{财务管理预算编制}财政预算和预算管理体制概述

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1、第一节 财政预算概述 第二节 预算管理制度的改革和建设 第三节 预算管理体制概述 第四节 中国分税制改革,第十一章 财政预算和预算管理体制,课程思考 如何理解财政预算？ 我国各级政府目前财政预算公开、透明情况如何？ 如何改进我国财政预算编制程序？ 什么是国库集中收付制度与“收支两条线管理”制度？ 如何理解分税制与我国行政管理制度的潜在矛盾？ 预算管理体制进一步改革包含哪些方面？,2,MAUQ,现代预算制度经历了三个多世纪的产生与发展历程,从王权控制财政到议会控制财政标志着公共财政的形成,最终到公共预算制度的完善标志着公共财政的成熟。 公共预算是作为以广大民众为代表的民权一方与封建王室贵族进行斗

2、争的工具而产生的。可以说, 现代预算制度的发展史, 同宪政制度确立与演进的历程息息相关。,公共预算制度,3,MAUQ,其中隐含的基本理论构架是:政府与公民之间存在着一种社会契约关系。在这种社会契约结构中,政府向公民提供公共产品,而公民则向政府纳税。 在确立了宪政体制的国家中,现代预算制度就是维护并实现这一基本社会契约,进而对政府活动进行有效控制的重要“规则”。 因此,预算制度作为现代宪政国家财政体系的核心制度,是纳税人及其代议机构控制政府财政活动的机制,是一个配置资源的权力制衡结构和民主政治程序。,4,MAUQ,一、财政预算及其类别 二、财政预算原则 三、财政预算级次及预算管理权限 四、财政预

3、算程序 五、国家金库制度 六、政府收支分类改革 七、预算法及其改革问题,第一节 财政预算,5,MAUQ,一、财政预算及其类别,（一）财政预算的含义 财政预算是政府的基本财政收支计划，是具有法律效力的政府支配和管理资金的基本形式。 财政预算有三方面涵义： 是政府对未来分配的预先设计，并用它来指导整个财政分配活动的进行； 按照法定程序进行编制、审查、批准，具有法律效力，不是一般计划； 财政预算反映了整个政府的政策，规定了政府活动的范围和方向。,6,MAUQ,政府预算被定义为政府财政收支的基本计划，它是立法机关和全体社会成员监督、审议政府收支运作的窗口或途径。 高培勇 预算法于1994年3月22日在

4、八届全国人大二次会议通过，1995年1月1日起正式施行 1995年11月2日，国务院常务会通过预算法实施条例，自11月22 日起施行。 2004年3月22日，预算法修订领导小组和起草小组成立,7,MAUQ,8,MAUQ,9,MAUQ,2012年中央公共财政收入预算表（亿元）,资料来源：财政部网站,10,MAUQ,2012年中央公共财政支出预算表（亿元）,资料来源：财政部网站,11,MAUQ,（二）财政预算的类别 1、以预算形式的差别为依据，可分为： 单式预算： 财政收支计划通过统一的一个计划表格(预算)来反映。,12,MAUQ,复式预算： 财政收支计划通过两个以上的计划表格(预算)来反映。一般

5、分为经常预算和资本预算(或债务预算)。 (公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障基金预算) 我国自建国到1991年一直实行的是单式财政预算体制，从1992年开始开始采用复式预算。,13,MAUQ,2、以预算分项支出的安排方式的差别为依据： 增量预算： 基数预算(基数加增长)，指在编制预算时，以上年度预算收支执行为基数，并考虑新财政年度影响收支的多种变化因素调整确定各项支出安排。 零基预算： 指在编制预算时，不受以往预算安排和预算执行情况的影响，一切从零开始(但不排斥有的项目借鉴以前的数据)，重新审核每项工作计划和安排，并由此而测定所需的经费开支。 世界各国主要采用增量预算法,

6、14,MAUQ,绩效预算,绩效预算是指由政府部门在明确需要履行的职能和需要消耗的资源的基础上确定绩效目标，编制公共预算，并用量化的指标来衡量其在实施过程中取得的业绩和完成工作的情况。 绩效预算是20世纪50年代出现的概念，其核心是通过制定公共支出的绩效目标，建立预算绩效评价体系，逐步实现从注重财政资金投入的管理转向注重对财政支出效果的管理。 20世纪90年代以来，实施绩效预算成为各国政府预算改革的发展趋势。,15,MAUQ,绩效预算由绩、效、预算三个要素构成： “绩”是指财政支出所要达到的目标， “效”是指用具体指标评估完成目标的情况和取得的成绩， “预算”是指财政为这一支出目标提供的拨款额。

7、 绩效预算是预算方法上的一种创新，是将政府预算建立在可衡量的绩效基础上，把预算资源的分配与政府部门的绩效联系起来，强调结果、责任和效率，提高财政支出的有效性。,16,MAUQ,绩效预算是一种以结果为导向的预算，将政府资源的分配与部门绩效紧密结合。 它以政府职能目标为中心，将成本核算和执行效果纳入预算编制中，根据绩效决定是否安排预算，对绩效预算执行的效率和产生的结果进行考核，形成反馈信息，并影响下一年度的预算。,17,MAUQ,二、财政预算原则,财政预算原则指政府选择预算形式和体系以及编制财政预算应遵循的指导思想。 1、公开性 2、可靠性 3、完整性 4、统一性 5、年度性 历年预算年度 跨年制

8、预算年度,18,MAUQ,省级部门行政收支透明度几乎为零,上海财经大学公共政策研究中心“2010年中国省级财政透明度排行榜”显示，中国省级财政预算透明度为21.87分(总分100分)。公共政策研究中心主任蒋洪：“按(目前)这个速度，我国财政透明度每百年可增加16分，300年之后才有望越过及格线，达到70分” 。 “2010中国省级部门行政机关透明度排行榜”显示，中国省级各部门的行政支出透明度为3.24分(总分100分)。 21世纪经济报道 2010-3-10,19,MAUQ,20,MAUQ,三、财政预算级次及预算管理权限,（一）预算级次 一般来说，有一级政府即有一级财政收支活动主体，也就应有一

9、级预算。 我国财政预算级次是按照一级政权设立一级预算的原则建立的。 中央预算 财政预算 省 地方预算 市 县 乡,21,MAUQ,预算管理“省管县”改革,中新网2007年9月29日电 今天的香港大公报发表评论说，中国积极试行“省管县”改革，有利于明确职责、减少冗员，解决中央政策不能直达基层的弊病。 从2002年起开始试行的“省管县”改革，至今已有20个省先后试行，占全国三分之二，余下的三分之一，可望在最近一、二年全面实施，使中国的行政管理体制，出现崭新的面貌，更加密切配合国家各项政策的推行，促进经济更快发展，社会更加进步。,22,MAUQ,报道介绍，至今为止，实行财政“省管县”的有河北、山西、

10、海南、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南等18个省，以及北京、上海、天津、重庆四个直辖市，共22个一级行政区。 目前，中国的行政区域共分为五级，在中央政府之下，一级行政区(包括22个省，4个直辖市、5个少数民族自治区以及台、港、澳)；其下的地区委员会(简称“地委”)称为二级行政区；再下是县及市(市的级别有副省级市、县级市等)；而基层行政单位为乡或镇、村，名称及职权亦不易明确，有些地方自然也有行政权力。 中国新闻网 2007年9月29日,23,MAUQ,（二）预算管理权限 各级人民代表大会的职权 各级人民代表大会常务委员会的职权 各级政府的职权 各级财政部门的职责 监督

11、与法律责任的规定,24,MAUQ,中国宪法规定，审查和批准财政预算及其执行情况并按时对执行情况的报告进行审查的权力属于人民代表大会。 1994年经第八届全国人民代表大会通过中华人民共和国预算法，具体规定了国家各级立法机关、政府机关、各级财政部门以及各预算具体执行部门和单位在预算管理中的权限。 人大财政经济委员会 人大常委会预算工作委员会,25,MAUQ,各级人民代表大会的预算职权有： 预算、决算的审批权；预算、决算的监督权；对预算、决算方面不适当的决定的撤销权(各级人民代表大会有权改变或撤销本级人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决定)。 各级人民代表大会常务委员会的预算职权有： 预

12、算执行的监督权，预算调整方案的审批权；根据授权，对决算进行审批；对预算、决算方面不适当的决定的撤销权(各级人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府和下一级人民代表大会关于预算、决算的不适当的决定)。,26,MAUQ,四、财政预算程序,公共预算决策程序： 在每一个预算年度开始之前，由政府的预算编制机关编制下一年度的预算草案，经立法机关审议批准，成为正式预算； 预算年度开始后，由政府行政机关负责执行预算，并由审计机关进行日常监督； 预算年度终了后，由执行预算机关就全年预算执行情况及其结果编制该年度的实际收支报告(决算)，经审计机关审核后，由立法机关予以批准。,27,MAUQ,就整个预算决策程序来

13、说，它可以分为四个阶段： 预算的编制 预算的批准 预算的执行 预算的事后监督 这也就是通常所说的“公共预算周期”。,USA,28,MAUQ,中国预算编制周期 中国现行预算法实施条例规定国务院于每年11月10日前下达编制下一年度预算草案的指示，中央各部门编制的部门预算应在每年12月10日前报财政部审核，省级预算草案于下一年1月10日前报财政部。 各基层部门编制预算的时间只有短短1-2个月的时间，预算的编制缺乏科学性、可行性。,29,MAUQ,受1999年12月25日九届全国人大常务委员会13次会议通过的全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定的推动，2000年、2001年我国的部门预算编制先

14、后提前到9月、7月，部门预算编制实行“两上两下”的编制规程，编制程序也逐步规范。 但总体来说，编制时间还是很短，只有6个月时间，仅为大多数OECD国家的一半，只有美国联邦预算的1/3。 2004年开始，从5月份即开始着手项目的清理工作，预算编制时间延长为10个月,30,MAUQ,1999年度以前，中央各部门编制预算一般从11月份开始进行，预算编制时间为4个月; 2000年开始，中央部门从9月份开始编制预算，预算编制时间延长为6个月; 2002年开始，从7月份开始编制预算，预算编制时间延长为8个月; 2004年开始，从5月份即开始着手项目的清理工作，预算编制时间延长为10个月。,31,MAUQ,

15、2013年度中央部门预算编制与审批时间表,2012年7月31日前：各部门上报部门预算；(一上) 财政部会同职能部门(发改委、科技部等)提出分配意见报送国务院审批 10月25日前：财政部根据国务院审定的预算分配方案，下达各部门预算控制数。 (一下) 12月10日前：各部门编制、上报预算； (二上) 12月31日前：财政部将汇编的中央预算(草案)及拟提请全国人大审议的中央部门预算上报国务院审批。 2013年1月15日前：财政部将国务院批准的中央预算(草案)报全国人大常委会预算工作委员会。,32,MAUQ,2月15日前：财政部将中央预算(草案)提交全国人大财政经济委员会。 1月 日3月 日：1、预算

16、委员会反馈审议意见 2、根据以上意见修改草案报 全国人大财经委； 3、提交3月 日人大会议。 4月 日：财政部完成各部门批复； (二下) 4月 日：各部门完成批复。 财政部根据全国人民代表大会批准的中央预算，在30日内批复各中央部门预算。 各中央部门自财政部批复本部门预算之日起15日内，批复所属各单位预算。,33,MAUQ,国家林业局中央部门预算编制工作规程 (2012),一、部门预算编制准备（2011年4月20日-6月10日） 部门预算编制准备主要是配合财政部对本年度预算已批复项目进行清理，提出滚动列入下一年度中央部门预算的前三类项目和打捆项目；布置下一年度项目支出预算初步方案编制申报工作，并确定项目支出预算申报方案。 二、“一上”预算编制（6月11日-7月31日） 部门“一上”预算编制主要是对中央部门年度预算工作进行布置，指导各司局、各直属单位编制并及时上报“一上”部门预算，并做好“一上”预算审核、汇总、上报工作。,34,MAUQ,三、发布项目申报指南（