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1、国外应急救援体系小结美国（一）发展:（1）在20世纪70年代以前，应急工作采用的是地方政府各自为政、社会救援力量和国家救援力量并存的措施。由于体制上的不顺，一旦发生突发事件，很难把这些救援力量统一协调起来，使国家应对危机的能力受到很大的限制。（2）到60年代末70年代初, 应急管理指挥分散很严重。因此, 于l979年4月，将全国100多个联邦应急机构的职能进行统一，美国联邦应急管理局FEMA成立。（ FEMA既是一个直接向总统报告的专门负责灾害的应急管理机构, 同时又是一个突发公共事件应急管理协调决策机构。下设国家应急反应队，由16个与应急救援有关的联邦机构组成，实施应急救援工作。联邦和州均设
2、有应急救援委员会，负责指挥和协调工作。2001年，FEMA有工作人员2600余名，另有5000多名灾害预备人员，当年财政预算约36亿美元，其中应急资金约26亿美元。FEMA在应对各类重大事故或突发事件方面发挥了重要作用。）（3）在“9.11”事件之后，美国进一步加强改善了国家应急救援的工作体制和机制，成立了国土安全部，全面负责事关国家安全的应急事务，同时大幅增加了财政投入，使其应对社会危机的能力进一步增强。2003 年3月, 该局随同其他22个联邦机构一起并入2002年成立的国土安全部, 成为该部4个主要分支机构之一。但仍是一个可直接向总统报告、专门负责重特大灾害应急的联邦政府机构, 由美国总
3、统任命局长。（二）体制（1）美国已基本建立起一个比较完善的应急管理组织体系, 形成了联邦、州、县、市、社区5个层次的应急管理与响应机构。当地方政府的应急能力和资源不足时, 州一级政府向地方政府提供支持。州一级政府的应急能力和资源不足时, 由联邦政府提供支持。一旦发生重特大灾害, 绝大部分联邦救援经费来自该局负责管理的“总统灾害救助基金”, 但动用联邦政府的应急资源, 需要向总统作出报告。（2）美国把应急管理的活动贯穿到四个基本领域,即缩减、准备、反应和恢复。缩减和准备是灾难发生之前的行为, 反应是灾难发生过程中的行为,而恢复则是灾后的行为。缩减阶段在于预防和减少灾难的损失, 如在设计建筑物时要
4、考虑恐怖分子发动袭击等因素; 准备阶段在于设计反应阶段如何应急, 提升更有效的反应能力, 其中包括对应急人员和公众的训练计划, 报警系统、通信系统的启用计划; 反应阶段是对灾难作出的立即行动, 包括群众撤离疏散、构筑沙袋和其他设施,保证应急食品和水源的安全、提供应急医疗服务、搜索救援、灭火、防止产生掠夺现象并维护公共秩序; 恢复阶段是善后处理的一部分, 包括提供临时住所、恢复电力供应、小额商业贷款、清理废墟等。（3）美国应急管理机制实行统一管理、属地为主、分级响应、标准运行。统一管理是指自然灾害、技术事故、恐怖袭击等各类重大突发事件发生后,一律由各级政府的应急管理部门统一调度指挥,而平时与应急
5、准备相关的工作, 如培训、宣传、演习和物资与技术保障等, 也归口到政府的应急管理部门负责; 属地为主是指无论事件的规模有多大, 涉及范围有多广, 应急响应的指挥任务都由事发地的政府来承担, 联邦与上一级政府的任务是援助和协调, 一般不负责指挥; 分级响应强调的是应急响应的规模和强度, 而不是指挥权的转移。在同一级政府的应急响应中, 可以采用不同的响应级别, 确定响应级别的原则, 一是事件的严重程度, 二是公众的关注程度; 标准运行主要是指从应急准备一直到应急恢复的过程中, 要遵循标准化的运行程序, 包括物资、调度、信息共享、通讯联络、术语代码、文件格式乃至救援人员服装标志等。（3）美国的联邦、
6、州、县、市、社区都有自己的紧急救援专业队伍, 它们是紧急事务处理中心实施灾害救援的主要力量。联邦紧急救援队伍被分成十二个功能组: 运输组、联络组、公共实施和公共工程组、消防组、信息计划组、民众管理组、资源人力组、健康医疗组、城市搜索和救援组、危险性物品组、食品组、能源组, 每组通常由一个主要机构牵头。各州、县、市、社区救援队也有自己的功能组, 负责地区救援工作。俄罗斯俄罗斯于1994年设立联邦紧急事务部，负责整个联邦应急救援的统一指挥和协调，直接对总统负责。内部设有人口与领土保护司、灾难预防司、部队司、国际合作司、放射物及灾害救助司、科学与技术管理司等部门，同时下设俄罗斯联邦森林灭火机构委员会
7、、俄罗斯联邦抗洪救灾委员会、海洋及河流盆地水下救灾协调委员会、俄罗斯联邦营救执照管理委员会等机构。在全国范围内，以中心城市为依托，下设9个区域性中心（莫斯科、圣彼得堡、顿河罗斯托夫、萨马拉、叶卡塔琳娜堡、诺瓦西比斯克、契塔和卡巴、洛夫斯克等），负责89个州的救灾活动。每个区域和州设有指挥控制中心。司令部往往设在有化学工厂的城镇,下辖中央搜索分队80个, 分队约由200名队员组成。联邦紧急事务部及其所属应急指挥机构和救援队伍在应对突发事件、各类灾害和社会危机等方面都发挥了重要作用，成为与国防部、外交部并列的重要国家部门。英国英国在应急救灾和灾后重建方面，建立了比较完善的机制，并不断从具体事件汲取
8、经验教训，加强应急救灾的能力。在英国，灾难发生后，能就近迅速做出反应的地方政府是危机处理的主角。在重灾超过当地政府承受能力的情况下，邻近地区会施以援手。英国各地区都设有紧急规划机构，负责地区危机预警、制定有关计划和进行应急培训。该机构首脑“紧急规划长官”负责协调地方资源处理危机以及向政府部门咨询和请求支援。英国中央政府负责应对特定类型事件( 如核事故) 或影响超过地方范围的重大事件( 如重大恐怖袭击事件)。根据灾情，相应政府部门会被指定为“领导政府部门”，负责在中央层面上协调行动，保证各部门与地方政府联络顺畅，并负责收集和发布灾情与救灾信息。为提高应急能力，2001 年7 月，英内阁办公室成立
9、“国民紧急情况秘书处”，负责制定危机政策、风险评估、部门协调和人员培训等。英国政府的危机处理最高机构是内阁紧急状况委员会（COBRA），只在发生重大危机事件时启用。该委员会处理过的危机包括1999 年科索沃战争，2000 年9 月英国燃油供应短缺，2001 年英国爆发口蹄疫，2005 年7月伦敦恐怖袭击事件，以及2006 年4月禽流感等。2007 年6 月29 日和30 日，伦敦和格拉斯哥发生3 起汽车炸弹袭击未遂事件。政府将国家安全警戒水平提升至最高级“危急”状态，COBRA在3 天里就召开了4 次会议。恢复灾区工农业生产和经济是一项长期任务。在英格兰，灾难发生后，地方评估办公室会对灾区工农
10、业单位进行损失程度评估和负债能力调整，根据实际情况提供资助，并采取减免税收等措施，以便受灾单位尽快恢复正常运营。各地方政府部门还须向受灾单位提供恢复生产的建议和支持，包括连续运营规划及融资建议等。在灾后恢复阶段，地方政府在清理工作、基础设施维修和人道主义援助等方面的花费部分通过保险公司和地方融资机构支付，部分从中央政府获得。英国非常重视灾区受损交通基础设施的修复和重建，各机构分工明确，职责清楚。如灾后修复公路，英格兰高速公路局须做以下工作：制订战略性道路基础设施恢复方案；支持警察和应急部门的工作；支持与其他地区交界地带的应急恢复工作；提供实时交通状况信息；提供专业技术支持和建议；协助受损路段的
11、修复和车辆的清理。在应急救灾工作中，英国政府首先以防灾减灾为重点，要求各组织机构把危机管理纳入日常工作重点，做好风险评估，灾难预防，并进行必要的培训和演习，做好充分准备，以防万一。英国还注意从具体事件中汲取经验教训，提高应急救灾能力。2007 年夏，英格兰和威尔士发生重大洪灾，13 人丧生，4.8 万座房屋被毁。经过洪灾，地方政府在灾难预警、风险评估、应急设施以及灾情信息发布等诸多方面提出建议，帮助改善了英国全国性应急救灾机制，其中包括加强灾情和救灾工作情况信息的收集和发布，这不仅便于各层面的沟通，并有助于安抚受灾群众的恐慌心理。另外，洪灾过后，英国地方政府加强了对提高公众减灾意识的重视程度。
12、要求公民必须具备洪灾的应急知识，做好有关准备。比如，列出最需要的电话号码，灾难发生后知道如何关闭水、电和天然气系统等。同时要求家庭配备洪灾应急工具箱，其中包括个人关键信息资料、保险单、应急联系电话、手电、电池、收音机、手机、橡皮手套、湿布、抗菌干洗手凝胶、毛毯等。为协调各个部门的紧急应变工作和活动，英国政府于2001 年设立了非军事意外事件秘书处，作为内阁办公室的一部分。它具体担任协调政府部门、非政府部门和志愿人员的紧急救援活动，通过内阁办公室的安全和情报协调官员向首相汇报情况。英国还建立了意外事件规划学院，专门从事英国应急理论、应急措施、跨部门协调应急行动的研究。另外，英国政府专门设立了一个
13、非军事意外事件委员会，由内政大臣担任主席，与内阁办公室的意外事件秘书处保持密切的工作关系。澳大利亚澳大利亚的公共安全管理机制设置三个层次的关键性机构: 第一, 在中央设置反危机任务组CCDTF, 主席由总理和内阁任命, 委员为各部门和机构的代表; 第二, 联邦应急管理署EMA具体领导和协调全国的抗灾工作, 职责是提高全国的抗灾能力, 减少灾难的损失, 及时准确预警; 第三,在国家危机管理协调中心NEMCC设危机管理联络官EMM, 为政府各部门的联络员, 专门负责协调危机管理局下达的跨部门任务。澳大利亚的紧急事务管理体系是以州为主体,分为3个层次, 即联邦政府、州和地方政府。联邦政府主要的紧急事
14、务管理实体机构是隶属于国防部的联邦应急管理署EMA, 于1974年在原先民防局基础上成立的; 各州和地方政府均有自己的紧急事务管理部门, 州为处理紧急事件的主体。EMA堪培拉指挥部设有一个协调室, 称之为国家危机管理协调中心, 用于保证联邦资源的使用。EMA通过对澳大利亚7个州/准州应急管理局机构实施指导和支援, 而每个州/准州在自己的立法和计划框架内工作。当地方政府不能处理紧急事件时, 将会向州政府提出救援申请, 如果事件超出州政府的应对能力, 将会向联邦政府提出救援申请。不过通常情况下, 联邦政府主要向州政府提供指导、资金和物质支持, 不直接参与管理。加拿大加拿大的应急事务管理体制分为联邦
15、、省和市镇(社区)三级, 实行分级管理。在联邦一级专门设置了紧急事务机构, 省和市镇(社区)两级管理机构的设置因地制宜, 单独或合并视情而定。加拿大于1948年成立联邦民防组织, 1988年成立应急准备局, 使之成为一个独立的公共服务部门。各级应急事务机构负责紧急事件的处理、减灾管理和救灾指挥协调工作, 监督并检查各部门的应急方案、组织训练并实施救援。各级应急事务机构下设紧急事件管理中心, 是协调机构。根据紧急事件的不同种类, 中心可隶属于任何一个部门,在该部门的组织下负责协调应急救援工作。组建了专门的应急救援人员队伍, 属于国家公务员编制。把整个应急工作分为预防及减少灾害发生、灾前准备、灾时
16、救灾反应、灾后恢复四大部分。意大利意大利1992年在内政部成立了国家民事救援办, 2001年从内政部脱离, 由总理直接领导, 负责全国范围的应急指挥协调和救援工作。2002 年成立国家应急委员会, 负责重大应急事件救援决策的协商。2003年意大利总理签署法令, 在紧急状态下, 国家民事救援办主任作为总理特派员,全权处理处除内政部长权力以外的其他一切活动。2004年建成了新的指挥中心大楼, 建立了应对突发公共事件决策指挥系统、应急救援信息共享系统、资源配置体系和联合办公机制等。利用网络与通信技术与各机构的灾害监测系统相联,实时获得各种突发公共事件信息。国家民事救援办非常重视救援演习的工作。将各部门协调起来,联合应对各种突发公共事件。内设地理监控和情况分析中心和制图中心, 可以综合处理不同类型的数据, 应用各种最先进的灾害评估数学模型,建立了自己的灾害评估系统, 为判断灾害走势、预测结果及救援决策提供了科学的依据。荷兰1985年荷兰出
