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1、探寻社会治理边界的成都经验摘 要：谈治理绩效，必关涉治理边界。在新时期构建治理体系，提升治理绩效，首要的就是厘清治理的边界，明晰各治理主体的权责。社会治理是国家治理的重要组成部分，成都市在厘清社会治理边界方面积累了一定经验，通过细分类目，以科学化治理拓展治理规模；通过激活既有资源，深入挖掘边界内的治理潜力；通过主动修正传统治理边界，应变社会治理的环境变化。成都的探索为当代中国其他地区的社会治理实践提供了治理边界准则、政府边界定位等启示和思考。 关键词：治理；边界；基层民主；成都经验：陈承新，中国社会科学院政治学研究所助理研究员，博士（北京 100028）社会治理是中共十八大尤其十八届三中全会以
2、来中央关注的一个重点，它是当代中国国家治理的重要内容，关系到中国共产党的执政基础、政府的职能转型和社会和谐。当代中国的社会治理实践正在如火如荼地展开，各地对于社会治理的创新层出不穷，尤其在国家经历了“5?12”地震等国殇并进入全面深化改革时期之后，人们对于社会治理重要性的认识也不断增强。谈治理绩效，必关涉治理边界。为了在新时期构建治理体系，提升治理绩效，我们需要进一步思考：既有的社会治理实践是否遵循了社会治理的内在逻辑？是真正提升了治理绩效水平还是出于“创新”而花费了更高的治理成本？是真正保障了社会福祉的共享还是借社会治理之名聚敛社会资源，抑或带来更多的治理隐患？要回答好上述问题，首要的就是厘
3、清社会治理的边界，明晰各治理主体的权责。治理一定有其边界，不然就容易演变成为无限管控，社会治理亦不例外。实践有时常常比认识的深化领先一步。本文以近期在四川省成都市近半月实地蹲点调研的情况为佐例，着重讨论变动的治理边界与治理绩效问题1。一、厘清治理边界的意义何谓治理的边界？治理的边界，是治理主体以其核心能力为基础，在与其他治理主体的相互作用过程中形成的治理范围和治理规模。治理范围，即治理主体的纵向边界，确定了该治理主体与其他治理主体的界限，决定了哪些治理事务由该治理主体自身来完成，哪些治理事务应该通过其他治理主体来完成；治理规模，即治理主体的横向边界，是在治理范围确定的条件下，治理主体能以多大的
4、规模进行活动。治理是多元主体协作处理公共事务的系统工程，各个治理主体都有着自身独有的内在治理逻辑和治理边界。正如治理的边界包括经济边界，即在经济活动中，市场的作用在怎样的范围内发挥，才能有效激发各个市场主体的活力，提升经济绩效水平，进而推动生产力的发展，政府在怎样的范围内为经济活动主体提供公共服务而不逾越；治理的边界也包括社会边界，即政党、政府、企业、社会组织等治理主体的权责所在，以及每一个治理主体在权责范围确定的前提下能够发挥作用的治理规模。中国治理存在的一个严重问题是过度的行政化。政府的角色应是市场体系的培育者与维护者。政府作为社会经济管理者的职能，在于规划发展目标与战略和协调各种治理主体
5、之间的利益关系以及使各种社会关系服从于社会整体利益。但在中国经济转型时期，由于传统行政干预体制的思维惯性，中国政府在市场体系的培育进程中时常发生职能越位，突出表现为，常常过分强调行政干预对市场的替代作用而忽视市场自身的导向功能，因片面强调政府在替代市场机制方面的作用，政府有时在一定程度上不仅没有积极培育市场反而限制了市场的作用，甚至完全以行政力量替代市场机制。这种片面的干预方式不仅没有能够更好地大力推进市场经济的持续发展，反而带来了诸多不良后果。一方面，转型时期，政府常常将宏大的发展计划强加给市场体系，使原本就发育不全的市场机制难以完善，从而其难以实现资源配置的优化，另一方面因市场途径受阻，微
6、观经济主体常常转而投资于非市场活动而寻求政府行政辖区之内及其后的直接与间接利益。鉴于行政力量对市场机制的限制或替代，中国现有的市场体系整体发育尚显得相对稚嫩与缓慢。目前比较突出的问题就是政府管理体制不顺，职责不清。政府对民众日常生活的许多微观事务管理过多，承担了许多不该承担的职能。政府服务职能滞后，很多地方的基层政府还不是真正的服务型政府。按照居委会组织法规定，社区居委会只是协助政府及相关职能部门开展工作；按照村委会组织法规定，村民委员会是基层自治组织。然而从当前实际看，很多城市社区居委会不仅仅是“协助”，更是具体的操办者和执行者；街道居委会虽然在名义上是自治组织，但在本质上却一直是在担当政府
7、的“形象代言人”的角色，作为政府的基层派出机构而存在和发挥作用；很多村民委员会也成为了乡镇政府在农村的“派出机构”。政府各职能部门都强调“工作向基层延伸”，但在实际操作过程中，只是简单地把工作推给了城市社区和村委，相应的职能、权利却没有明确，这些工作逐渐成为了基层的“分内事”，并要接受各有关部门的检查和考核。本来是社区去督促、检查职能部门的工作，却变成了职能部门来检查、监督社区工作。种种因素使社区难以有效地依法履行其居民自治功能。合理弱化中国治理中的“准政府”色彩是我们今天改革社会管理体制、推进基层自治的一个明智的选择。中国治理存在的另一个问题则在于过度市场化。例如，公用事业为社会提供最基本的
8、公共产品和公共服务，是政府最基本的一个职能领域。长期以来，国有企业垄断经营公用事业的运营模式由于缺乏竞争而表现出种种弊端，近年来，中国各地迅速涉足公用事业的市场化改革，然而公用事业市场化在经济效率、公共安全、社会公平、政府廉洁等方面潜在的公共风险也日益显现。又如，有些地区的政府没有厘清并统一购买社会服务的标准，将涉及行政审批职能的社区工作站的服务拿给社会组织承接，一定程度上掩盖了某些政府部门不作为或职能缺位的现实，也为某些心怀企图的机构乘虚而入创造了条件，对政府的公信力和合法性构成外在威胁。上述治理问题的极化倾向，缘于其有悖于治理的内在逻辑，缘于其有意无意地模糊了治理的边界。厘清治理的边界，以
9、最大限度地激发每一个治理主体的主动性和积极性，最大程度地发挥每一治理主体的作用，达到提升治理绩效进而增进社会福祉的目的，正是其意义所在。 二、成都市厘清治理边界的探索和成效成都市对于厘清治理边界的探索，一方面体现了当地党委政府对于治理的清醒认识和改革魄力，另一方面也缘于成都治理出现的新形势对党和政府构成了执政压力，对社会和谐构成了难题。为此，成都市通过细分类目，以科学化治理拓展治理规模；通过激活既有资源，深入挖掘边界内的治理潜力；通过主动修正传统的治理边界，应变治理的环境变化。1. 通过细分类目，以科学化治理拓展治理规模体制转型期，多样态社区形态的同时空呈现，是当代中国治理面临的一个较为普遍的
10、现实。因此，政府在面对社区的时候，只有采用不同的政策和管理手段，社区治理的有效发展才能得到保障，才能进一步成为整个社会发展的重要基础。治理主体如何在其既有的治理范围内拓展治理规模，成都市的社区分类治理实践提供了一套思路。新都区的社区治理综合体现了治理的科学、系统和配套的特点。该区以资源集约、便于管理为思路，结合老旧城区、集中安置社区、新建小区社区、涉农社区、纯农社区等不同社区类型的特点，充分考虑地域、人群管理、管理资源配置、人文风俗和认同感、归属感等，编制新都区社区总体规划方案，提出优化全区社区结构、调整社区规模的可行性规划。在此基础上，深化六类社区试点，继续深化征地拆迁农民集中居住社区（锦水
11、苑社区）、破产改制企业社区（新兴社区）、老旧城市社区（新中社区）、城市新型社区（马超社区）试点，新增加高校社区（西南石油大学小区）和功能区社区（普河小区）六个不同类别的社区作为区级试点社区，其他各镇（街道）根据六类社区情况选择本镇相应的类型社区进行试点（大丰街道全面推进）。通过试点，有针对性地剖析各类社区存在的问题，制定解决问题的方法和途径，打造社区社会管理创新模板。成华区则通过探索网格化治理模式，将科学化治理发挥到更加精细化的程度2。第一，通过细分社区，建立网格，细分责任到人。按照任务相当、方便管理和界定清晰的原则和每个网格300500户的标准，将全区103个社区划分为748个网格；整合社区
12、“两委”成员、服务站人员、各类协管员、社区大学生等人力资源，按照每个网格配备1名责任人和12名网格员的标准，在全区建立1 600余人的网格员队伍，每天入院巡格、随时入户问需；实行AB双岗互动，网格员“巡格”时负责A岗工作，上情下达、民情处理，对于无法解决的问题带回B岗专业人员处理后再反馈给民众。第二，通过分类共享信息数据库，建立“闭环式”管理流程和互动式服务平台。一方面，分类录入组织机构信息、人口信息、房屋信息、重点场所信息、城市管理基础信息和网格地图信息等6类基础信息以及新增的三本台账信息和党建信息，开展网格化服务管理信息平台建设，搭建了“区监管中心街道服务中心社区管理站网格员手机终端”的服
13、务管理信息化“四级网格”，推进“天网”、老旧院落视频整合以及基础信息系统共享并建立基础数据库，实现信息采集录入、问题分流督办、结果跟踪反馈、目标考核问政的“一站式网上运行”、“全链条可溯可控”。另一方面，明确9大类75项服务项目下沉到社区办理，形成“街道便民服务中心+社区服务站+院落连心驿站”三级便民服务阵地，打造“网上政务大厅”、“区长信箱”、“网络问政”、“政务微博大厅”等版块，推行空巢老人、流动人口、残疾人等特殊群体的个性化服务项目，回应民忧、化解矛盾，目前其社会公众月均访问量达10余万人次，对办理和沟通结果的满意率达93%，各类矛盾纠纷降幅达40%以上。2. 通过激活传统资源，深入挖掘
14、边界内的治理潜力另起炉灶、脱离了当地实际和传统的创新是没有生命力的。成都厘清治理边界的一个成功的思路在于注重既有资源尤其传统资源的作用发挥，通过激活传统资源来进一步挖掘治理边界内的潜力。成都的基层社区党建就是佐例。面对城市社区形态的变迁，成都市青羊区秉持“政党是民众参与政治的工具”的理念，适时探索了区域化党建3的改革举措：第一，激活党员资源。青羊区全面建立区域化党建理事会作为社区党建共建议事机构，并从2007年起在四川省率先推行社区党组织“兼职委员”制度，让社区内的党员和公职人员这些传统的组织资源来整合和引领社区民意。目前，全区共有172名辖区“单位人”优秀党员和流动党员被公推直选为社区党组织
15、“兼职委员”，产生了全国首名农民工社区党委副书记，“兼职委员”占社区党组织委员总数的37.76%，其中副处级以上领导干部和企业中高级管理人员占比88.4%。第二，激活党组织资源。青羊区通过社区党建的创新，发挥社区党组织的利益整合功能。全面推行党组织全覆盖模式，在社区实行“社区建党委、院落建支部、楼栋建小组”，重点推进“三无院落”、新型社区院落、矛盾问题突出院落的组织覆盖和工作覆盖。全区共建立社区党委56个，院落党支部331个，楼栋党小组1 017个，实现社区党组织体系全覆盖；非公有制经济组织党组织覆盖率达73.8%，区内规模以上非公企业党组织全覆盖，新社会组织党组织覆盖率达76.68%。第三，
16、整合完善制度规则。青羊区社区党组织“兼职委员”制度从委员设置和产生方式上作了详细的制度规定，并配套建立了服务承诺、质询罢免、社会评价等委员履职监管制度和经费补助、信息沟通、委员活动等履职保障制度。同时，推行社区党组织“群众主体工作法”，通过民主议事决策六步流程、民生台账等制度渠道畅听民声；通过居民公约规范民众行为、激发民众参与；通过社区事务“一事一评”和社区干部“两述两评”，接受民意监督。成都锦江区的义仓、义集等社区活动，也集中体现了中国邻里互惠传统的现代应用；金牛区医患纠纷人民调解委员会、大邑县晋原镇芙蓉社区的“王大爷调解室”等等，也注重激活原有的边界内资源，注重传统治理资源和平等参与、社区意识培育、公共精神锻造等现代治理的交汇融通。在成都全市范围广泛推行的村民议事会是挖掘边界内的治理潜力的另一个突出的方面。村民议事是中国共产党一直以来倡导的基层民主建设的重要权利之一，是村民委员会组织法对于保障农民民主权利的一项明确规定，是发展中国特色社会主义民主的一个
