：西部占全国地方总债务的27%，中部占28%，东部占45%；层级结构：县乡镇村级债务有所下降，市省级债务有所上升。以陕西为例，省级占27%，市级占44%，县级占17%，乡镇占12%。 债权人结构。以陕西县级为例，单位职工、单位及个人借款占31%；工程款占28%；基金和股金会占22%；国内金融组织占8%；外债占5%；农业综
5、合开发借款占4%，国债转贷资金占2%。,用途结构。以县为例，主要用于基础设施建设，义务教育，乡镇政权和政法基础设施建设、农业开发、消费、清理农村合作基金、偿还国债转贷资金等。 性质结构。直接债务占70%以上，担保债务和政策性挂账不足30%。 透明底。 （三）地方政府债务的风险 1、衡量风险指标 负担率：年末债务余额/GDP*%，小于60%。 偿债率:还本付息额/财政收入*%，小于20%。 依存度：当年公债发行总额/当年财政支出总额100%，小于10%。,2、风险类型 财政风险与金融风险，二者高度相关且容易转化。 3、对我国地方负债风险判断 存在风险，但仍在可控的范围之内。一是负担率没有超过60
6、%。二是风险指标上限只是经验数据，2008年后日美等发达国家负担率、还债率及其依存度均超过警戒线 （四）我国地方债务的成因 体制问题 分权财政体制客观上要求地方为资本公共品举债融资 地方事权与财权不对称与行政集权下政绩考核导致地方过度负债,政策问题 20世纪90年代中期关闭五小企业、退耕还林 农村合作基金投资失败 管理问题 财务管理混乱，出现消极主动债务，如消费性的“吃喝”等债务。 出现了债务，没有一个地方机构专门对地方债务进行管理。 法律问题 预算软约束，法律未对地方违法举债进行惩处规定。,（五）地方债务化解情况 建立激励机制，如“以奖代补”。 建立约束机制，如实行领导责任制。 采取多种化解
7、债务的具体措施（宁夏经验） 清收债权 变卖资产 降低高息 剥离、核销、冲抵债务 建立偿债基金,第三节地方负债的新聚焦点：地方融资平台 1、地方融资平台的含义 地方政府发起设立，通过划拨土地、股权、规费、国债等资产，迅速包装出一个资产和现金流均可达融资标准的公司，必要时再辅之以财政补贴作为还款承诺，以实现承接各路资金的目的，进而将资金运用于基础设施、市政建设、公用事业等肥瘠不一的项目。 2、融资平台的发展与类型 始于20世纪80年代末，形成于1998年的亚洲金融危机，扩张于2008年末，目前有8000多家，公司种类型：,“壳”公司融资平台 “公益性”融资平台 “经营性”融资平台 “综合类”融资平
8、台 3、正确看待融资平台 特定制度与政策下产物，有其积极作用。 独立法人实体、市场化运作、以信贷为主，投资集中 地方融资平台不规范做法蕴含着风险 功能定位不清，运作不规范（资本金不实）。 规模大给财政带来一定压力 金融机构面临潜在风险（政府担保不合法）,地方融资有风险但可控。 规范地方融资平台，需要建立公私共赢风险共担机制 （六）地方负债的治理 1、 “治存量”。 总结推广“普九”债务化解经验,全面启动地方债务清理工作,支持地方政府开展清欠工作。 2、“关后门”。 从源头上减少以至杜绝地方政府变相举债投资的行为。 3、“开前门”。 实现地方政府的“一级权”和“一级债权”,示范和引导地方政府探索公共品提供的多种方式。 4、“修围墙”。 强化对地方债务的监督管理,建立财政风险监控和预警体系。,
