公共管理基础知识课件

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1、公共管理基础知识课件 公共管理基础知识主要内容?公共管理相关内容?政府职能及其转变?行政体制及其改革?政府行为及其规范?公共管理的基本过程一公共管理相关内容（一）概念公共管理是以政府（广义的政府，包括立法机关、司法机关和行政机关）为核心的公共组织（也包括非赢利组织和公共企业等）在维护社会的公正和尊重民主的基础上，综合运用各种科学技术和方法来实现对社会公共事务的有效管理。 （二）公共管理的发展轨迹?管理公共行政管理（行政管理）公共管理?“公共管理”的出现和凸显功能体现了20世纪70年代末以来公共领域发生的重大变化。 ?“公共管理”体现了对传统公共行政理论的继承与发展(研究范围的扩展、研究视角的转

2、换、研究方法的更新、政府功能和角色的变化)。 ?“公共管理”体现了当今各国特别是西方国家政府改革的实践。 （三）公共行政和公共管理的比较?公共管理以政府组织为主，同时对非赢利组织和公共企业也进行借鉴研究。 不象传统公共行政那样，将研究主要局限于政府行政机关特别是官僚机构上。 ?目的性质发生转变。 传统公共行政比较注重维护国家政治统治秩序和提高效率；公共管理则注重增进、维护与实现公共利益，提供公共服务，并注重维持和发展民主宪政、法治公平等社会基本价值观，注意实现效率和公平的平衡。 ?重视现代科学技术与方法的运用。 在公共管理中大量的科学技术方法被吸收和应用，主要包括编制战略计划、加强领导与管理、

3、推进组织的变化与发展、人力资源管理、绩效评估、公共预算、全面质量管理、建立管理信息系统，等等。 ?公共管理强调结果导向和为达成结果而承担责任。 公共行政比较重视管理过程而忽视管理结果，也不注重公共责任的追究。 而公共管理更强调结果和为此而承担的责任。 （四）抽象定义公共管理即公共组织运用公共权力对涉及公共利益的各种公共事务进行管理的社会活动，是公共组织通过公共政策的制定和执行担当公共责任的过程。 担当公共责任公共组织公共政策制定公共政策执行公共事务公共权力社会活动公共权力（五）公共管理的理论1.传统的行政管理理论（以.韦伯的官僚制为典型特征）传统公共行政主要特征?固定的和法定的管理领域?建立在

4、层级节制原则基础之上的权威结构?建立在书面规则基础之上的日常管理?非人格化的理性标准?官员的技术能力?高度的技术效率主要原则第一,专业化原则,公务员是公共产品生产及供给部门中的专门职业,需要接受专门的职业培训,拥有处理公共事务的专业技能。 第二,考试录用原则,任何职别、职位的公务员一律经由公务员考试,按照择优录用的原则进入公务员系统。 第三,中立化原则,公务员在履行职权的过程中保持中立性和匿名性,对不同政治性倾向的政府提供相同标准的服务。 第四,常任制原则,公务员的职业地位受法律保障,不与选举的官员共进退。 第五,功绩制原则,公务员的晋升、加薪、奖励必须结合其工作绩效来确定。 第六,终身制原则

5、,公务员无过错不得辞退,享受退休和养老保险。 存在的问题:官僚作风?公众参与决策水平的低下?公众接触决策者的路径很少?专家参加决策程度很高?非人道化的监控措施?控制成本不断增加?人的异化?组织目标追求高效?体制僵化?创新机会减少但是，对于我国来说，不能逾越。 2.公共政策理论以解决实际问题为导向,为决策者提供相应的策略、知识和技能，而不是仅关注组织内部的各种规章制度。 从此，政策管理就成为十分重要的研究方向了。 公共政策学派是从政治科学中分离出来的一个学派。 拉斯威尔(H.Lass well)、西蒙(H.Simon)、林德布罗姆(C.E.Lind blom)、德罗尔(Y.Dror)是这一重要学

6、科领域的开路先锋。 这一学派强调要培养宏观的、“批判的”政策分析者,而不是在行政机关里处理日常事务的小公务员。 在公共政策学派这里,经济学理论和数量方法被大量引进,成为大学里的主要课程,而传统公共行政学中的人事管理、行政法等课题则被遗忘于一边。 3.新公共行政理论新公共行政学作为一个学派,主要特点是致力于将公共行政学的研究建立在规范理论的基础之上,强调公共行政应该追求社会公正,不能仅仅追求“效率”。 这一派的代表人物有瓦尔多和弗里德利克森(H.G.Frederickson)等。 这派关注社会公平、公正与民主参与。 为使传统行政学走出理论枯竭、方法陈旧的困境,弗里德利克森等一批年轻的学者在20世

7、纪70年代发起了“新公共行政运动”。 这一学派从规范的意义区分了“公共性”与“私人性”及其对行政的性质、目的、原则、组织和制度的影响。 他们批评传统公共行政的“效率至上观”,倡导以社会公平为基础的公共行政,提出了减少官僚制、分权、参与、民主行政、回应制和问责制等原则主张,要求重新审视政治行政的关系、公务员中立的立场,全面提高政府及公共部门的行政管理水平和公共服务质量。 新公共行政学对传统行政学的基本范式提出了挑战,成为公共管理学的催化剂。 4.公共选择理论公共选择的理论起源与凯恩斯主义的失灵有直接的关系。 凯恩斯主义是医治市场失灵的一剂药方,但按照凯恩斯主义建构的福利国家面临的问题(特别公共财

8、政短缺问题)日益突出,这就是政府失灵现象。 用“经济人”与“政治市场”的基本假设来分析政府行为，特别是分析“政府失灵”的根源，主张引入竞争机制和强化政府委托代理机制的完善，强调缩小政府在提供公共产品和公共服务中的职能作用，扩大市场与社会的作用。 布坎南(J.M.Buchanan)从研究公共财政入手,揭示了政府失灵的政治经济根源,创立了公共选择理论。 把公共选择理论运用于公共行政领域的代表人物是奥斯特罗姆夫妇(WincentElinorOstrom)。 公共选择理论z公共选择理论把理性的经济人假设推广到公共管理领域，推动了现代公共组织的制度建设。 认为公务人员同样会追求自身效用的极大化和追求组织

9、预算的扩大化，在可能的条件下会为了个人的利益而牺牲组织的利益，但如果组织制度严密，从事某种行为将必然带来惩罚，并且得小于失，他就不会实施这种行为。 因此，就必须强化制度建设和制度创新，加大对这类行为预防和惩罚的力度，使官僚们没有漏洞可钻。 z公共选择理论对市场和政府关系的观点，引发了对政府职能的重新思考。 使政治家们和相关专家界定公共组织职能时更加重视发挥市场的作用，要求政府在提供公共物品和服务的时候尽量减少自身的作用，发挥私人企业、非营利性公共机构等各类组织的作用，打破政府对公共物品服务的垄断性和非价格性。 公共企业的民营化也是这种思想指导下的一种产物。 且这种思想对规制制度改革也产生直接的

10、推动作用。 5.新保守主义经济理论自20世纪70年代起，凯恩斯主义开始走下坡路，甚至一蹶不振，新保守主义经济学开始崭露头角。 新保守主义经济学主要包括货币主义、供给学派、公共选择学派和理性预期学派。 它们共同的特征是反对国家对经济的过度干预，主张强化市场机制的调节作用。 新保守主义的兴起使自由市场经济理论重新得以重视，凯恩斯理论中过度依赖政府干预和财政政策的思想得到了纠正。 主张缩小政府对市场的干预，压缩政府市场主体行为的空间。 特别是用产权理论来解释政府失效的原因，用经济学家弗里德曼的话就是?用自己的钱办别人的事，只讲节约不讲效率?用别人的钱办自己的事，只讲效率不讲节约?用别人的钱办别人的事

11、，既不讲节约也不讲效率?用自己的钱办自己的事，既讲节约也讲效率6.新公共管理理论20世纪90年代以来,在“新公共管理”这杆旗子下,聚集了许多追随者。 新公共管理具有以市场为导向、以管理主义为主体的特征。 胡德(C.C.Hood)概括了管理主义的基本特征: (1)公共政策领域的专业化管理。 这就要求由公共管理者管理并承担责任。 (2)明确的标准和绩效测量。 这就需要确立目标,设定绩效标准并进行严格的绩效考核。 (3)注重产出控制。 用项目与绩效预算取代传统的预算,关注成果而非过程或程序。 (4)撤分与重组部门,实行分权化管理。 (5)在公共部门中引入竞争机制,以降低成本、提高服务水平。 (6)吸

12、纳私营部门行之有效的管理方式、方法和技术,注重弹性管理和组织激励手段的运用。 (7)强调资源的有效利用和开发,用更少的钱办更多的事。 主张引入市场机制以改进政府公共产品供给机制与政府公共服务的效率，提高政府公共服务的绩效，运用非政府组织和民营部门从事混合公共产品的提供。 7.治理理论治理”理论对传统公共行政的最重要突破在于，它强调公共行政主体的多元化，除了政府以外，其它社会力量包括社团组织、企业，都可以承担公共行政职能。 这样，在公共行政的很多方面，就不再单纯由政府来完成，而可以通过政府与市场合作的“治理”方式来进行管理。 实际上，“治理”理论是新公共行政理论的进一步深化，它为“政府企业化”提

13、供了理论依据。 其主要观点政府要有效地提供公共服务，就要与企业、社会、个人紧密合作，充分发挥非政府组织、私人部门在公共服务中的作用。 其实质是是国家权力向社会的回归，治理的过程就是一个还政于民的过程。 治理的基础与其说是在政府，还不如说是在公民或民间社会，治理只有在民主政治的条件下才能真正实现。 治理的产出与传统政府产出并无不同之处，如果有什么差异的话，那也只在于过程。 8.新公共服务理论此派是以公共取向、民主取向、公众取向批评新公共管理理论中的“市场模式”观。 主要观点?政府是服务而不是掌舵帮助公民表达意志并满足他们提出的共同利益，而不是试图控制并将社会掌舵到一个自己认为合适的方向。 ?公共

14、利益是目的，而不是副产品政府必须促成建立一个集体的、共享的公共利益观念。 ?战略地思考，民主地行动。 ?服务于公民，而不是顾客公共利益是通过共享价值的对话而产生的，而不是个人自我利益的整合。 ?尊重人的价值，而不是重视生产力的价值。 9.公共产品的需求弹性理论公众收入水平的提高，导致对政府提供的公共产品与公共服务的要求必然增加。 水涨船高10.公共产品的供给结构演变理论?维持性支出（国防、国家机器的运转经费）?经济性支出（固定资产投资、价格补贴）?社会性支出（文化教育、医疗、社会保障、环保）。 三大经常性支出，比例是关键。 11.解除政府管制理论最大限度地按绩效或结果来判断公共服务的质量，而不

15、是按投入来判断。 该理论主张?压扁科层组织?使机构负责人拥有真正的权威?加大机构的独立性和自主性?简化行政程序，提高办事效率12.重塑政府理论(发端于90年代的美国)?政府并非人们不得不认可的有害之物。 ?没有有效的政府，所有的文明社会都不能有效地发挥其功能。 ?问题并非出在工作于政府中的人，而是出在他们工作的体制上。 ?信奉公平价值，特别是机会公平。 对西方新公共管理理论总体评价主要观点1.政府的管理职能应是掌舵而不是划桨。 2新公共管理把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域，对提高政府工作效率是有促进作用的。 3政府应广泛采用授权或分权的方式进行管理。 4政府应广泛采用私营部门成功的管理手段和经验。 5政府应在公共管理中引入竞争机制