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1、农村集体资产管理立法若干问题探析一、农村集体资产管理立法的必要性和依据（一）全国农村集体资产规模巨大、流失严重。根据农业部的清产核资结果，截至1998年3月31日，全国（缺辽宁、贵州两省）账内外农村集体资产（不包括土地、山林等资源性资产）总额25776.4亿元，乡（镇）级平均拥有2655.5万元，村（含组）级平均拥有180.2万元。从各地情况看，农村集体资产流失的渠道多样，形式多样，侵占手段多样，主要表现在：一是在乡村集体企业毽改制中的流失，近几年，这种情况最为严线重。不少乡（镇）村领导，利用自己掌握的权力，擅自决定资产的出卖和处置，甚夤至把资产转让金归入财政或放入“小金库妆”，贪污挪用、吃喝
2、玩乐，社区农民没有台发言权。二是有些乡村干部以集体资产作抵押，为外商、私营企业担保贷款，一旦波被担保人无力偿还银行贷款，集体就背上绊沉重债务。三是一些部门驻乡（镇）的行梗政事业单位长期无偿占用集体的生产、公益基础设施及其他资产，甚至不经法定程浞序对集体资产随意划拨。四是一些地方集埔体财务管理混乱，未提折旧现象较普遍，布不少集体资产有物无账，等等。此外，农鞫村集体资产还存在质量较低、营运效益不高、产权纠纷增多等问题。（二）管好轨用好农村集体资产对我国农业和农村经济发展具有特殊意义。农村集体资产的特殊意义可归纳为五方面：一是农村集体资产骣在农业与农村经济发展中占主导地位；二是农村集体投资兴建的学校
3、、卫生站、敬睥老院、文化体育场所等公益性设施是农村社区公益事业的支柱，关系到农村社会的诒发展和基层政权的巩固；三是农村集体投昴资兴建的排灌设施、乡村道路、低压电路猬、房屋、农机具等基础性设施不仅是家庭靖承包经营的农业生产设施，而且为多种所纤有制经济的发展提供了基本条件；四是农牛村集体土地是农民收入的基本来源，是农帝业生产的基本要素，在小城镇和国家现代搴化建设过程中也发挥越来越重要的作用；傺五是乡村集体企业资产不仅为农业剩余劳动力提供了就业机会，而且为增加农民收揭入、实现农民共同富裕提供了物质保障。（三）各省出台相关的地方性法规为全国洧提供了宝贵经验。1993年以来，北京忱、河北、辽宁、吉林、黑
4、龙江、山东、湖絷北、广东、广西、重庆、陕西、甘肃、宁栳夏、新疆等14个省（自治区、直辖市）人大制定了农村集体资产管理的地方性专檩门法规，北京、山西、内蒙古、吉林、黑梵龙江、山东、广东、宁夏等8个省（自治攥区、直辖市）制定了农村集体经济审计条黜例，河北、内蒙古、吉林、黑龙江、福建趟等5个省（自治区）发布了农村集体财务涸管理条例。这些地方性立法对全国农村集毁体资产管理的立法提出了迫切要求，也提染供了很多很好的经验。（四）中央有关法律法规规定为农村集体资产管理立法提幼供了依据，也提出了要求。我国宪法、民法通则、村民委员会组织法、农业法、土地管理法、农民柚承担费用和劳务管理条例等法律法规为搜农村集体资
5、产管理立法提供了依据。早在1995年，国务院关于加强农村集体遑资产管理工作的通知明确提出：“农业沏部要会同有关部门抓紧拟定农村集体资产冁管理条例，尽快提请国务院审议并发布施狙行。”中共中央、国务院关于1997年农业和农村工作的意见、1998年酯中共中央关于加强农业和农村工作若干襟重大问题的决定、1999年国务院办绝公厅关于彻底清理乡村两级不良债务的瘦通知、关于进一步做好治理开发农村爵“四荒”资源工作的通知等都对农村集泄体资产管理作出了明确要求和规定。同年砂国务院领导还强调要抓紧制定农村集体资产管理条例。综上所述，全国农村集体娱资产管理立法形势紧迫，依据充分，条件嵇成熟。二、农村集体资产管理立法
6、的基襦本框架从已出台条例的14个省（自治纠区、直辖市）情况看，农村集体资产管理榀法规多数叫“农村集体资产管理条例”，甏也有的叫“农村集体资产条例”（辽宁）会、“村集体经济组织资产管理条例”（黑亳龙江）、“农村集体经济组织资产管理条笥例”（新疆）。这些条例一般分为六个部檑分，名称大同小异，多数是：总则、资产瓯权属、资产经营、资产管理、法律责任、熏附则，有的将集体资产民主监督单列（河氕北）；也有分七部分的（广东、甘肃），蛮增加了资产评估审计；也有不分部分的（嘹新疆）。参考各地立法的基本框架，全鳝国农村集体资产管理法规的名称可定为“诟农村集体资产管理条例”，基本内容主要匠包括以下七部分：一是总则，包
7、括立法目鳢的、依据、适用范围、管理的原则、指导阿监督部门等；二是资产权属，包括资产的锃归属、范围、产权登记与纠纷处理原则等襻；三是资产经营，包括经营方式、程序、棂经营者的权利与义务；四是资产管理，包鬏括集体经济组织及其成员（代表）大会的螭职责、民主管理制度、各项资产管理制度檑、资产登记和报告制度等；五是资产评估赆与审计，包括评估目的、范围、主体、客鬻体、程序及结果确认与审核等、审计主体廪、对象、任务、程序等；六是法律责任，透包括侵占、损害资产赔偿与处罚、管理监篆督人员的法律责任、构成犯罪事实的刑事责任等；七是附则，包括条例解释的部门俑和施行的时间。三、立法中需要注意研耗究解决的几个问题（一）关
8、于农村集体氧资产的法律定义。通俗地讲，农村集体资桤产是指乡（镇）、村、村民小组（社）集擅体经济组织成员在合作化初期，以土地、砻耕畜、农具入股及以后长期生产经营积累形成的公共资产。这些资产分布在各个乡闹（镇）、村、组，分别归各个集体经济组织的全体成员集体所有。农村集体资产的法律定义，可参照国务院关于加强农村蒸集体资产管理工作的通知规定：“农村雄集体资产是指归乡、村集体经济组织全体筵成员集体所有的资产，属于组（原生产队幡）集体所有的资产，仍归该组成员集体所邴有。集体资产包括：集体所有的土地和法伴律规定属于集体所有的森林、山岭、草原诅、荒地、滩涂、水面等自然资源；集体所蝤有的各种流动资产、长期投资、
9、固定资产艮、无形资产和其他资产。”根据这一定义疃，农村中部分农民共同所有的资产，无论踮是实行劳动联合和资本联合，还是采用股巫份制、股份合作制等形式，虽然也属于集氽体经济性质，但不是这部法规的调整对象陡。（二）关于农村集体经济组织的性质续和设置。农村集体资产流失的一个重要原佚因是农村集体经济组织不健全，特别是乡伽级集体经济组织严重缺位，因此立法应努课力解决好农村集体资产管理主体农村集体经济组织的问题。多年来，国家法淑律规定对农村集体经济组织的地位和作用多次作了明确。宪法规定：“集体经氙济组织在遵循有关法律的前提下，有独立寇进行经济活动的自主权。”农业法、陧乡镇企业法、土地管理法也相应苡作了明确。
10、1995年国务院关于加强肢农村集体资产管理工作的通知指出：“稃集体经济组织是集体资产管理的主体”。沓1998年中共中央关于加强农业和农颈村工作若干重大问题的决定进一步明确娄：“农村集体经济组织要管好农村集体资禁产”。全国14个省（自治区、地辖市）叛出台的农村集体资产管理条例也都对此作炝了类似的规定。但是，对农村集体经济组彗织的性质至今没有比较统一的明确的规范隔，因此立法中农村集体经济组织的问题最主要的是解决其性质问题。根据农村实际聍，立法中可以将农村集体经济组织定义为獗：以乡（镇）、村行政区域为范围，以土麽地等生产资料集体所有为基础，融管理与打经营为一体，实行独立核算的社区性、综武合性农村合作
11、经济组织。仍以组（社）为脲独立所有权单位的，同样适用。提及农村集体经济组织的设立必然会涉及申报登记问题。我国法律法规将组织分为企业、瑭机关、事业单位和社会团体四类。由于集体经济组织既具有经营的职能，又具有管理和服务的职能，它既不同于一般企业法铠人、又不同于社团法人。目前只有广东和腹江苏两省政府曾经规定农村集体经济组织琏的成立必须办理登记，在实践中却执行得不够理想。笔者认为，如果要求农村集体店经济组织一律进行工商登记，势必会从工黪商和税收两方面增加其负担，基层也难以僚接受。因此立法中是否可以明确，农村集腥体经济组织的设置，可在上一级农村集体衬资产指导监督机构的指导下，由本社区农儆民集体讨论决定。
12、乡一级集体经济组织的登记须经县级指导监督机构初审后报地级臌指导监督机构核准并发放登记证书；村、组两级集体经济组织由县级指导监督机构龇负责登记发证。实行政企合一并从事生产经营活动的，在财产和责任等方面符合现酰有法律法规规定条件的，由工商部门办理猪注册登记。在条件不成熟的地方，可暂爝时由乡（镇）政府和村委会分别代行集体经济组织的职能，但今后必须逐步过渡到仫由集体经济组织来管理农村集体资产，立螟法中应明确这一方向。（三）关于撤销糁原乡（镇）、村、组建制时农村集体资产杲的处置。随着城市规模的扩大和农村城镇化建设的加快，城市近郊特别是城郊结合铊部农村集体土地被不断征用，撤销原乡（懿镇）、村、组建制后农村
13、集体资产的处置珏日益成为突出的现实问题。目前各地处理陧这一问题普遍依据土地管理法来进行砹，但引发的矛盾比较大。从全国情况看，绢至今尚未找到一个妥善、规范、有效的解决办法。在各省的立法中，只有北京、吉邗林两省（直辖市）农村集体资产管理条例对此问题有粗略的涉及。其中吉林省由于这类矛盾还不十分突出，暂时还未出鸬台相关的更为详细的政策。北京考虑到条錾例规范得不具体，市政府办公厅又于19幛99年12月出台了撤制村队集体资产处置办法，其主要规定是，对集体资产殊数额较大的撤制村、队，要积极创造条件俜进行改制，发展规范的股份合作经济；对恸数额较少或没有条件继续发展规范的股份畜合作经济的，固定资产等交由所属村或
14、乡薷（镇）合作经济组织管理，待村或乡（镇扬）撤制时再行处置，公益金、福利基金和缓低值易耗品、库存物资、畜禽的折款、青惭苗补偿费、村队和种植的树木补偿费以及不属于固定资产的土地等附着物的补偿费泗，兑现给集体经济组织成员。目前，北京市郊区仍普遍认为该办法规定得不够具体，各区（县）正在加紧拟定各自的实施细弹则。笔者认为，在处理这个问题时应坚噍持四个原则:一是必须保持农村社会稳定谭；二是不能赞成农村集体资产流失或分光趱吃净；三是要照顾到社区绝大多数农民的也切身利益；四是应尽量避免不负责任的搁畸置问题。根据这些原则，处理办法可以是衾：农村集体的流动资产留归原农村集体经忤济组织成员分配；其他集体净资产折股
15、量埏化到人，组建新的股份合作制企业。但不剿管采取什么样的处理办法，其实施方案必徊须经原社区成员（代表）大会讨论同意后赀，报经当地政府批准。（四）关于农村圬集体资产的管理方式。农村集体资产既不佝同于国有资产，也不同于城镇集体企业的归资产。根据它所具有的社区性、广泛性、赚复杂性等特殊性质，农村集体资产管理必淇须按照民主、公开的原则，社区全体农民参与监督管理与社区集体经济组织代行管泥理相结合进行。因此，为防止集体资产的卧流失，立法中应特别强调建立健全社区农民的四项监督管理制度：一是民主管理制土度，即成员（代表）大会制度。凡涉及集枰体资产运营等与群众利益密切相关的重大炙事项，都必须按权属关系经成员（代
16、表）漕大会讨论决定。二是民主决策制度。在社爱区内部建立主要由农民代表组成的集体资陟产管理机构，作为社区农民参与资产管理的日常决策机构，也是成员（代表）大会缜的日常机构。三是民主理财制度。在社区沩全体农民选出成员代表大会基础上，由成犟员代表选出若干名成员组成民主理财小组赚。四是农村集体资产管理公开制度。同时泐，立法中还应明确农村集体经济组织内部莘建立健全代行资产管理的各项制度，如固娠定资产、产品物资保管、专门台账、回收硅资金管理制度；投资责任及其收益管理、详资产流转、财务管理、资产保值增值考核鸺、分类管理制度；产权变动申报与登记制躇度，等等。（五）关于加强回收资金的侗管理。近几年来，乡村集体企业改制热情高涨，企业中的大部分集体资产由实物变成了货币。这些货币性资产（以下简称回瘩收资金）继续流失的风险很大，如不加强晶管理，集体多年积累的资本金
