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1、一 寸 光 阴 不 可 轻 第 页 共 6 页 1 关于农村土地整合过程中乡镇政府职能的调查报告 学 号：0961001464206 姓 名：张 瑜 一、基本情况综述 当前，土地整合工作尚无周密统一的法律法规依据，各地执行标准很难统一， 主要是以当地基层政府为依托主体，因地制宜，组织整合规划，制定相关的政策 措施及办法。运行模式一般为“规划论证、宣传摸底、意向调查、制定方案、组 织实施等环节” ，期间，乡镇政府的作用可以概括为“保障与推动” ，凸显单方主 观意愿和引导作用，主要采取的运作方式为“宅基地换楼房、土地换保障” ，先期 工作尤为困难，真正的决定性力量依然在广大的农民手中。 （一）调查
2、的目的或主旨 随着经济社会不断发展，城市近郊的可利用土地短缺问题已经成为持续快速 发展的制约瓶颈，而土地整合的主要功能除了改善农民居住生活环境，同时能够 改变农村宅基地占有大量土地的状况，整理流转出可利用的建设用地和工业用地， 以此加快经济社会的发展速度与质量。推进土地整合工作，关键在于乡镇政府职 能定位是否合理，职能履行是否到位，因此，在全面取消农业税与建设新农村的 历史条件下，新一轮乡镇政府职能改进与完善，既具有紧迫性，又具有艰巨性、 复杂性和长期性，是一项复杂的系统工程。本选题依据调查过程中获取的资料信 息，旨在摸索如何紧紧围绕乡镇政府职能转变这个核心，努力构建服务型乡镇政 府，切实发挥
3、政府在土地整合工作中的职能作用。 （二）调查过程及采用的调查方法 1.自今年起，通过直接参与城区街道办土地整合工作，在整个的宣传调研、 政策制定等过程中，收集有关资料，总结有价值的经验做法，摸索保持土地整合 工作持续推进的有效途径，并深入了解和比对政府在其中所发挥的作用。 2.利用深入农户开展工作的机会，实地了解农民对土地整合工作以及基层政 府职能发挥的认知与诉求，归纳分析政府职能方向。 3与街道办周边区域基层政府进行交流，互通信息，以提高调查结论的科学 全面性，进而形成确切的观点和方向，促进乡镇政府职能的高效运行。 二、调查情况分析 （一）调查的结果和相关数据 一 寸 光 阴 不 可 轻 第
4、 页 共 6 页 2 在已展开的土地整合中，涉及 5 个自然村、3700 余户，工程浩大，社会影响 高，牵扯利益群体范围广，操作及其困难。政府职能在宣传发动、民意调查、政 策制定完善、情况摸底、招商引资以及推动执行等环节上发挥了极为关键的核心 作用，城区街道办事处对土地整合一期工作实施边摸索、边推进的策略，采取“人 海战术” ，组织政府工作人员、村两委班子、村民代表成员，深入农民家中开展工 作，从宣传开始，一直到拆迁还迁，事无巨细、周密部署、精心落实，取得了超 预期成果，并在不断摸索中逐步形成了一套既定成型的运行模式。 （二）对调查结果的分析 1农村土地整合的必然性 （1）受新农村建设的驱动
5、土地整合的提出，是社会主义新农村建设的必然要求。当前，新农村建设作 为今后国家重大发展战略之一，明确提出要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文 明、村容整洁、管理民主”的要求，扎实稳步推进新农村建设，认真开展农村土 地整合，强调城乡统筹发展，是坚持科学发展观、树立以人为本的思想、构建和 谐社会的重要途径。 （2）是土地集约利用的客观要求 土地的集约利用是提高土地利效率的基本方式，在我国耕地面积不足且不断 减少的情况下，土地的集约利用就更为重要。然而目前我国农村的土地使用现状 却非常不利于土地的集约利用，迫切需要进行土地的整合。 2农村土地整合具有广泛深远的意义 土地整合是加快社会主义新农村建设步伐
6、，推进城乡一体化进程，全面建设 小康社会的需要，是加快城镇建设，发展园区经济，富裕村民的重要载体和有效 途径。是惠及每一位村民，从根本上解决民计民生问题的难得历史性机遇。 （1）有利于促进新农村建设 村庄整合的目的是推进农民建房集聚、基础设施集聚，公共服务集聚。从街道 办印台山村建设的实践来看，通过几年的努力，已建成一个布局合理、设施配套、 村庄绿化、环境优美、交通便捷的示范新村，初现了农村新社区形象，使农民感 受到了城市社区的环境和服务，过上了与城里人一样的生活，深受农民拥护。因 此，农村土地整合为新农村建设创造条件，新村建设为村庄整合提供载体，互为 动力，相互促进。推行农村土地整合是有效改
7、变农村宅基地散乱，有新房无新村， 一 寸 光 阴 不 可 轻 第 页 共 6 页 3 公建设施不配套的重要途径。 （2）有利于推进农村城镇化 实施村庄整合、 建设农村新社区是统筹城乡发展、 推进城乡一体化的重要举措。 然而，由于农村社会事业、基础设施、环境面貌等建设滞后，吸收城市辐射的能 力还相当脆弱。通过村庄整合，促进城乡资源互动，城市拉动农村，把分散居住 的农民集聚起来，有利于提高农民的生活质量。 （3）有利于改变农民建房观念 现行农村宅基地属于不同的集体所有，农民只有使用权没有处置权，这是致使 农民建房分散的主要成因。对此，要积极探索村庄整合的政策机制、利益机制和 市场机制，充分调动农民
8、的主动性、积极性，促进宅基地的优化配置，稳步推进 村庄整合。一方面加速农民建房集聚，从政策上机制上鼓励农民建房集聚，加快 新农村建设步伐，节约使用土地。另一方面通过引导，促使农民转变居住观念， 树立起集聚建居新理念。 3农村土地整合中乡镇政府职能履行方面存在的不足 （1）规划设计科学性差 规划是新农村建设的龙头。当前，街道办土地整合规划建设还存在很多问题， 主要表现为：村镇建设基本处于无序状态，缺乏规划的指导，基础设施建设滞后， 农民生活环境较差；建筑设计不合理,建筑质量较差，环境污染严重，公共卫生条 件差，土地浪费严重等， “新房子，烂村庄”现象十分明显。 例如，在宅基地建设上，宅基地规划滞
9、后，在一定程度上导致农村住宅建设 用地规模失控。宅基地建设只有数字规划，没有落实到具体的点和面上，缺乏村 镇建设规划、村庄布局规划和控制性详细规划，规划滞后，规划的引导作用与控 制力度不够，未能合理确定农村居民点的数量、布局和用地规模，从而在一定程 度上阻碍了城镇化及居民小区、中心村的建设，导致农村住宅建设用地规模在一 定程度上的失控。 （2）宣传不到位、方式单一 能否得到村民的理解与支持，是土地整合工作能否顺利展开的重要前提。在 实际的工作中，宣传小组一些工作人员，暴露出对土地整合政策学得不深、不透， 知识面不宽，缺乏创新意识的现象。 宣传教育在形式上仍然是靠传统的发材料、入户宣传；在内容上
10、都是原文照 一 寸 光 阴 不 可 轻 第 页 共 6 页 4 套上级的统一计划和安排，不能做到因地、因人制宜，有的放矢，使不同地方、 不同文化素质、不同需求的农民接受着千篇一律的政策宣传内容；在宣讲整合优 惠政策时，难以做到深入浅出、形象生动，农民听起来枯燥无味，不足以使村民 完全理解土地整合对改善其自身生活的作用，并不能完全提高村民参与整合的热 情和积极性，政府把大量时间浪费在说服群众上，影响了整合工作高效有序的实 施。 自从我国实施农村税费改革以来，国家减免农业税，对农民采取一系列的优 惠政策，提高了农民生产生活的积极性，但在一定程度上加重了乡镇政府的财政 负担。北闸口镇由于资金短缺，土
11、地整合一些优惠奖励措施难以落实，村民利益 得不到保障，整合的难度进一步加大。 （3）监督机制不健全 目前，我国农村普遍存在着村级监督机构不健全，监督主体定位不准确，监 督对象的范围界定不规范，监督机制停留在纸上等现象。 街道办虽然制定了土地整合廉政建设有关规定 ，对一些可预见的非法违纪 行为制定了明确的处理办法，但这只是停留在纸上的监督，缺乏具体的举措，其 时效性难以保证。例如，在项目承包上，随意性较大，容易引发村组干部吃“回 扣”问题。土地整合后，经营性承包和工程建设项目普遍增多，而这些项目的承 包大都随行就市，标准定多少、包给谁、合同怎么签和怎么兑现等往往由村组干 部拍板，少数村组干部便可
12、从中渔利。而且，财务管理隐蔽性较大，容易引发村 组干部贪污腐败的问题。 监督机制的不健全，致使土地整合中有些镇村干部贪污腐败现象时有发生， 处理问题滞后，影响了政府的形象，也伤害了村民的利益。 三、调查的最终结论 通过土地整合，可加快实施新农村建设和城乡一体化建设的进程，不断推进 街道办周边村庄建设；通过土地整合，彻底解决改善全体村民居住环境和住房条 件，提高全村民生活质量和程度；解决安排好村民社会老动保障和养老保险机制。 实施土地整合是从根本上解决农业、农村、农民的发展和生存问题，是发展镇、 村工业经济、富裕农民难得的发展机遇，是一项涉及千家万户的民心工程。 建设小城镇是农村城市化的发展方向
13、。在小城镇的建设中，特别是在当前的 土地整合工作中，由于尚无统一协调的法律规范保障，乡镇政府职能是目前推进 一 寸 光 阴 不 可 轻 第 页 共 6 页 5 土地整合的核心手段，起到至关重要的作用。因此，加快传统的乡镇管理体制， 合理确定乡镇政府在小城镇建设中的职能作用，有利于乡镇政府承担起小城镇建 设的责任，避免体制上、管理上的许多问题。 四、相关的意见或建议 （一）充分酝酿，认真筹划 搞好农村土地整合的前提，必须有一个合法、合理和可持续发展的村庄规划 指导，统筹好来自各政府部门的公共资金，解决当前农村公共服务设施严重短缺 的问题，保护农民的生态环境和人文环境。如果规划上不符合实际，不尊重
14、农民 的意愿，就可能导致投入了大量的资金，付出了巨大努力，却没有实现预期的目 的，甚至会引起群众的抵触。 在具体的工作中，应该主要抓住三个环节的工作：一是抓规划调研。要组织 镇村两级干部分片包干，进村入户，切实掌握好农村资源、人口、产业、经济和 社会各项事业发展情况，真正摸清底子，客观分析优劣势，为下一步详细规划打 好基础。二是扎实抓好规划制定。按照“生产发展，生活富裕，乡风文明，村容 整洁，管理民主”的要求及“规划先行、分类指导、试点示范、基础突破”的思 路，加强对规划人员进行培训，精心制定好土地整合建设规划。在规划和建设上 量力而行，杜绝“大拆大建”，突出农民的主导地位，不增加农民负担。三
15、是抓 好规划的落实。规划是蓝图，要靠全体干部、群众一任接着一任干，一任干给一 任看，切实抓好规划龙头。群众是土地整合的主体，要组织群众、发动群众、引 导群众，坚持一个规划管到底，一个目标干到底，避免盲目建设。总之，只有坚 持规划先行，以规划引导发展，土地整合才能健康有序地推进。 （二）广泛宣传，积极发动 一方面，土地整合领导小组，特别是领导干部，要提高对农村开展土地整合 宣传教育重大意义的认识，将这项工作摆上重要议事日程，并继续通过举办培训 班、学习班、讲座、参观学习等多种形式来提高村庄土地整合人员对政策的理解 和认识，使他们尽快了解和掌握市、区、镇的有关政策、标准和要求，并贯彻到 农村土地整
16、合的实际工作中。 另一方面，整合宣传力量，加大农村土地整合的宣传报道力度。要针对农民 文化偏低的特点，在宣传形式上紧紧结合广大农民群众的文化需求和思维习惯， 选择农民群众最喜爱、最容易接受的宣传方式。充分利用电视、报刊、网络、专 一 寸 光 阴 不 可 轻 第 页 共 6 页 6 题报告会等方式，宣传报道整合的作用、意义，优惠奖励政策以及整合成功的案 例。作好农民的引导工作，让农民从“土地纷争”和“土地致富”的思想中解放 出来，尤其是失地后得到资金补偿的农民，下一步做什么？怎么做？是确实需要 政府给予扶持和引导，同时，让他们学习别人致富的先进经验和理念，加入到市 场经营贸易和产品加工生产以及三产业发展的队伍中来。 （三）制定监管措施，建立配套机制 首先，要以当地经济社会发展规划、土地利用总体规划为依据，按照合理布 局、节约用地、保护耕地的原则，完善村庄建设规划，大力提倡相对集中建房。 严格宅基地审批管理，坚持按规划、按计划、按
