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1、中信PPP模式的创新实践与实务要点2014-11-23 信托周刊【导读】11月18日，2014年首届中国城市(镇)运营商大会在北京国家会议中心隆重举行。会上，中信滨海新城公司副总经理蓝宇，向在场的嘉宾分享了中信城市运营项目中信滨海新城对PPP模式的创新与实践。蓝宇介绍，中信城市运营PPP模式，是致力于与地方政府建立契约型PPP合作关系，以新型城镇化战略为目标，以资本运作为核心，以产业整合为保障，以土地运营为基础，通过超前的策划和规划引导土地整理、城市公共基础设施建设以及城市产业投资等一系列的资源整合运作，提升目标城市（区域）的功能规模和综合竞争力，从而分享城市资源和城市资产增值收益的城市综合开
2、发运营过程。中信滨海新城项目是一个综合性城市开发运营项目，包括土地一级开发、城市级基础设施、公建配套和城市产业投资的一系列资源整合，是中信集团与汕头市人民政府通过战略合作联袂打造的广东省城镇化标杆项目，是中信集团创新城市运营商业模式的重要项目载体，和对“政府引导，市场主导”的新型城镇化PPP模式的探索与实践。“中信的城市运营这种PPP模式是基于国家城镇化战略的投资行为，也是适应新型城镇化战略的PPP模式，中信地产将致力于成为新型城镇化PPP模式的实践者和倡导者。”蓝宇表示。【实录】蓝宇：尊敬的各位领导、各位业内的专家，媒体朋友们，大家好，今天我把我们中信在一些城市运营项目上PPP模式的实践跟大
3、家做一个分享。我的汇报分四个部分，我们首先关注一下国家PPP政策的动态。国务院在国家新型城镇化规划2014-2020当中明确指出“鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营。鼓励公共基金、保险资金等参与项目自身具有稳定收益的城市基础设施项目建设和运营”。2014年10月24日国务院常务会议上提出“积极推广政府与社会资本合作（PPP）模式，使社会投资和政府投资相辅相成”。财政部今年下发的关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知中提出“要借鉴国际成功经验，推广运用政府和社会资本合作模式，是国家确定的重大经济改革任务，对于加快新型城镇化建设、提升国家治理能力、构建现代财政制度具有重要意义。推广运用
4、政府和社会资本合作模式，是促进经济转型升级、支持新型城镇化建设的必然要求”。财政部对于公私合作-PPP模式下了一个定义，是指政府与民营机构（或私营企业、国营公司、特定专业领域的企业财团）签订长期合作协议，授权民营机构代替政府建设、运营或管理基础设施及其他公共服务设施，并向公众提供公共服务。PPP模式有三个基本的特征，第一个是伙伴关系，就是双方要形成共同一致的目标；第二利益共享；第三是风险共担，PPP模式不是政府简单地把风险推给合作的企业，而是各自承担自身更适合承受的风险，政府更多的承受政策上的风险，而企业要更多的是承受一些运营管理上，包括资金上的风险。PPP模式有三个关键词，第一个是法制，必须
5、在法制的框架体系下进行，第二个是契约，政府和民营机构通过契约的模式来进行合作，这种契约精神的培育和发展也充分体现了我们国家现在提出的建设法制国家的精神；第三个就是妥协，在合作过程中，政府也好，民营机构也好，双方都必须做出一些让步和妥协。第二部分是新型城镇化与PPP模式。党的十八大把新型城镇化提升到国家战略的层面，国家新型城镇化的战略全面推动了城乡相关产业的发展，产生了巨大的产业需求和市场机会，也会改变原有的项目运作模式。进入到城市综合运营PPP的时代，我们所指的城市综合开发运营，涵盖了城市开发建设的方方面面，包括新城的开发，商务办公购物项目，环保交通市政项目，休闲旅游度假项目，文化健康医疗项目
6、，也包括城市更新，三旧改造，产业园区的开发建设等等。文化健康医疗项目，也包括城市更新，三旧改造，产业园区的开发建设等等。城市综合开发运营的过程中政府存在着自身的诉求，政府的诉求就是推动新型城镇化建设，推动新城开发；促进经济发展，产业引进和升级；要增加就业和税收；要更好地提供公共产品，满足公众的需求。但是政府也有它的短板，一个资金，另外一个是技术和管理。这两年通过政府融资平台的清理，目前很多三四线城市的政府已经面临着财政上的困境，就是在资金上没有办法支持这些诉求；另外一个，很多地方政府特别是三四线城市的政府，他们没有这种对大型基础设施项目和综合性的城市运营项目的管理和运营的能力。与此相反，现在国
7、内有很多的大型的综合性企业，具备区域整体规划和开发能力，产业整合和招商能力，大规模的资本运作能力，高品质的管理输出能力。两者相互结合，取长补短，就会产生大量的PPP的市场机会。归纳起来体现在三个方面，第一是新城的开发，第二是大型的基础设施的建设，第三产业的孵化培育。所以我们说中国的新型城镇化呼唤具备提供公共产品服务能力的PPP城市运营商。新型城镇化的国家战略实施将为中国带来一个黄金市场机会，城市运营模式也将成为中国新型城镇化战略背景下重要的市场化PPP模式之一。第一是对多种资源进行有效的整合；第二个是由资源互补，能力互补，机制互补的公私机构合作推动；第三是以市场为导向进行城市资源的重新配置以及
8、城市价值的再创造；第四满足政府和市场、公众三个方面的共同要求；第五是政企多方之间建立具有法律意义的契约伙伴关系。PPP模式的实现路径有很多，除了传统的BOT模式之外，还有融资-设计-建造-运营的（FDBO）模式、BBO模式、BLOT模式、BOO模式等等，根据项目的不同特点采取不同的路径。第三部分，简要介绍一下中信城市运营的PPP模式，基本的理念就是致力于与地方政府建立契约型PPP合作关系，以新型城镇化战略为目标，以资本运作为核心，以产业整合为保障，以土地运营为基础，通过超前的策划和规划引导土地整理、城市公共基础设施建设以及城市产业投资等一系列的资源整合运作，提升目标城市（区域）的功能规模和综合
9、竞争力，从而分享城市资源和城市资产增值收益的城市综合开发运营过程。在我们这种城市运营PPP的模式交易模型里面，地方政府提供什么资源，得到什么回报；而中信方提供什么服务，获得什么收益呢。我们从图上可以清晰地看到，地方政府主要是提供两个资源，一个是土地资源，第二个是政策资源；而作为中信方，主要负责整个项目的策划规划、资本运作、融资、产业运作、包括整个项目的运营管理还有品牌输出，资源整合等等。通过项目的整体运营，地方政府获得了城市环境的改善，产业的转型升级，得到了长期的税源和新增的就业岗位，另外还得到了土地增值的收益。作为中信来讲，通过跟政府的交易结构的设定也获得了合理的投资回报。所以我们说中信城市
10、运营是通过与政府建立起来的创新型公私合作PPP关系形成“政府引导，市场主导”的新型城镇化发展模式。第一是政府通过法律途径充分授权城市运营商实施城市的综合开发运营。第二是城市运营商作为市场的主体，是城市资源的整合者、提供者和运营者。早上任志强总讲过，企业要成为市场的主体很难，因为所有的公共资源都是由政府配置的，政府决定了在哪建医院，建学校，修路，开发商只能跟着走。我们也知道企业要成为市场主体很难，但是我们已经做了这方面的尝试，像我们在中信滨海新城项目的实践中，我们是拿到了整个项目的规划主导权，100多平方公里的规划是我们做的，首开区10多平方公里的规划是我们做的，包括概念规划、城市设计和控规。在
11、不违反社会公共利益的情况下，政府会给予我们审批。所以说我们企业也能参与到整个城市资源的配置和整合当中，并且提供运营管理服务。第三是政府和企业共同通过市场机制对城市资源进行优化配置，使城市资产获得增产，城市的竞争力得到提升，人居环境得到优化和改善。我们认为城市运营最基本的三个要素是资本、产业和土地，但是这三个要素都必须以规划为导向，城市运营是以规划为导向的资本运作过程，是以规划为导向的产业整合过程，同时也是以规划为导向的土地功能配置过程。所以我们说城市运营是以规划为导向的资源整合平台。城市运营同时也是以构筑城市整体功能为目标的五位一体的系统工程。在城市的综合运营中，要实现文化、生态、产业、环境和
12、交通的协同发展。在我们的滨海新城项目运作当中，我们就把生态的保护，还有城市文脉的传承，放到一个非常重要的位置。第四部分，我简要介绍一下我们在广东省汕头市中信滨海新城项目的一些实践和思考。中信滨海新城项目是一个综合性城市开发运营项目，包括土地一级开发、城市级基础设施、公建配套和城市产业投资的一系列资源整合，是中信集团与汕头市人民政府通过战略合作联袂打造的广东省城镇化标杆项目，是中信集团创新城市运营商业模式的重要项目载体。项目的合作范围内达到168平方公里，首开区域12.4平方公里，目前已经全面开工建设，定位是要成为生态型的汕头南岸新城，现代服务业发达的粤东首邑，亚太高端文化商务休闲之都。目标是要
13、成为中国华南地区新型城镇化建设标杆、中国华侨经济文化合作的创新服务平台。首开区的开发建设内容包括五个方面，首先是基础设施建设，包括一条投资达60亿的过海隧道；其次是土地整理；第三是大型公建配套，包括博物馆、学校、医院、城市公园、影剧院等；第四是产业配套，包括城市商业、旅游酒店、体育健康、文化创意园等；第五是旧村改造。我们跟政府的合作完全没有涉及到房地产开发的内容。我们在滨海新城跟政府的PPP合作模式，完全具备了PPP项目的三个基本的特征，首先，我们和政府形成了合法、稳定的伙伴关系。一是政府通过公开招标确定中信地产为项目城市运营合法投资主体。二是在协议里面明确了双方的权利和义务，政府提供土地和政
14、策资源，中信负责项目的整个策划、规划以及投资运营。三是明确共同的发展目标，我们在协议里面对于合作范围，合作期限，项目进度都做出了具体的约定；四是形成九大协议构成的整体、系统的法律支持体系。其次，在我们的合作中充分体现了利益的共享。项目土地出让收益扣除项目成本、政府提留的基金税费后的溢价部分由政府和中信按照股权比例分成。政府除了获得土地溢价收益还获得了整个城市形象的改善，产业的导入，新增的就业岗位和长期的税源。中信通过这个过程获得土地开发收益的分成，实现我们的投资回报。第三个整个项目有完善的风险共担机制。一是双方约定协议必须要通过市、区两级人大立法通过，这在全国来讲都是首创。目前我们整套协议区人
15、大已经通过了，还有待通过汕头市人大的审议。因为我们的城市运营项目是投资大，周期长，风险比较大的项目，主要的风险就是两个风险，一个是政策风险，一个是政府风险，政策风险就是国家政策变动的风险，政府风险是指地方政府换届或者领导人变更带来的政府违约的风险，所以我们约定把这个协议通过市区两级的人大立法通过，对增加违约成本有重要的意义。二是通过建设运营与土地开发特许授权，在隧道项目公司实现土地未来预期收益与特定基础设施建设运营的捆绑。三是濠江区作为广东省行政综合体制改革试点，享有准地级市的行政管理权限。四是我们在整个协议架构当中设置合理、平等、完善的权利义务机制和风险机制。最后说一下我们在项目实践当中的一
16、些思考，我们通过一些项目的运作，感觉到目前要全面推动城市运营PPP合作模式有几个问题，首先这个模式在国家立法层面是比较缺失的，缺乏完善的法律文件，所以我们希望国家通过立法的形式加快出台了PPP系列的法律文件，实现PPP项目规范化的操作。第二，因为PPP项目基本上都是一些大型的基础设施项目，或者是一些公益性的项目，我们也希望能够出台一些针对PPP项目融资的政策。第三是PPP项目都是一些长周期的项目，合作期限往往是长达五年甚至十年以上，所以我们希望关注PPP项目的中长期的风险，要适度确定项目运作周期内的税负水平。第四我们希望明确PPP模式下政企双方的利益分享机制，提倡发挥地方政府的立法作用，通过地方人大决议等形式对协议要点进行固化。最后作个小结，我们认为中信的城市运营是基于国家城镇化战略的投资行为，也是适应新型城镇化战略的PPP模式，中信地产致力于成为新型城镇化PPP模式的实践者和倡导者！谢谢大家！
