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1、刍议黄土高原地区退耕还林(草)障碍破解思路【摘 要】 文章针对黄土高原地区退耕还林（草）建设存在的缺乏科学合理的长期规划，补偿机制不健全，工程的配套经费不足等问题，提出巩固退耕成果的新思路：建立基于碳汇交易的生态建设补偿机制；完善技术投入体系；健全后续产业培育机制；建立草畜转化新机制。 【关键词】 黄土高原地区；退耕还林；问题；思路黄土高原地区自1999 年实施退耕还林（草）工程至今，已取得了显著成效，为保障国家生态安全、全面推进我国经济社会可持续发展奠定了良好基础。目前，该区退耕还林（草）工程建设已进入成果巩固阶段，但工程建设面临着缺乏科学合理的长期规划，补偿机制不健全，工程的配套经费不足等
2、问题，影响退耕成果的稳固。对此，必须立足于区域生态建设实践，综合考虑当前利益和长远利益、整体利益和局部利益，进一步完善退耕还林（草）管理机制，巩固和扩大退耕还林成果。一、黄土高原退耕还林（草）工程建设存在的问题1、退耕还林（草）工程缺乏科学合理的长期规划退耕还林（草）工程是我国林业建设史上投入最大、政策性最强、涉及面最广的一项生态建设工程，但工程的实施缺乏科学规划和前期论证，在地区安排上、退耕地条件上、工程量的设计上、林草的选择上均缺乏详细规定，未经立项，没有相关条例，便以大会战的方式于1999年仓促上马，各地区一哄而上，使该退耕的没有退下来，不该退的却退了，不能保证有重点的推进。在退耕土地利
3、用结构上，生态林比重过高，经营管理政策不符合林木生长的自然规律和农户的经济诉求，脱离了黄土高原的环境基础。在退耕初期，为保证所造林木的成活率、合格率，达到验收标准，各地多选择速生、易活的林木品种加以大面积引种，乡土树种少，林分结构单一，林下草灌群落发育差，极易遭受病虫灾害。这些单一的林种急需加以改造调整，但国家在这方面没有具体明确的指导意见及有效政策。2、退耕还林（草）工程的配套经费不足国家大型工程一般都有配套的项目，退耕还林（草）工程是一项庞大复杂的工程，直接关系到农民生活水平的提高和生态环境的改善，也应有一系列配套的工程项目。退耕还林（草）应与农田水利等基础设施建设、农村扶贫开发、农村能源
4、建设、农民技能培训等相结合，这样才能解决退耕区农民的基本生活需求，确保退耕还林（草）成果“稳得住、能治富、不反弹”。作为国家工程的配套项目，其项目的实施必须由国家财政给予必要的经费资助和扶持。在现行退耕政策下，除国家一次性为退耕农户提供种苗费外，工程所需的管护费用和工作经费纳入当地政府财政预算，检查验收、苗木补植抚育、林草防病防火等费用都由退耕农户或地方政府负担，提高了地方政府的执行成本，影响工程建设效果。黄土高原多数退耕县区工作经费困难，工作手段落后，不利于工程的管理建设。3、退耕还林（草）补偿机制不健全退耕还林（草）工程建设是惠及全国的生态治理行为，为整个东部地区和国家提供生态公共产品，工
5、程的受益者就成为补偿主体，并对退耕区地方政府、退耕农户进行生态补偿。目前，我国退耕还林补偿是由中央政府承担，补偿资金来源于中央财政的转移支付，工程的受益地区没有支付生态公共产品费用却无偿享用生态产品，违背了受益者付费的市场法则。其结果一是中央财政不堪重负，只有降低补偿标准，缩短补偿期限，影响退耕成果的稳定，二是不利于生态资源有偿使用观念的形成，不利于生态环境的公共治理，三是不利于缩小地区差距、城乡差距，影响社会和谐。4、林（草）经营管理政策缺乏效率封山禁牧是退化草场自然修复的有效措施，退化草场一般在封山当年长草，5年后长灌，10年后开始有乔木侵入，植被基本恢复到正常状态。退化的天然草场，经过自
6、然修复10 年左右的封育后可以适度加以利用。在退耕区，舍饲养羊一方面面临人工成本和饲草成本上升，饲草不足的发展困境，“偷牧”现象禁而不止，成为一些退耕农户降低养羊成本的措施之一，另一方面，大量天然草场和人工草场的草资源得不到利用，长期处于闲置状态，草地退化在所难免。对此，封山禁牧走向封山“放牧”是退耕10多年后需考虑的问题。退耕管理条例明确规定了退耕农户对其退耕林地所享有的权益，退耕区也通过集体林权改革、林权证发放等政策确认退耕农户的主体地位，但由于退耕农户对所拥有的林木经营、处置受到相关政策的限制，是严重不完全的林木产权，农户对林木的所有权成为虚无的权利。在这种制度之下，必将导致退耕农户对林
7、木管护的积极性降低。二、稳固黄土高原退耕还林（草）工程建设成果的思路1、建立基于碳汇交易的生态建设补偿机制生态公共产品具有很强的外部性，补偿主体应是该产品的相关受益方，在补偿体系上，必须突出中央政府和受益地区的补偿主体地位，树立生态资源有偿使用的社会观念，引导地方政府、社会资本对生态修复支持与关注，形成中央财政纵向转移支付与东西部地区之间、流域上下游之间、社会团体之间的横向转移支付相结合的补偿体系，拓展补偿资金融资渠道，维护生态建设成果。近年来，通过林业碳汇来减碳排放，受到了国际社会前所未有的重视。森林、草地等生态系统是重要碳库和二氧化碳吸收器，具有开展碳汇交易的巨大潜力。在退耕区生态补偿机制
8、的制定中，可以利用京都议定书所制定的碳交易规则，制定退耕区林草生态系统的碳汇评价指标体系，合理评价不同地区，不同环境下，单位面积退耕还林的碳排放减少量和所形成碳汇，建立中央政府指导下的退耕区碳汇交易平台，由退耕工程受益区地方政府，高排放区等向退耕区购买碳排放指标，交易所得注入退耕补偿资金，用于退耕区的生态修复与经济发展。2、完善技术投入体系退耕还林（草）工程建设区基本都是自然条件差，交通不便的地区，工程建设和工程管护的难度大。同时，由于退耕还林（草）工程未经论证就在短时间展开，随着时间的推移，一些问题逐渐暴露出来，如植物群落的稳定性，单一种群下病虫害的防治等。因此，必须加大科技的投入，国家财政
9、应加强对退耕还林（草）中科技工作的经费支持，地方政府应结合各地情况，积极引进实用技术，加大对农民的技术培训，加强技术队伍建设。在黄土高原地区大力推广旱地造林技术，形成国家、省、市、县、乡、村协调的技术推广体系。对于已进入巩固阶段的工程，可借助卫星遥感等手段科学监测林草群落的发育生长情况。3、健全后续产业培育机制后续产业是保证退耕还林（草）工程长期不反弹的关键，要确保退耕还林（草）“退得下、稳得住、不反弹、能致富”，生态建设成果得以长期保持，其关键是后续产业的培育。结合黄土高原退耕区的实践，应从本区地理、气候、经济基础等具体情况出发，选择适合本区发展的后续产业。政府在后续产业培育中，应积极为农民
10、拓展市场，通过政府抓市场，乡镇抓技术推广来引导农民培育发展后续产业。后续产业的培育必须与生态建设相结合，在确保生态效益的前提下，开辟新的生产门路。国家财政应承担退耕区产业发展所需的农业基础设施建设费用，降低农户产业发展的成本，也可以由下游区域来提供退耕区产业发展方面的基本条件。4、建立草畜转化新机制自1999年退耕至今，黄土高原多数地方牧荒地已封禁10 年有余，退化草原得以恢复。考虑到植物生长的自然规律和黄土高原地区草畜产业发展现状，应在遵循自然规律和生态保护的原则下，适当调整封山禁牧政策，试行封山“放”牧政策，用科学的轮封轮牧替代“偷牧”，实现草资源的合理利用，发展草地畜牧业。为了保证封山“放”牧政策的科学性，该政策实施前，可选定牧业发展有基础，群众生态意识强的县区，进行小流域先行试点，通过试点，进一步调整完善政策，再大范围推行。【参考文献】1 王磊：不完全产权视角下的退耕还林补偿标准及期限研究，生态经济，2009.9.159-162.2 胡晓登，刘娜：中国生态补偿机制的缺陷与改革，贵阳市委党校学报，2011.3.54-57.【】姚 蓉（1968-）女，四川成都人，中共陕西省委党校陕西经济研究所副教授，博士，从事区域经济发展研究.
