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1、（职业经理培训）新祥旭年北京大学政府管理学院考研辅导班讲义新祥旭2011年北京大学政府管理学院考研辅导班讲义行政法学 第一章 绪 第一节 行政法概念 第二节 行政法关系 第三节 行政法原则 第一节 行政法的概念 一、行政的含义 二、行政权力与公民权利 三、行政法的概念 四、行政法的渊源 五、行政法的分类 六、行政法的特点 一、行政的含义 （一）行政：行政一词在日常生活中用的比较多。一般是指：执行事务。在这个意义上，行政又通常分为国家与公共事务的行政和社会组织、企业的行政。 公共行政 私人行政 （二）我国对“公共行政”意义上的行政概念，其实际运用情况，可分为两类： 活动、职能、功能： 法约尔的行
2、政五要素：计划、组织、指挥、协调和控制。 机构、组织 （三）从公共权力分立的角度 三权分立 政治与行政二分法 “五权宪法”学说 五权宪法学说是孙中山在三权分立学说的基础上，结合中国情况创立的一种学说。他把国家权力分为立法权、司法权、行政权、监察权和考试权五种。五权中的考试权就是指国家录用公务员时要通过考试选贤任能，监察权也就是对行政官员进行监督。 “议行合一”说 巴黎公社开创了一个先例，马克思对此给予肯定。在议行合一的权力结构中，民主集中制是权力运行的基本原则。但议行合一在当代并非议行不分，而是在现代社会权力的所有者与执行者分离条件下解决二者关系，保证权力执行者切实执行权力所有者意志的重要理论
3、。从理论上讲，议行合一不仅可以克服行政权力失控的现象，而且更能够体现民主原则，它把政治上的民主与行政上的权力集中统一特性有机地结合在一起。 （四）行政即管理 本书的观点： 行政是指国家行政机关和其他公共行政组织对国家和公共事务的决策、组织、管理和调控。 行政活动的主体 行政机关、非国家机关的社会组织 广义的行政活动主体还包括工作人员个人 行政活动的范围 国家事务（与传统的国家政权活动有关）、社会公共事务（与公民社会的自组织与自治理有关） 行政活动的目的 国家事务的管理、社会公共事务的组织与管理 行政权系国家政权和社会治理权的组成之一 行政活动的方法和手段 决策、组织、管理与调控 行政是行政法的
4、一个重要概念，但从法学角度讲，应重点研究行政行为，他是行政法学的一个重要概念。 二、行政权力与公民权利 行政法是直接规定行政权力与公民权利两者之间关系的法律体系。亦即规范行政权力主体与公民权利主体之间的权利义务关系的法律体系。 （一）行政权 1、什么是行政权 行政权是由国家宪法、法律所赋予的，由国家行政机关和其他公共行政组织所享有的执行法律规范、对国家和公共事务实施行政管理活动的权力，是国家政权和社会治理权的组成部分。 行政权的合法性来源 行政权的行使主体 行政权系国家政权和社会治理权的组成之一 行政权与行政职权、行政权限 2、行政权的内容 行政立法权、行政司法权、行政决策权、行政决定权、行政
5、命令权、行政监督检查权、行政制裁权、行政执行权、行政强制执行权、行政裁决权 3、行政权的特点 相对于其他国家权力而言，具有裁量性、主动性和广泛性。 行政权力是要积极地去实现国家意志，而司法权力主要在于消极地保障国家意志的实现不受干扰。 “公民从生到死的全部生活都与都与行政部门所提供的服务密切相关”。政府的职能几乎是无穷无尽的。 相对于一般的社会组织、公民个人而言，具有强制性、单方性和优益性等特点。 什么是优益性？行政优益权。 是行政优先权和行政受益权的合成。职务上的优益条件属于行政优先权，物质上的优益条件属于行政受益权。 行政受益权：如财政经费、优益的办公条件、交通工具等 行政优先权：行政优先
6、权在美国行政法上被称作“行政特权”，其主要内容是，某些担任特殊职务的人员，如行政法官（在行政机构中执行司法职能的人员），享有行政豁免权。 （1）在行政权与公民、社会和其他公共权力主体的关系上，行政权力具有直接性、广泛性、具体性、经常性、单方性、优益性、裁量性、主动性、强制性等特点。“公民从生到死的全部生活都与行政部门所提供的服务密切相关”。 （2）在决策程序上，立法权是票决制，司法权是陪审制和两级终审制，唯独行政权是首长个人负责制 （3）行政权的潜能和势能最大 （4）法律落后于现实生活的发展变化，无法做出具体详细的规定，法律有限人事无穷，法律规定总是原则的有限的，法律适用也总是模糊的有争议的，
7、行政自由裁量权成为必然。 4、行政权的双重作用 积极能动作用：维护社会秩序，增进公共利益，保障公民、法人和其他组织的合法权益 消极破坏作用：侵犯公民、法人和其他组织的合法权益，损害公共利益，破坏社会秩序 西方国家的行政机关在相当长时间里，遵循宪法规定行政活动的限度和秩序，其一切行政行为都必须以法律为依据，受立法的严格控制，由此形成“无法律即无行政”的法治行政原理。与这种国家理论相一致，西方国家政府的职能在相当长一个历史时期被限定在维护国家安全、社会秩序以及个人财产不受侵犯等方面。 自从自由资本主义发展成为垄断资本主义，特别是第二次世界大战以至60年代以来，人类社会发展进步的节奏明显加快，出现了
8、大量的新思想、新观念、新学科、新技术、新行业、新文化、新财富，推动着人们形成新的需求和新的价值观念，同时给西方国家带来了日渐增多、日益复杂的政治、经济和社会问题，这就需要一种能够对变化及时作出反应并有效解决问题的力量。在这种条件下，具有较强机动性、灵活性、伸缩性的国家行政机关，顺理成章地要被推向国家的主导权。西方国家认为，“法律有限、人事无穷”， 纯粹的法治行政已不再适应变化的需要。 因此，依法行政不应是一切行政行为均须依照法律条款，而是必须符合法律原则。也就是说，在不违反宪法和法律的条件下，国家行政机关有自由裁量、采取行政行为的自主权力。上述行政观念的变化，使政府不仅承担起了保国卫民的责任，
9、而且承担起了扶助各行各业均衡发展，普遍提高各个阶层生活水准和道德、文化水准，防止个人私欲损害社会公益以及缓解社会矛盾的责任。政府行政职能的扩展造成了“行政国家”的兴起，行政国家的兴起则造就了一个“大政府”。 行政权的消极作用： 行政权力本身具有很强烈的扩张性、侵犯性、排他性、诱惑性、腐朽性、渗透性等不良特性 恩格斯：人是什么？一般是野兽，一般是天使。 一切有权利的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条真理。任何有权力的人使用权力直到权力遇到边界的地方才休止。 权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。 行政权的行使与其公益目的相偏离的现象是无法完全避免的。 如果不根据一定的原则、规则，不通过一定的制度
10、加以制约，行政权就更容易被违法行使或被滥用。 要想防止权力腐败，就必须以权力制约权力。 （二）公民权利 1、公民权利定义 国家通过宪法、法律确认的，由相应的义务所保证的公民的资格、利益、自由和权能 2、公民权利的广泛性与真实性 3、权利与义务相统一：法治的一项基本要求 （三）行政权力与公民权利的关系 1、权力来源于权利，权力是权利的特殊转化形式 2、行政权力与公民权利是一种既相互依存又相互对立的关系 3、行政主体与行政相对方的关系及调整这些关系的原则、规则和制度构成了行政法学的基本内容 三、行政法的概念 （一）行政法的含义 是国家重要的部门法之一，是调整行政关系以及在此基础上产生的监督行政关系
11、的法律规范和原则的总称。 （二）国内外学者有关行政法的其他有代表性定义 行政法是关于行政的法 评价： 行政法是调整行政关系的法律规范的总称，或是有关行政权的设定、行使、作用的法律规范的总称 评价： 行政法是控制行政权的法 评价： （三）行政法的调整对象 行政关系和监督行政关系 是因行政主体行使行政职权而发生的各种社会关系 行政职权是关键要素 行政法律关系和监督行政法律关系 两者相互联系，密不可分；后者以前者为基础，又不可或缺的与前者共同构建完善的、统一的、和谐的行政法律秩序 四、行政法的渊源 行政法渊源 行政法规范和原则的表现形式，亦即行政法规范和原则的载体 （一）行政法的一般渊源 权力机关和
12、行政机关制定的规范性文件；是行政法的主流。 （二）行政法的特殊渊源 法律解释和国际条约、惯例；辅助性的。 （一）行政法的一般渊源 1、宪法 2、法律 3、行政法规和部门规章 4、地方性法规和地方规章 5、自治条例和单行条例 （二）行政法的特殊渊源 行政法的非制定性法源主要包括法律解释、行政判例、行政习惯和惯例、行政法理以及行政法的基本原则。 我国是成文法国家，无论是行政法还是其他法律部门，其正式法源一般都为制定法，非制定法源只承认法律解释的法律效力。 1、法律解释 法律解释主要指行政执法机关和司法机关在执法、司法活动中对法律、法规、规章所作的解释。 有权解释、学理解释 立法解释、司法解释、行政
13、解释、地方解释 作为行政法渊源的法律解释包括最高国家权力机关的解释、国家司法机关的解释、中央国家行政机关的解释、地方国家权力机关和行政机关的解释。 在这四种法律解释中，最高人民法院的司法解释具有特殊重要的地位。 行政解释和地方解释很有可能曲解法律原意，而被人民法院“不予适用”。 2、国际条约和惯例（国际行政法） 涉及一国国内行政管理 经本国承认 五、行政法的分类 最重要和最有价值的分类有三种： （一）一般行政法与特别行政法 以调整对象的范围为标准 1、一般行政法 一般的行政关系和监督行政关系 范围广，覆盖面大；法律规范之间具有更大的共性；是其他行政法规范的基础。 行政组织法、公务员法、行政处罚
14、法、行政程序法 2、特别行政法 特别的行政关系和监督行政关系 较具体、细密，往往是一般行政法在某一领域中的应用的具体化、细密化；任何领域的特殊行政法都是行政法体系中不可分割的部分，都是社会主义法制建设的有机构成之一。 经济行政法、军事行政法、体育行政法、教育行政法、公安行政法、民政行政法、卫生行政法、科技行政法 3、行政法学的总论与分论 一般行政法：总论 特别行政法：分论 （二）实体行政法与程序行政法 以行政法规范的性质为标准 1、什么是实体行政法 2、什么是程序行政法 3、在行政法领域，实体行政法与程序行政法总是交织在一起 （三）行政组织法、行政行为法与监督行政行为法 以行政法的作用为标准 1、行政组织法 行政机关的组织层面：国务院组织法、地方政府组织法 行政机关的个人层面：公务员法 2、行政行为法 行政活动法，有关行政行为的规范。是行政机关在进行行政管理、实施行政活动的过程中，与作为相对方的个人、组织之间的权利义务关系的规范。 调整范围广，情形复杂，是行政法的主体。 如行政处罚法、行政许可法 3、监督行政行为法 关于
