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1、三大直辖市耕地告急 国土部酝酿调整耕地保有量虽然第二次全国土地调查（2007年7月到2009年12月，下称土地二调）显示，我国耕地实际保有量超过20亿亩，距18亿亩耕地红线还有2亿亩余量，但个别地区耕地总量却不增反降，耕保压力加大，用地腾挪空间也将受限。 从近期披露的一些省级土地二调结果来看，北京、上海和天津这三大直辖市境况最差，距离突破2020年的耕地保护指标已经是“咫尺之遥”。若最终突破红线,按照我国相关规定，省级政府负责人将被问责。最新官方信息显示，为了应对全国耕地总量增加和地区间增减不一的状况，全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）（下称规划）有望进行调整完善。18亿亩耕地红
2、线的由来6月25日，国土资源部召开会议审议土地利用总体规划调整完善工作方案，要求在完成规划中期评估的基础上，依据土地二调成果数据，适时调整耕地保有量、基本农田保护面积和建设用地规划规模。国土资源部一位知情人士透露，这说明规划也要适应新情况，土地二调的结果证明我国耕地总量，以及地方耕地存量都有很大的变化，要有针对性地微调。他表示，此番调整可能会提高全国耕地保有量和基本农田保护面积的指标，但对于现在耕地数量偏少的地区，也可能会考虑缩减考核指标。按照规划，全国耕地保有量到2020年要保持在12033.33万公顷（18.05亿亩）。规划将该指标分解到各省级行政区，并且作为一项“约束性”指标，要求地方“
3、严格落实，不得突破”。这也是所谓18亿亩耕地红线的一个由来。上海耕地形势严峻北京近日发布的土地二调结果显示，截至2009年年底，北京有耕地22.71万公顷（340.8万亩），距离规划确定的目标21.47万公顷（322万亩），仅有约1.24万公顷（18.7万亩）的占用空间。19962009年的13年中，北京耕地年均减少8980.9公顷（13.5万亩）。如果不能及时踩刹车，北京近两年就可能突破耕地红线。同样来自天津官方的数据显示，天津耕地面积比基于第一次调查后逐年变更至2009年的耕地面积多出5807公顷，但耕地保护形势依然严峻。截至2012年年底，天津市耕地面积已降至43.93万公顷（658.9
4、5万亩），比规划确定的2020年的耕地保有量仅多出2000公顷（3万亩）左右。上海官方发布的土地二调结果显示，截止到2009年12月31日，上海市耕地18.9759万平方公顷(284.64万亩)，人均耕地仅为0.12亩，不足全国人均水平的1/12(全国人均耕地为1.52亩)。按照规划，上海到2020年末的耕地保有量指标是24.93万公顷（374万亩）。两相比照，上海似乎已经突破了“约束性”红线，且两者差距高达90万亩。上海耕地数量减少早有征兆。早在2009年，国土资源部土地二调成果国家级抽查核实工作时，就将上海定义为“耕地面积明显减少”的地区。上海用地确实存在很大困难，虽然是一个省级行政区，但
5、其陆地面积却非常小，上海GDP总量比北京大，土地面积比北京小，说明其单位GDP的产出要更多些。上海当地媒体东广新闻台5月15日的报道曾称，上海公布土地二调中相关数据，耕地面积为1897.59平方公里，比第一次全国土地调查时锐减约四成。上海市土地利用总体规划(1997-2010)显示，1996年上海市耕地面积为3150.77平方公里（即31.5077万公顷，472.62万亩），以此计算，上海市2009年年底的耕地面积总量已经比1996年减少了39.8%左右。非农建设占用是耕地减少主因中国的土地管控制度的严格性可谓世界之最，地方每年可使用土地数量均由上级政府规定，包括可新增多少建设用地、可占用多少
6、耕地用于非农建设等。虽然退耕还林、灾害损毁等也是耕地减少的原因之一，但非农建设占用始终是主要因素。地方政府一方面用低价土地来招商引资，另一方面将农用地征为国有并出让给房地产开发企业，赚取土地出让金。在这个过程中，耕地被大量占用。国务院发展研究中心研究员刘守英6月24日在一场内部座谈会中称，过去地方政府把土地作为发动机，“地方政府要发展，就逼着我们要指标”。她表示，在过去的工业化、城镇化过程中，土地扮演的是发动机角色，还扮演着地方融资的角色、招商引资的角色，这些东西如果不改，这套土地节约集约的体系就会被冲得一塌糊涂。随着地方经济总量增大，我国耕地总量也一直处于下降通道，至今未得扭转。中央农村工作
7、领导小组办公室主任陈锡文曾表示，在2008年之前的11年里，中国耕地总面积减少了1.25亿亩，因为分散在各地，又用了11年的过程，所以并没有引起很多人的警觉。土地规划将调整去年年底发布的土地二调显示，截至2009年年底，全国耕地保有量是20.31亿亩，而到了2012年，耕地数据是20.27亿亩，这和过去传统掌握的数据比，多出来2亿亩。这2亿亩并非意味着我国实有耕地增加，而是这部分原先隐身于土地账本之下，是在土地二调过程中土地探测技术革新、农业税取消后地方不再瞒报土地等因素推动之下被重新“挖掘”出来的。所以，其对我国粮食生产总量并无实际影响，但对地方守住耕地红线则意义重大。如果将这2亿亩耕地平摊
8、到30余个省份，意味着每个省份将从耕地账面上多出约700万亩，这将极大缓解地方的耕地保护压力，不过事实却非“利益均沾”。前述国土资源部官员表示，此番全国耕地保有量多出来2亿亩，具体到各个省份则是有的增加，有的反而减少，并非是全部地区耕地量都有所增加。在土地二调进行过程中，国土资源部为了确保地方如实上报耕地数据，曾发文地方，确保“增地不增任务，减地不减责任”，即土地二调结果不影响规划制定的耕地保有量考核。由于近年来中央政府一直高举“耕地红线”大旗，并将之视为对执政官员的一个考核指标，此番耕地数量增加的省份距离红线变得更远，自然会释放压力。而耕地保有量减少的地区则时刻需要提防撞线，但现在的发展经济模式又需要占地，两者之间掣肘颇多，在土地使用问题上的腾挪空间变小。此外，若干地区一旦突破耕地红线，如何按以前规定进行问责，也是对现有土地监管体制的一大考验。虽然中央要求省级政府对辖区内耕地总量负全责，但这一考核周期很长，如要到2020年才能判断地方耕地红线是否失守，这一期间地方行政负责人可能已经更换数任，谁来担责也是个问题。新的耕地数据也对规划本身提出了难题。其本身的制定依据是土地一调数据加上逐年土地变更调查，而今土地二调出炉，数据基础虽不能说面目全非，但也是差距巨大，调整完善看来势在必行。
