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1、第二章 公共管理理论与实践的发展本章学习要点一、公共管理的管理学思想渊源二、公共管理的经济学思想渊源三、公共管理学的两个发展阶段四、各国的新公共管理实践五、对新公共管理的评析公共管理学的产生和发展，除了时代条件和学科发展内在规律的作用外，还有着深刻的理论思想渊源，而各国公共管理的实践，更使公共管理学展现出异彩纷呈的局面。本章将以探究公共管理学的理论渊源为开端，继而分析公共管理的学科发展历程、新公共管理思潮及其在各国的实践。第一节 公共管理学的理论渊源兼收并蓄、积极从其他学科吸收理论思想养分，是公共管理学一个十分突出的特点。行政学、政治学对公共管理学的传统影响自不待言，社会学、心理学的影响也不容
2、忽视，但最值得注意的是管理学和经济学的理论思想影响。可以说，正是企业管理学和当代经济学理论的“嵌入”，才使公共管理学有可能从公共行政学中脱颖而出。因此，本节重点分析管理学和当代经济学理论对公共管理学的影响。一、管理理论1古典学派理论2行为学派理论3决策学派理论4系统学派理论5新管理主义理论第一，企业再造理论第二，虚拟企业第三，学习型组织二、当代经济学理论1公共选择理论2政府失败论第一，公共决策失效。 第二，政府工作机构的低效率。3代理理论和交易费用理论（1）代理理论（2）交易费用理论第二节 公共管理学科的发展历程公共管理的有关实践和具体研究都有很长的历史。但是，作为一门独立学科，它的历史并不长
3、。1887年以前，公共管理仅处于前学科时期，公共管理特别是行政学长期附属在政治学之中，并没有独立出来。以1887年伍德罗威尔逊的行政学研究一文的发表为标志，公共管理研究进入学科前期行政学阶段。从那时候算起，公共管理学至今也只有100多年的历史。对于这段历史，有关学者从不同的视角、运用不同的方法进行了划分和描述。一部分学者从理论视角人手对公共管理学作了划分。例如，罗森布罗姆在分析有关公共管理的多种定义后，给出了自己的定义：公共管理是运用管理的、政治的和法律的理论和程序，执行立法、行政和司法部门的命令，向社会整体和局部提供规制和服务。它与私营部门管理最大的不同是强调公共性。罗森布罗姆认为，公共管理
4、作为一门学科的一个重要特点是研究取向的多样性，具体地说，主要有三个取向：视为管理行为的管理取向；强调公共性和政治性的政治取向；强调主权和规制行为的法律取向。由于取向不同，在公共管理运作的程序和结构方面也会有不同的安排。比较而言，学术界更倾向于用历史分期的方法来归纳公共管理的学科史。有的分成三大时期：形成时期(19世纪末一20世纪30年代)，发展时期(20世纪4060年代)和繁荣时期(20世纪70年代至今) (唐兴霖，2000)；有的分成五大时期：创始时期(18871899)，管理科学效率时期(19001929)，繁荣时期(19301959)，重新调整期(19601979)和政府改革与行政学发展
5、新趋势期（19802000）（张梦中，2000）；有的则把公共管理学科史分成传统公共行政学、新公共行政学和公共管理学三个阶段（陈振明，1999)；还有的分成两大时期：公共行政时期和公共管理时期(欧文休斯，1998)，等等。根据历史分期的方法，我们倾向于先用欧文休斯的标准作一级分期，而后再用其他标准对公共行政时期作二级分期。也就是说，公共管理总体上可以分为公共行政和公共管理两大时期。这种分期也与罗森布洛姆对于管理取向的上述历史分期(传统管理、新公共管理)相类似。对于公共行政时期，依据学科研究的焦点和方法不同，还可以把它大致分为两个具体的阶段：一是传统公共行政阶段；二是新公共行政阶段。尽管在不同的
6、历史时期，公共行政学科关注的焦点会有一些变化，但贯穿始终的核心是政府机构的运行问题，争议的焦点主要是政治与行政的关系。这里所说的政治，主要是指与法律和政策的制定有关的活动，包含有关的政党活动在内；行政则指政策和法律的执行过程。至于什么是发端于20世纪80年代的公共管理学的核心，我们认为，一方面，20余年的时间对于公共管理学科的成长而言过于短暂，相应地，对于该学科作出理论概括也为时太早；另一方面，由于公共管理是适应新的经济形态信息经济时代的需要而产生的，同时也初步展示了自己的学科特质，这使得我们也有可能提出初步的看法，即公共管理关注的核心应该是公共管理职能在政府与其他组织、其他方面(包括市场、社
7、会)之间的分配，以及公共管理品质的提升。由于美国在现代公共管理学科发展中占据着极为重要的地位，所以，下面以美国为例，并以政治与行政(或管理)的关系为主线，对公共管理在不同历史时期的发展进行简要的回顾。一、公共行政时期（1887-20世纪70年代本）公共行政时期也可称之为传统的公共管理时期，历时约90年。总体上看，它是建立在政治与行政二分论和韦伯的官僚制理论这两大基本框架之下。当然，在不同的阶段，公共行政关心的焦点和学科范式的特点也有所不同。1传统的公共行政（18871960）（1）就政治与行政的关系来看，这一时期前后是有变化的。在前期(18871940)，随着政党分肥制问题暴露得越来越明显，伴
8、随着英美等国文官制度改革的进行，同时也由于19世纪8090年代，美国正处于迅速工业化和城市化过程，社会管理的任务非常突出，反映在学术上，就是有学者开始主张行政与政治应该分开。其中最著名的学者是威尔逊和古德诺等人。如古德诺认为，政治就是国家意志的表达，会涉及政党的活动；行政就是国家意志的执行，应该是中立的，两者应该在协调的前提下分开。正是在政治行政二分论的基础上，公共管理的最初形态公共行政学才得以从政治学中独立出来。后来公共行政学的许多发展都是建立在这一基本理论基础上的，它甚至可以被称为传统公共行政学的基石所在。 到了后期，即20世纪40年代以后，受罗斯福新政和第二次世界大战的影响，加上行政权的
9、扩张以及行政国家的出现，原本只负责国家意志执行之责的政府行政机构，拥有了越来越多的部门立法和国家政策的制定权以及对议会立法的影响权。这使得在政府管理中运用价值中立的原则越来越困难，政治行政二分法受到普遍的质疑。同时，这一时期，随着西蒙(H久Simon)等人对决策科学的大力倡导，政治与行政的关系便开始渐渐向政策与管理的关系方向演变。他们认为政策与管理通常是密切相关的。（2）管理组织体制运行方式方面，在这个时期产生了官僚制理论，同时先后流行科学管理思想和行为主义管理思想官僚制理论形成于20世纪初，最集中地表现在马克斯韦伯1922年出版的社会与经济组织一书中。该理论首先把组织权力划分成传统型权威、魅
10、力型权威和法理型权威三种类型，并把官僚制看成为一种组织形态。官僚制分为传统官僚制和理性官僚制两种，前者主要依靠传统型权威和魅力型权威，后者则主要依靠法理型权威。官僚制理论特别强调法制条件下的层级制组织结构模式，重视机关内部的规范管理；强调官员职位，包括职业化、专业化和新式忠诚，关员的个人职位由传统的等级制加以保证，由上级任命，终身任职，实行定额薪金，等等。官僚制理论是对传统官僚制的超越，也是对传统官僚制向现代官僚制转变过程的理论概括。它突出地反映了19世纪下半叶以来在西方国家出现的官僚行为人格化向法制化转变，公共职位由政党分肥制向常任文官制转变，以及行政管理通才向行政管理专才发展等客观进程。官
11、僚制理论成为传统公共行政学的核心理论。 另外，尽管由泰勒开始的科学管理理论最初是应企业管理的需要而提出的，但后来对公共行政学界同样产生了很大的影响，以至在19101940年期间对公共行政起着支配作用，它使公共行政具体化为一个学术领域。此后，这一学说的基本理念成为整个公共行政学理论的重要基石。行为主义管理思想出现于20世纪30年代，当时主要体现在埃尔顿梅奥等人所倡导的人际关系学说。这一理论虽然遭到一些人的质疑，但对以后公共部门管理的研究还是产生了很大的影响。2新公共行政时期（19601980）这一时期的公共行政是在20世纪4050年代深入批判传统的公共行政学的基础上，逐渐表现出二些新的特点。主要
12、表现在：摒弃政治与行政二分论，更多关心社会公平和有关的价值问题，研究重点也由政府组织机构的静态制度层面转为关注公共政策过程与公共行政过程等动态层面。这一时期的学科取得了如下的进展。（1）价值问题在公共行政中受到更多重视在政治与行政的关系方面，20世纪60年代以后，伴随着西方发达国家激烈的社会运动和美国人对越战的强烈不满，行政活动中的价值倾向受到越来越多的关注。1968年美国锡拉丘兹大学的密诺布鲁克(Minnowbrook)会议提 出：公共行政学应将道德价值观念引入行政过程分析，应更有效地执行公共政策，行政活动要更多地关注社会公平、代表性、回应性、责任性和参与等方面的价值问题，将追求效率与追求公
13、平结合起来。20世纪70年代以后，受尼克松“水门事件”的影响，人们对政府的信任度急剧下降，社会呼唤公共部门重视职业伦理建设。显然，新公共行政突出强调公共行政中的价值问题，把公平与效率统一起来考虑，这无疑是近代启蒙精神的复归，对于矫正传统行政学中的单纯强调技术因素的管理主义是有益的。（2）韦伯的官僚制理论开始受到越来越多的批评。由于韦伯的官僚制理论过分强调等级制，会与民主制有冲突；法制过于严格，官员行政会缺乏创新精神；过于重视行政过程的效率问题，往往忽视行政产出的绩效。因此，从20世纪60年代开始，韦伯的官僚制组织理论在企业管理中逐渐失宠。随着公共政策学科的兴起和公共选择流派的影响日益增强，人们
14、也开始反思官僚制对公共行政的意义。例如，在公共选择学派看来，官僚制不如市场有效率，主张以个人自由和效率为出发点的个人选择最大化，进而通过公平宪法(保护少数，遏制政府自利性膨胀)，实现公共利益的最大化。（3）公共行政受到多学科的影响。从具体的理论与方法的运用来看，这一阶段的公共行政开始越来越多地受到经济学和管理学等多学科理论与方法的影响，包括公共选择理论、新制度经济学等经济学理论，以及系统管理思想和权变管理学说等管理学理论。公共政策研究得到空前的发展，甚至大有形成独立学科的趋势这个时期的典型代表人物与著作主要是德罗尔的公共政策三部曲：公共政策制定检讨、政策科学构想和政策科学进展，以及林德布洛姆的
15、政策制定过程。3公共管理时期（1980年至今）公共管理作为一个新的时期，与公共行政时期的主要区别在于：不仅关注政府运行，也关注其他公共管理主体的活动及其与外部环境的关系；不仅关注政治与行政的关系，也注重当代经济学、管理学的理论以及工商管理经验的引进。在实践上，公共管理主要是力图解决三个问题：第一，重新调整政府与社会、政府与市场的关系，减少政府职能，以求政府只管那些应该由自己来管的事情，力争管得少一些，但要管得好一些；第二，尽可能实现社会自治，鼓励公共管理社会化，即利用市场和社会的力量来提供公共服务，以弥补政府自身财力的不足；第三，改革政府部门内部的管理体制，包括尽可能地在一些部门引进竞争机制，
16、以提高政府部门的工作效率和为社会服务的质量，从而使政府从根本上走出财政危机、管理危机和信任危机的困境。如果以公平与效率的关系和韦伯的官僚制为主线来看待学科的分期，我们不难发现，传统行政学是采取的“效率至上”主义，即通过“行政与政治二分法”来排除政治对效率的干扰，通过官僚制组织的工具理性化实现效率；面对公平的缺失，新公共行政学提出了公平问题，要求在效率目标中增加公平函数。对于公共管理学来说，则是通过对传统模式的突破和制度创新，以实现公平前提下的效率改进。从这个角度上，公共管理学科提出的解决办法是：在理论上，更多地借鉴经济学等重要学科的成果，打破公共行政学的局限；对公共管理的核心政府，通过“再造”工程，摆脱官僚制模式，办成企业型政府；另外，极力发挥非政府组织在公共管理中的作用，更加重
