区域主义与朹亚经济合作1. 宋兴洲

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1、政治科學論叢第二十四期民國94年6月頁148 區域主義與東亞經濟合作 * 宋興洲* 摘 要 區域主義的討論與實踐自一九九年代起已經成為新的趨勢。針對 東亞區域主義的發展，本文首先討論區域主義的含意。事實上，區域、 區域化及區域主義是三個相互牽連的概念，但各個概念的含意非常複 雜，除了地理範圍，語言、論述、文化、經濟、政治、認知及建構都包 含在內。其次，就東亞國家實際合作的層面而言，東亞區域主義尚未發 展到整合的地步。這可從五個方面討論。坽東協的一九九二年自由貿 易區成效不大。經過一九九七的金融風暴後，一九九八年的東協投 資區架構協定是希望增加外國直接投資，但未來發展仍有隱憂及變 數。夌亞太經合

2、會目前會員增至二十一個，但因尚未制度化，實際運作 效果不彰、未來發展仍有困難，尤其九七風暴後，向心力式微。奅東協 加一（中國）於一九九七年成形，但因東協與中國處於競爭的地位，所 以緩和彼此的對立是未來一大考驗。妵東協加三（中國、日本和南韓） 這個名稱於一九九九年正式啟用。中國和日本之間的相互關係是成功關 鍵所在。如果雙方能化解歷史仇恨和解決利益衝突，前途將是康莊大 道。妺新雙邊主義是區域主義中的另一項發展，東亞也不例外。尤其， 新加坡最為積極。是否這種情勢將正面衝擊區域主義？因其正在萌芽階 段，所以未來仍有待觀察。最後，如果東亞區域主義能有進一步的發展， 則本文主張，從安全與和平的角度，東亞經

3、濟合作的提升在於落實東亞 區域商業制度及強化相互投資。 關鍵詞：區域主義、東協、亞太經合會、十加一、十加三、新雙邊主義 *本文初稿於2003年12月14日發表於2003年台灣政治學會年會暨世局變動中的台 灣政治 學術研討會 。楊永明教授及兩位匿名審查教授提供寶貴建議，在此一併致謝。 文中任何錯誤及不當之處，皆由作者負責。 *東海大學政治學系副教授 收稿日期：93年3月30日；通過日期：93年10月11日 區域主義與東亞經濟合作宋興洲2 壹、前 言 從一九五年代末期到一九七年代，有關區域整合（regional integration）的討論，因為實際的發展並未落實，理論的預言似乎有銷聲匿 跡的趨

4、勢。再加上，冷戰的持續而無法打破僵局，嚇阻理論（deterrence theory）儼然成為一九八年代的顯學。然而，隨著冷戰的結束，一九九 年代，區域主義已經成為政策制定者、企業領導人以及學者研究及討論的 興趣。北美自由貿易協定（North American Free Trade Agreement, NAFTA） 的訂立、歐洲聯盟 （簡稱歐盟，European Union, EU） 的整合、南錐 （Mercosur） 的形成、亞太經濟合作會議（簡稱亞太經合會，Asia-Pacific Economic Co- operation, APEC） 的出現，這些都引起廣泛的辯論有關區域主義的原因及

5、效 果。 就歷史的角度而言，雖然一九五年代及一九六年代有關整合理論 （integration theory）及新功能論（neofunctionalism）1 試圖說明當時不同 區域安排（regional arrangements）的形成原因，2 但其中許多這類的安排卻 胎死腹中，而且大部分皆未能達成既定的目標。所以，哈斯（Hass, 1975） 於一九七年代中期不得不承認，不僅新功能主義擱淺、觸礁（run aground），而且建立區域主義理論模型的想法也認知錯誤。這是因為：坽 期待歐洲經驗會在世界其他地區出現的情形並沒有發生，例如，拉丁美洲 自由貿易區和東非共同市場都證明失敗；夌以歐洲為主的

6、整合理論低估了 各國政府所扮演的角色以及民族主義情感（nationalist sentiment）高漲的普 1 簡單的說，新功能論認為：整合的進行是由政府和民間部門中精英運作的結果，這些精 英支持整合是基於實務性的理由，例如，移除貿易障礙將增加市場和利潤。由於預期在 超國家架構下的活動中會獲得利益，精英們就會尋求其他國家有類似想法的精英合作。 而且，在學習過程的效果下，以權力導向的政府行動也因而進化採取以福利導向的行 動。因此，一方面向國際組織的承諾增加，另一方面整合也變得更為可能。這就是新功 能論所謂的溢散（spillover）概念。有關國際合作和整合理論之簡介與評論，可參 考杜格弟和佛玆格

7、拉福（Dougherty and Pfaltzgraff, Jr., 1997: Chapter 10）。 2 可參考哈斯（Hass, 1958, 1964）及林德柏格（Lindberg, 1966）。 政治科學論叢第二十四期民國94年6月3 遍性。3 因此，整合理論的解體不僅是因為理論預測和現實經驗之間有相 當大的落差結果，而且宏觀預測理論，如新功能論，在社會科學中並沒有 受到普遍的支持。同時，相互依賴（interdependence）的概念及理論正 方興未艾，4 隨著體制或建制理論（regime theory）的出現（Krasner ed., 1983），有取代整合理論的趨勢。 一九八年代

8、中期後，隨著單一市場計畫的出現，歐洲整合又再度復 興，而且新功能論也有了新的發展，例如辯證性功能論（dialectical functionalism），5 試圖解釋歐洲整合過程不是那麼順遂，而是走走停停， 但仍往整合的方向前進。另外，除了國內變數對國家偏好的形成具有顯著 性的影響外，歐盟機制在歐盟執行委員會（European Commission，可視為 歐洲聯盟的行政部門）積極的運作下，對於西歐的整合有很大的成效。不 過，歐洲經驗是否能適用於其他地區的自由貿易協定則不無疑問。例如， 為何歐盟與北美自由貿易協定在制度結構上不同？為何歐盟、北美自由貿 易協定、亞太經合會在組織上也不一樣？為何一

9、群國家會選擇特別的制度 形式以促進區域互動？而且，特殊制度形式的選擇是否會影響制度安排的 延續性以及對成員間關係產生具體效果？這些都是值得關注的問題。因 此，純然從歐洲的觀點出發而引申其他地區也會發生相同效果的看法不但 令人懷疑，反而更需要對其他區域的發展進行研究。 3 一九五七年後西歐整合的經驗（例如，戴高樂把民族意志強加在歐洲整合的發展中） 使哈斯認為，以務實為考慮的利益，如期待經濟獲利，只不過是短暫、瞬間的，因為 其並沒有受到深厚意識形態和明確的思想而強化。而一個建立在務實利益和計畫的 政治過程將會成為脆弱的過程，隨時可能轉向（Dougherty and Pfaltzgraff, Jr.

10、, 1997: 425）。 4 柯漢和奈伊（Keohane and Nye, 1977）的權力和相互依賴可作為代表。 5 辯證性功能論認為，整合過程涉及到利益團體、主權國家及超國家機制三者之間的互動 結果。當主權國家在自由主義或自由貿易的承諾下簽署了降低或廢除關稅協定時，不可 避免地遭到國內利益團體的反彈，因而採取解決之道，透過補貼或非關稅障礙來補償或 保護國內產業。這個論點與盧基（Ruggie, 1998: 62-84）所謂的鑲嵌式自由主義 （embedded liberalism）非常相似。因而，整合出現停滯狀態。不過，辯證性功能論進 一步說明，因為各國競相實行保護政策的結果對彼此沒有好處

11、，所以為了突破困境，各 國再度透過超國家機制來解決問題並訂出新的政策，於是新的整合又開始啟動。可參考 Corbey (1995)。 區域主義與東亞經濟合作宋興洲4 黑格特（Higgot, 1998）認為，亞太地區在制度化經濟和政治整合的途 徑上與歐盟不同。就主權而論，歐洲人走向共有主權（pooled sovereignty），而亞洲人則試圖透過市場導向的區域整合來增進主權。一方 面，亞洲的區域領導者並非不了解大型合作會對他們帶來長期的福利，但 他們卻輕易地受到短期利益的引誘而持不妥協的態度或採取不合作的手 段；另一方面，亞太地區合作的方式，不像歐洲，制度化程度較低。這固 然是發展的層次不同所使

12、然，但也代表了仔細考慮的選擇結果，因為亞洲 人對於公共和私有部門之間的關係較為靈活和彈性，並且認為政府幫助企 業或與之互動相當重要。而史達普（Stubbs, 1998）則認為，亞太地區的資 本主義已發展出其獨特的形式，6 並且亞洲各國政府在共同協力下設法防 止西方政府官員或學術界的企圖生效，硬將新自由主義的全球化觀點強迫 亞洲接受。 由於亞太地區與歐洲的情況不同，那麼亞太7 各國如何合作？合作的 程度又如何？尤其是，一九九七的亞洲風暴後，亞太地區的合作發展有無 轉變？情況為何？因此，本文將從宏觀的角度探討東亞8 各國經濟合作的 實際發展狀況。首先，探討有關區域主義的含意，其次，就東亞國家經濟

13、合作的實際發展狀況分別予以討論。最後，既然區域主義具有動態的性 質，自然可以透過建構和實踐的方式改變和擴張，因此，本文主張，如果 東亞各國經濟合作要能提升，應從落實東亞區域商業制度和強化相互投資 著手。 由於東亞區域內的各國所參與的區域性組織以及優惠貿易區、協定或 安排（統稱為PTA）甚多，如果要將其各別詳細地分析探討，實非一篇論 文可以交待清楚。不過，本文鑑於區域主義為一動態性概念，隨著國 家之間的互動與多寡而變化，而且區域主義並非僅是由一個區域性組織或 安排形成後逐漸擴大和發展（如歐盟或北美自由貿易區），反而呈現多樣 及不同的形式（亞太地區正突顯這種特性），甚而會員國有彼此重疊的現 象，因

14、而捨棄任何之一而專注於其他形式則又脫離了區域主義的意含。然 6 例如，有人稱之為裙帶式資本主義（crony capitalism）。 7 本文所稱的亞太，以亞太經合會的會員國為限。 8 本文所稱的東亞，包含東南亞國協的十個國家以及東北亞的中國、日本及南韓。 政治科學論叢第二十四期民國94年6月5 而，要想面面俱到，在篇幅的限制下，又變為不可能，自然本文的限制是， 在既要含蓋東亞區域主義的所有形式又要廓清各個組織或協定的動態性發 展情況下，只得以見林不見樹的方式，冒著空泛而未深入的危險及批 評，概要地說明個別形式的起源和面對的問題。事實上，本文所論及的各 個安排或協定，可分別以專書及學術論文探討

15、，而且其演變勢必與國際政 經發展情勢息息相關（如全球化、世貿組織、多邊主義等），如果僅著重 於時序的發展而忽略了外在政經因素似乎有不當之處。不過，受到篇幅限 制以及從宏觀觀點和簡要（parsimony）的原則下（因而無法顧及到歷史背 景與發展、意識形態演變、及主權伸張等因素），文中所涉及的各個合作 性協定並未與事實有太大的脫節。同時，本文所關注的是東亞區域主義的 發展，在此前題下，從亞太各個協定的探討中，認為安全與和平是區域主 義的落實的關鍵所在。因此，本文的貢獻應是強調東亞經濟合作的制度化 及相互投資。雖然這種主張與事實仍有相當大的距離，但是唯有透過不斷 地論述、建構和實踐，東亞各國仍有共同

16、努力的空間。 貳、區域主義的含意 遠在五十多年前，學者維納（Viner）就曾指出：經濟學家宣稱已發 現經濟區域economic region這個概念非常有用，但這並不是說他們 已成功地發現一個定義，有助於決定是否兩個或甚多的領域均在相同的經 濟區域內（Viner, 1950: 123；Mansfield and Milner, 1999: 590）。不幸的 是，自此之後，不論經濟學家或政治學者，在解決這個問題上都沒有任何 進展。其實，有關經濟區域或區域主義 （regionalism） 在定義上會出現爭辯， 關鍵在於，是否地理的鄰近（geographic proximity）為考慮的焦點，還是經 濟的交流和政策選擇才是關注點。我們通常把區域界定為，一群國家 座落在相同的地理特別範圍內（the same geographically specific area）。然 而，哪些地域範圍才成為區域，仍然引起爭議。例如，有人把亞太（Asia- Pacific） 視 為 一 個 區 域 ，