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1、谈制约县乡财政向公共财政建设中的因素邳州市财政局办公室 朱洁一、我国财政长期是处于重中央轻地方、重工业轻农业、重城市轻农村、重经济轻社会发展的状态，。农村和小城市的基础医疗、义务教育、社会保障和科学文体等公共服务建设的发展一直远远低于大中城市，造成基层的公共服务建设的需求和供给存在差距。二、我国政治权利是由上级领导下级，各项任务都是由上级转移到下级，财权大多也是由上级转移支付给下级。由于县乡级处于权利的最底层，事权无法再向下转移，而财力大部分由上级拨付，特别是在取消农业税之后，造成县乡级的事权大财权小的局面。在财力紧张的情况和政绩考核制度的压力下，政府只有降低对公共产品和服务的供给。三、目前我
2、国各县乡都以财政收入作为考核政府效能的主要指标，所以各县乡政府把上一年的财政收入作为一个基数，不择手段地提高本年财政收入，用增长比例来体现本县乡的经济发展，可在本地区特别是欠发达地区的实际经济增长远远低于所体现出的财政收入，各政府只能一方面采取不断出让土地、过度开采资源来换取财政收入，另一方面减少在公共服务和建设中的投入，这两种状态都更加阻碍了县乡级的公共服务建设的发展。四、县乡级政府机构膨胀，人员增长过快严重。很多行政事业单位超编严重，就以邳州为例，行政事业单位常年超出编制，造成人浮于事，浪费严重，光政府行使行政职能的资金就用去绝大部分县乡财政的资金，政府已无力投入公共社会服务。五、政策一刀
3、切现象普遍。中央在针对各项惠农惠民上采取了很多政策，但实施过程中却存在教条执行的现象，造成一些政策不符合当地县乡的实际情况，很多转移支付的资金都流于形式，没有用在规定的用途上，造成严重浪费。同时资金从中央层层转移到县乡级的过程中，也存在效率低下，信息失真的情况，加上部分政府还有挪用截留的问题，中央资金很难在基层公共服务中起到完整作用。谈邳州在国家层面主体功能区的定位邳州市财政局办公室 朱洁根据对不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等要素进行综合分析的基础上，以自然环境要素、社会经济发展水平、生态系统特征以及人类活动形式的空间分异为依据，我国主体功能区分为为优化开发、重点开发、限制
4、开发和禁止开发四大功能区域。我认为邳州在国家层面主体功能区应定位在重点开发区域为主要方向，同时适当限制发展范围和产业。首先，邳州市地理位置优越，人口聚集，经济发展迅速，有主要的经济支柱产业，具有较强的资源环境承载能力，适合重点开发。邳州幅员2088平方公里，人口163万，是江苏省第二人口大县。其位于江苏省北部，徐州与连云港之间，区位优势明显。陇海铁路、连徐高速、310国道、323省道横穿东西，邳苍、邳睢、枣泗公路纵贯南北。京杭运河过境54千米，邳州港为全国大型内河港口之一，是苏北、鲁南水陆交通枢纽。处于全国“两横三纵”城市化战略格局中陆桥通道横轴的位置。目前邳州市正处在经济快速发展的关键时期，
5、工业化、城镇化进程加快。工业经济实现“三个重大转变”。引导产业集群集聚集约发展，新型工业化进程不断加快。春兴胜科合金、金凤凰家具、中国科技木业城、富山医疗用品等一批亿元以上项目正在加快建设，部分已建成投产。开发区建设大步跨越，规划面积达到57.3平方公里，建成面积17.3平方公里，创建成为省级开发区，正在积极创建国家级开发区。并以创建徐州市中心镇为契机，高起点做好中心镇总体规划、主体功能区规划和专项规划，全面提升小城镇建设品位。其次，邳州市发展历史悠久，并有较多的矿产物和耕地，银杏良种繁育圃列为国家重点林木良种基地，应当适当限制工业城市化的发展，能有效地保护耕地、保证资源的适当利用开发。邳州河
6、流众多，湖泊、水库星罗棋布，地下水资源较丰富。全市耕地面积193.9万亩，园地17.1万亩，林地9.7万亩，水域51.9万亩。矿产资源主要有石膏、石灰岩、大理石、石英岩、辉绿岩、高粘土、黄砂、钛铁矿等。邳州有着悠久的银杏栽植历史，百年以上银杏树达数千株。经过多年的发展，邳州银杏种植面积已达26万亩，是全国最大的银杏种苗繁育、银杏酮生产、银杏叶出口和银杏标准化生产基地。并且历史悠久，是江苏文明最早的起源，寨山摩崖石刻、梁王城遗址、九女墩、关帝庙等省、市级文物保护单位68处。处于可持续发展的观念，在重点发展工业化和城镇化的同时，应当合理划分开发区域和产业，保证资源的可持续利用。对于邳州北部银杏苗圃
7、区域、西部大蒜生产基地等都应发展相应的农业化产业，当适当限制重工业化、城镇化的发展。而邳州的文物遗址虽然较多，但分布分散、规模较小，管理维护比较简单，达不到禁止开发的程度。所以我认为邳州在合理布局产业发展的前提下定位在重点发展区域。你认为江苏省应如何完善财政转移支付体制？浅议完善我省财政转移支付财政转移支付是指一个国家中央政府与地方政府或上级政府与下级政府之间在既定的职责、支出责任和税收划分框架下财政资金的无偿转移。现行转移支付制度是自分税制改革以来，伴随一系列财政税收领域改革的实施逐步形成的。转移支付制度目标不清晰，结构不合理，发挥财力均等化功能的一般性转移支付占比小，加剧地区间财力不平衡的
8、税收返还等比重则仍然很大，转移支付功能不健全，因此改革完善转移支付制度，对于推进我省公共服务均等化、促进我省社会和谐具有重要意义。一、我省财政转移支付存在的问题1、政府财权、事权划分不对称财权与事权的不对称直接导致了各级政府之间对事权和财权支出范围的随意和盲目划分，拨付出去的财政转移支付资金的运用随意性很大，产生上下级政府对同一项公共服务重复提供或对某些地区急需的公共服务因上下级政府推诿责任而无人提供的现象，而且事权划分的模糊和财政支出范围划分的混乱导致许多政府机关人浮于事，也很难对其进行绩效审计和考核，很难快速和明确地界定当事人之间的责任分配，由此导致财政支出整体效益的低下。2、财政转移支付
9、资金安排缺乏监督我国较大比例的财政转移支付资金在拨付到各部门之后就进入失控状态。目前屡有项目重复设置、多头审批、利用职权对本系统资金安排予以“照顾”的案例。这些违规做法使财政资金难以统筹安排、合理配置。严重违背了财政转移支付资金拨付的目标和降低了资源配置的效率。3、财政转移支付立法不完善我国财政转移支付制度缺乏法律的支撑和保障，法律约束和监督机制不健全，一是相关的法律法规体系的建设滞后。二是没有专门机构对财政转移支付进行统一安排和管理。三是财政转移支付的决定与支付缺乏明确的程序规范。四是对财政转移支付违规违法行为责任的认定和处罚缺少全面、明确的规定。二、完善我省财政转移支付的对策1、加快政府职
10、能转变，科学划分各级政府的事权。 合理划分各级政府的财权。 建立规范的政府财政转移支付制度，使我省各地都能提供大体上均等的公共服务水平。各级政府都遵守“谁出政策，谁拿钱”的原则。杜绝“上级政府出政策，下级政府掏腰包”的不合理现象。地方政府直接承担了为本地居民提供相对公平的公共服务的责任，完成其职责的过程中有相应的财力作保证，达到财政转移支付的制度目标。 2、重点规范专项转移支付制度 无配套条件要求的专项转移支付资金分配金额，按照各种保障性公共物品提供水平达到标准时缺口数量和受援地区该项公共物品的单位成本计算得出；有配套条件的专项转移支付资金分配金额的计算，不仅要测算出受援地区改善公共物品需要提
11、供资金的总量，还要根据受援地区不同的人均财力水平确定有差别的资金配套比例。专项转移支付要体现出省委、省政府的政策意图，如对教育、医疗等专项补助要根据不同时期经济社会发展的薄弱环节或宏观调控重点的变化，对专项补助的项目范围及其补助比例都应不断地有所调整。同时，要整合专项资金的拨付范围，并对专项转移支付项目进行归并，专项补助范围大小和比例的高低，也应根据省级财政的财力状况量力而行。 3、着手我省转移支付制度地方性法规建设。在改革和完善我省地方转移支付制度的过程中，还必须加快转移支付制度地方性法规建设，以立法的形式对地方转移支付制度的目标、原则、方法、模式、监督管理，以及有关数据的整理和标准的核定等
12、问题做出具体的规定，确保转移支付制度、信息公开透明，以保证我省转移支付制度在法律的轨道上正常运作。 4、建立对财政转移支付评价、监督和考核机制。 我省目前还没有专门的转移支付机构，应尽快成立相应的管理机构，明确其职责，建立财政转移支付评价、监督和考核机制。一方面，要设计一套科学合理的效益评价与考核指标，据此对转移支付资金的使用和效益情况进行评价和考核；另一方面，要建立一套行之有效的监督制约体系，对财政转移支付资金的分配程序、使用过程、经济效益进行跟踪反馈，确保资金使用效益的最大化。浅议制约基层财政向公共财政建设中的因素基层政府提供公共服务能力的强弱，不仅是一个国家和地区经济社会发展水平的重要表
13、现，而且是衡量政府执政水平和政策取向的重要尺度。近年来，随着我国市场经济体制改革的日益深化和政府职能的逐步转变，政府在增强公共服务能力，提高公共服务水平方面，进行了一系列探索和实践，并取得了一定的成效。在体制转型过程中，由于制度束缚和传统供给模式的影响，基层政府提供公共服务的能力和水平，仍然存在一些问题。(一)基层财力有限，制约公共服务能力提高基层政府提供公共服务的能力，受制于一个地区的经济发展水平和财政实力，虽然培植财源、发展经济以壮大财力是提高基层政府公共服务能力的根本，但在边际报酬递减规律的作用下，再有为的政府也不能使财力无限放大，而社会的进步与发展又使得公民的公共服务需求不断扩张，这就
14、要求政府在有限的财力内，通过完善财政制度安排，对财力进行科学的分配与管理，借用公共财政政策的导向功能以及财政投入的“影子效用”，统筹规划公共服务的“需求释放”和“供给平衡”，完善基本公共服务多元化供给体系，建立公众对基层政府公共服务的绩效评估机制，加强对基层政府公共服务供给的监管等，提高政府公共服务的能力与效率。 (二)基层政府提供公共服务的事权与财权不对称实行分税制以来，基层财政收入比重与财政自给能力不断下降。基层政府承担公共事务所需财力与其可用财力不相对称，不利于基层政府提供均等化的公共服务。在支出方面，基层政府承担了大量的公共服务，却没有相应的财力支撑，中央和省级财政转移支付明显不够。基
15、层政府承担的公共服务包括提供9年制义务教育、区内基础设施、社会治安、环境保护等职能，这些公共服务支出基数大、刚性强、欠账多、增长快，基层财政根本无力提供，这是目前基层财政困难的一个重要原因。(三) 转移支付力度不够且欠规范首先没有划分明确权责界限。分税制财政体制改革及其调整，重点一直放在财权的划分上，没有相应地解决财政体制多年来一直存在的事权划分问题，造成一些本应由上级政府承担的项目而实际上仍由基层财政承担。其次转移支付管理不规范。上级财政对基层财政的转移支付资金，下达也不够及时，影响了资金使用效率。资金实际下拨到用款单位往往到年底或第二年度才能实现。专项拨款资金用途过宽，调控结果并不理想。专
16、项拨款也存在挪用现象，难以保证专款专用。(四)公共服务提供的决策机制欠科学现行的公共品提供决策机制通常是“自上而下”的方式，即通过行政命令来推动公共产品的供给。这种决策机制容易导致居民对公共产品需求与政府供给间的偏差甚至是结构上的严重失调。而且，受财力的限制和过去“城乡分治”格局的影响，使得政府对农村提供的公共产品严重不足。综上所述，增强基层政府公共服务保障能力总的思路应该是，以发展基层的经济从而壮大财源和理顺基层政府的财政体制来增加基层财力为基础，以提高公共资源的效率为保证，以形成一个各方参与的公共服务机制为手段，借助于城乡统筹之力，实现基层政府公共服务能力的稳步提升。影响县乡财政的因素及对策邳州市财政局：黄强在全国大
