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1、国家垄断企业公司治理结构分析及建议1 引言由于历史的原因和国家的政治需要，中国国有企业不但在国民经济中占有很大的比重，而且还对国家政治经济的发展具有举足轻重的作用，因此，国有企业的公司治理与国家的命运休戚相关。中国保留行政性垄断行业，如电力、铁路、石油等行业的主要目的是为了维护公共利益，包括预防短缺、保障供应；不料结果却适得其反，在中国经济进入产品过剩的今天，却唯独在国家垄断行业出现产品短缺现象或不道德行为，如，大面积蔓延的“电荒”、“油荒”、春运能力不足导致的“票荒”以及电信行业的不公平收费等等，即国家垄断企业在利用行政权利赚取垄断利润的同时并没有认真履行相应的社会责任。本文从公司治理的角度
2、对这一现象进行分析，并在不改变现有体制的条件下提出国家垄断企业公司治理结构优化的建议。2 当前国家垄断企业公司治理2.1 企业属性分析首先，经济学中的企业是以资本为纽带，以利润最大化为经营目标，自主经营，自负盈亏的经济组织。国家垄断企业并不符合经济学对企业的定义，即它不是一个真正的企业。但现在国家垄断企业被当作真正的企业进行了公司化，并用在私权基础上建立起来的经济法规（如公司法）及市场机制下进行经营。其次，不管是在中国还是在外国，不管是在什么样的政治、经济、文化环境下，国有企业由于它的公权属性，其实际经营目标都不是，也不应该是利润最大化，在资源利用上注定是低效率的。但现在的国家垄断企业与民营企
3、业不但有重叠的市场，而且还采用类似的公司治理结构和激励机制，这必然要导致不公平竞争或权利寻租。再次，在国家垄断企业的资产纽带中，其终极所有者为公民大众，但他们或缺位或与公司管理者相隔太远。在这种条件下，有效合理的控制方式应该是透明化、法制化的公共决策。但现在的国家垄断企业为少数人所控制，不但没有公共决策机制，而且社会监督也很难发挥作用。2.2 公司治理模式分析1国际上比较典型的公司治理模式有三种：一是外部控制主导型模式；二是内部控制主导型模式；三是家族控制主导型模式。国家垄断企业尤其是海外上市企业的公司治理模式主要借鉴了美国和英国的外部控制主导型公司治理模式。 外部控制主导型公司治理的环境（条
4、件）是，股权分散，机构投资者占主导地位；直接融资方式为主；发达的资本市场，发育的经理市场，活跃的公司控制权市场；政府管制系统完善，信息披露完备。其公司治理架构是，股东大会（拥有公司少部分股权的相对大股东）直接选举产生董事会，不设监事会，董事会中独立董事占多数且执行监督职能。其公司治理机制是，如果经理人员不尽力为公司服务，公司的经营业绩就会下降，股东（用脚投票）卖出手中的股票导致公司股票价格下跌。当实力集团认为有力可图时就会出现股票市场上的收购行为，公司董事和高层管理人员的地位也会随之改变。企业聘任经理人员的重要标准是他以往的经营业绩，如果在其任职期间公司经营业绩不好甚至被收购，他的信誉就会大大
5、降低，进而面临失业的危险。所以，经理人员为维护自己的信誉而倾尽全力经营公司 李维安.公司治理学. 北京：高等教育出版社，2005.5：336。但中国国家垄断企业的公司治理环境与美国或英国完全不同，根本就不存在外部控制机制发挥作用的条件和环境，再加上公司经营者在公司治理中的选择性与国际接轨（如：高薪，薪酬保密，股票期权等），很容易形成经营者控制，这种模式显然是不适用的。2.3公司治理结构分析公司利益相关者利益相关者经营者所有者图2.1 公司所有者缺位后果示意图首先，企业是以资产为纽带的经济组织，所有者是天然的也是理所当然的公司治理主体之一，即使是国家垄断企业也不能抹杀这种基本经济属性，所以，所有
6、者的存在是公司治理的基础和前提。在国家垄断企业公司治理过程中，由于大部分所有者没有参与博弈，在各利益相关者之间，客观上存在着在损害所有者利益基础上的共同利益，所以，国家垄断企业永远也不会达到基于企业经营目标的内部激励与约束之间的均衡状态，这也是国家垄断企业不断地进行改革并且历次改革都无例外地向经营者倾斜的根源（图2.1）。2其次，在国家垄断企业股权结构中，政府拥有绝对控制权，很容易形成股东会中的大股东与董事会中的执行董事及高级管理层三位一体或具有共同的利益，彼此之间没有制衡关系，而董事会中的独立董事要依赖公司高级经理人员的支持才能进入董事会，并以此获得巨大利益，因此他们不具备履行监督职能所必备
7、的独立性和流动性 李维安.公司治理学. 北京：高等教育出版社，2005.5：129131；并且，独立董事在董事会中占少数,公司具有很高的“内部人控制度” 内部人控制度k内部董事人数/董事会成员总数，独立董事与高级经理人员对立不但与事无补而且也不符合他们的个人利益。所以，公司依靠独立董事来行使监督职能的公司治理机制是无效的（图2.2 ）。国资委股东大会监事会图2.2 当前国有企业公司治理结构董事会CEO(高级管理层)任免监督派出监督总公司派出任免小股东派出任免另外，公司治理结构与公司经营目标不一致。目前的国家垄断企业公司治理结构是为股东价值最大化这种经营目标而设计的，但国家垄断企业的经营的目标首
8、先是政治或社会利益的追求，然后才是经济利益的追求，否则它就没有正当的存在理由。经济活动与政治活动属于不同价值取向的活动。经济活动首先维护所有者利益而政治活动首先维护政党利益；经济活动追求经济利润而政治活动追求权力的支配与控制；经济活动首先是价值创造的过程而政治活动是利益分配的过程；经济活动的决策是资方接受的最优方案而政治活动的最优决策是一个多方接受的妥协方案。既然国有企业具有相互排斥的双重价值追求，那么在公司治理结构中就应该同时包含相对独立的经济治理主体和政治治理主体，二者按照一定的游戏规则共同对公司进行治理。目前国家垄断企业的公司治理主体（股东大会或监事会）虽然从形式上是一个经济利益相关者，
9、但实际上是一个政治和经济利益的混合体，这就导致了在公司治理及经营管理活动中的政企合一。由于企业的经济活动与政治活动由同一个利益集团决策，其决策不可能是一个理性的最优方案。2政治责任和过度的行政干预不仅使经营者失去了经营自主权，同时也增加了影响企业绩效的不确定因素，从而加大了对经营者考核的难度和成本。因此，国家垄断企业在引进现代化激励机制使管理者利益不断增大的同时，并没有使管理者受到更大的约束或承担更大的经济责任，也鲜有管理者因经营绩效欠佳而受到惩罚（图2.3）。经济价值取向政治价值取向个人价值取向公司图2.3 企业政企合一决策示意图决策者2.4公司治理效果分析据统计，中国每年石油的进口量随国际
10、石油价格的增加而增加，随国际石油价格的降低而降低；2005年当国家限制成品油价格上涨时，则在中国出现大面积“油荒”。2007年春运期间，火车票价随市场需求的增加而上涨，公众对这种垄断价格很有意见；2008年政府为了维护公众利益限制火车票价上涨，结果民众不得不支付比去年更高的价钱从票贩子手中买票。这说明，政府作为国家垄断企业的股东对其公司治理发挥的作用是有限的。私营企业把自己的第一目标设定为逐利是理所当然的，但国家垄断企业使用的是全民积累的国有资金，本该以服务公众、服务国家为目的，把公益当作第一目标。但现在的国家垄断企业享受着公共企业的待遇，做的却是私营企业的行为，其经营方向已偏离了政府的价值取
11、向和社会的期待。3 国家垄断企业公司治理结构优化建议根据我国公司法，股东大会为公司权利机构，决定公司的重大决策，选举非公司职工代表董事、监事 第十届全国人民代表大会常务委员会. 中华人民共和国公司法.2005.10.27：第三十八、一百条. 。董事会与监事会为平行的公司内部机构。董事会为决策机构，聘任高级管理人员 第十届全国人民代表大会常务委员会. 中华人民共和国公司法.2005.10.27：第四十七、一百零九条. 。监事会为监督机构，由股东代表和公司职工代表组成，其中职工代表的比例不得低于三分之一 第十届全国人民代表大会常务委员会. 中华人民共和国公司法. 2005.10.27：第五十四、一
12、百一十八、一百一十九条. 。经理人员为决策执行者和经营管理者，对董事会负责 第十届全国人民代表大会常务委员会. 中华人民共和国公司法. 2005.10.27：第五十、一百一十四条. 。从学术上讲，国家垄断企业作为一个公权实体，不应该在私权基础上建立起来的经济法规（如公司法）或市场机制下进行公司治理。但本文的建议只是主流性调整，即在不改变现有外部约束的条件下，对现有公司治理结构进行优化。3.1 公司治理结构优化的原则现代市场经济国家由于公司治理环境，如经济制度、历史传统、市场环境、法律观念、股权结构的差异，导致公司治理结构和公司治理机制的重大差别，从而也深刻地影响企业的行为。如，在外部控制主导型
13、公司治理模式下，经营者对股息和股票行情这些与股东直接相关的指标尤为敏感和重视。与此相反，在内部控制主导型公司治理模式下，经营者把企业的扩展和提高产品的市场占有率作为企业经营的首要目标，促进企业的长期稳定发展。但它们都有一个共同的特点，那就是公司治理结构要与公司治理环境密切配合，以确保所有者对公司的最终控制权以及公司对经理人员的有效控制和激励，最终实现符合公司经营目标的均衡状态。这也是本文进行公司治理结构优化的原则。3.2 公司治理结构优化的手段不管是在什么样的政治、文化或经济背景下，千古不变的是人的本性，即追求名利的“经济人”属性。人在追逐个人利益的时候其积极性和主动性是最高的。因此本文认为，
14、国家垄断企业公司治理结构优化的手段是在政治责任和社会义务约束框架内，让相关者追求个人利益最大化。3.3 公司治理架构在目前的公司治理结构中，公司治理主体实际上只有一个即政府。在本文的公司治理结构设计中，将现政企合一的公司治理主体分成两个，一个是股东，一个是政府或执政党。公司内部治理结构包括董事会、经理层和公司雇员，公司外部包括股东大会和监事会（图3.1）。3.3.1 股东代理委员会国有企业的国有股权属于13亿中国公民，但让这些极度分散的股东直接参与公司治理是不现实的，所以需要一个国资代理委员会来行使经济治理主体的权利。在本文的公司治理结构设计中，国资代理委员会是一个经济法人，其法律地位如同所有
15、国有企业的出资人或国有产权所有者，其职能是代理国民行使国有企业中的国有股权，选举任命及管理企业中的国有股东代表。国资代理委员会是一个纯经济性组织。为了增强其经济上的代表性和合法性，本文建议让国家每一个成年公民通过授权书来推举代理人，得到授权书最多的前N个人组成国资代理委员会，委员会中的每一个委员都有固定的任期（可以连任），他在国资代理委员会中的投票权等于其得到的授权书的数量。如果上述方案在目前的社会环境下没有可行性，可以由党员一人一票，通过无记名投票方式（不能委托投票）选举产生国资代理委员会。大部分党员为普通民众，其经济属性要远大于其政治属性；7000万党员至少代表了7000万国有资产所有者，加上其利益相关的亲属成员，具有很高的经济代表性。虽然每个党员的剩余控制权仍然数倍于其剩余索取权，但由于投票者人数众多，国有资产管理者与其合谋来损害所有者利益的行为因成本巨大而变得不可能。所以，由全体党员来选举产生国资代理委员会是最佳替代方案。政府/执政党股东大会监事会图3.1 公司治理架构示意图董事会/总代理人经理人员监督任免派出监督非国有股东派出国资代理委员会派出公司雇员管理公民股东选举任免3.3.2 股东大会和监事会股东大会由国有股东代表和非国有股东代表组成，只代表股东经济利益。其职能是选举董事会和任命总代理人；制定公司章程及公司总代理人契约中经济责任
