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1、“小金库”检查的有关政策讲解 “小金库”检查的有关政策讲解一、“小金库”的概念及其定性（一）什么是“小金库”？“小金库”是民间俗语，不是法定用语，1986年开展税收财务物价大检查时开始俗称“小金库”。此次专项治理之所以还沿用这个提法，就是考虑到这个提法容易得到大家的理解。中纪委、监察部、财政部、审计署关于在党政机关和事业单位开展“小金库”专项治理工作的实施办法（中纪发xx7号）作出规定：是指一些部门和单位，为了小团体和个人利益，滥用职权，违反国家财经法规，侵占、截留国家和单位收入，不纳入本单位财务账或者政府会计核算中心，私存私放，公款私存，违规开支的各项资金。会计法上叫私设会计帐簿，是指单位将
2、法律、行政法规和国家统一会计制度规定应当纳入统一会计核算的经济业务事项，不按照规定统一进行登记、核算，而是将私自转移的资金或者私自筹集的资金，在法定会计账簿之外另设会计账簿登记、核算或者不登记入账而私自存放的行为。会计法第十六条规定：各单位不得私设会计帐簿登记、核算。私设会计帐簿登记、核算，即所谓“小金库”。财政违法行为处罚处分条例上叫私存私放，公款私存（二）“小金库”构成主要有以下几个要素：1、其构成的主体或者说违纪的主体是部门、单位（涉及责任追究时，其应当被追究的责任主体还包括直接负责的主管人员和其他直接责任人员）；2、其形成的途径(目的）是为了小团体和个人利益：滥用职权，违反国家财经法规
3、。3、其侵害的客体是国家和单位收入。侵占、截留国家和单位收入。4、其表现的形式是私存私放，公款私存，不纳入本单位财务账或者会计核算中心（按现在国库集中支付的规定，部门不允许再设，但目前有的部门还有设的）。（三）“小金库”的基本特征“小金库”资金最为基本的特征，是将所有权属国家和单位的资金（即财政资金和其他公款）不纳入本单位财务账或者政府会计核算中心，私存私放的资金，也就是说是在部门、单位法定账册以外进行收支的资金。其一，是“账外”存放。所谓“未列入单位财务会计部门账内，或未纳入预算管理，私存私放的各项资金”，即是指小金库资金必须是在账外存放，未纳入单位法定账务反映和控制范围。因此，对有些单位存
4、在的收入挂往来账、在应收应付款中坐收坐支的各种应计入收入和应纳入预算管理的资金等行为，只能依照相关财经法规判定为隐瞒收入、虚列支出或挤占挪用专项资金等行为，而不应判定为小金库行为。其二，是“非个人合法所得”。即是说：只要不能证明是个人合法所得的账外资金部分，都可认定为小金库。因为除了个人合法所得之外，其他所有形式的账外资金，必然离不开“违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位的收入”这一概念的内涵，或是个人合法财产，或是国家、单位财产，非公即私，二者必居其一。虽然小金库的资金渠道多种，既有靠隐瞒收入取得的，也有靠虚列各种支出（或专项、非专项资金）取得的，还有靠实施乱收费等“三乱”行
5、为或收受赞助、接受捐赠等形式取得的；保管方式多样，既有私下存放，个别人掌握的，也有账外设账存放，小集体保管使用的。不管什么渠道，什么保管方式，只要其同时满足“非个人合法所得”和“账外”这两个要件的，即可认定为小金库。（四）“小金库”定性上几个容易混淆的问题1、要注意区分账外资金与账外资产的界限。资金和资产是有区别的。账外收支的行为是设立“小金库”行为，但固定资产不入账核算和管理而形成账外资产的行为，是一种违规行为但不能定性为设立“小金库”行为。2、要明确资金支出是否合规不是判断“小金库”的标准。在定性中，既不能以其、保管方式、使用途径等作为判别是否为小金库的依据，更不能因有关资金在保存或使用中
6、的个别合理性成份等因素而否认其小金库的性质。3、单位以向个人集资等方式取得的账外资金，其性质应属个人所得范畴，这类性质的账外资金部分，不宜定性为小金库，这一点在定性中要注意。4、要注意区分“小金库”与其他违规问题的界限。一是单位历年的滚存结余，未编入次年财政下达的部门预算，一直放在法定账册的“往来”、“结余”科目列收列支，其行为属于违反预算管理规定的行为，但不应作为“小金库”定性；二是单位的其他收入不列入收入核算或不上缴财政，而直接在法定账册的“往来科目”列收列支的资金，属隐瞒收入或违反“收支两条线”规定的违法违规行为，但不应作为“小金库”定性。5、要注意容易被忽略的几种设立“小金库”的行为。
7、一是所侵占、截留的国家和单位收入，其资金收支虽然是由本单位财务部门管理，但未纳入单位法定统一账册记录、核算的，应定性为“小金库”。换句话说，是否为“小金库”，不在于资金是由机关哪个部门、哪个人来管理所确定的；二是将单位收入不放在本单位管理，而是放在下属单位或其他单位，但资金仍由所侵占、截留单位支配使用的，应定性为“小金库”；三是已实行会计集中核算，但单位该撤销的账户未撤销仍进行收支活动或另行私设账户进行资金收支的，应定性为“小金库”；四是已实行会计集中核算，但单位取得的其他收入（如赞助收入、资产处置收入和车辆、门面、会议室出租收入、上级主管部门给的奖金收入等）未向会计核算中心列报而直接管理、支
8、出的资金，应定性为“小金库”。二、“小金库”存放资金的方式从实践看，“小金库”存放资金的形式主要有几种：（一）现金形态（或以个人储蓄的形式存放）。现金形态的“小金库”在现实生活中非常普遍。基本特点是：金额相对于银行存款较小，支配权一般掌握在单位的个别部门或小部分利益团体手里，主要用于为个人或少数人谋取额外的福利。使用时现金来、现金去，最为方便、快捷。如：一是收入不入账，保险柜直接存放现金。通常是利用非正规票据或自制票据，将收取的房租、管理费、废品变卖收入等不入账，或利用一些个人交款后索取发票的意识不强，收款单位以各种借口不开发票，将其收入隐藏形成“小金库”资金。二是采用虚列支出的方法，套取现金
9、。如：以劳务费、办公费、工程费、假发票等方式套取现金。三是虚报人数、工资额，将差额部分单独存放，形成“小金库”。四是商业行为的各种回扣等。（二）银行存款形态。在擅自开设的账户中存放,银行存款形态的“小金库”，是当前“小金库”的主要形态，金额往往较大，支配权层级相对现金形式来说一般要高些，主要由单位或部门支配，一般挂靠于二级单位或关联单位，部分甚至个人存款形式存在。如：将收入存放在下属单位、学会、协会、工会等账户，将其成为私设“小金库”的“避风港”；通过下属单位走账，将收入存放在账外单独设立的账户；通过收转移、将资金直接存入个人账户，躲避日常监管等等。（三）有价证券形态。有价证券多为单位账外购买
10、的国库劵、债券、股票和购物卡等。这类形式的“小金库”可以说是在当前金融证券市场异常活跃的情况产生的一种新形式的“小金库”。一般公用闲置资金或其它“小金库”资金在违法理财过程中形成的产物，而购物卡还可能是下属单位或关联单位运用“小金库”资金购买赠送的。（四）固定资产形态。固定资产形态的“小金库”，多表现为设备、汽车、房屋等不在账面反映，为“小金库”的进一步繁衍生息提供了基础，多与资产出租、处置收入不入账等相关。一部分是历史上形成的账外资产清理不彻底遗留下来的，也有利用特殊资源与其他单位合作获取的，还有一部分用资金购买形成。固定资产途径大致有两类：一是行政事业单位改制过程中形成的账外资产；二是利用
11、职权以应收不收或放松管制为交易手段，让相关单位购买车辆、楼房等大宗物品等，挂靠在外单位，在本单位不但不入账，就连账外账也没有，表面上可能表现为某种借用关系。例如，不少行政事业单位将门面房、房屋、设备等出租，收取租金收入。有的单位公将部分收入纳入账内，搞“阴阳结合”，有的单位则直接在承租方消费，以支抵收，收支均不入账。（五）股权和债权形态。这里的股权与债权主要是指单位或部门与关联单位之间股权、债权关系，不包括股票、债券等有价证券。这种股权、债权往往是以一种契约或协议的形式出现，甚至是一种口头上的承诺。其，可能是单位改制变迁过程中形成的股权、债权关系，没有在账上反映，形成账外“小金库”；也可能是以
12、权利作为交换而形成的所谓“干股”，成为“小金库”。这种形式的“小金库”隐藏性较强，只有经办人和单位（部门）领导等少数几个人知道。在我们检查的时候，也可能单位已经将小金库的资金全部花完，剩的是一堆单据，但是我们也要按重点检查方案的要求将有关数据汇总起来。三、“小金库”行为的具体表现实施方案中列举了“小金库”七种主要形成方式：1、违规收费、罚款及摊派设立“小金库”；2、用资产处置、出租收入设立“小金库”；3、以会议费、劳务费、培训费和咨询费等名义套取资金设立“小金库”；4、经营收入未纳入规定账簿核算设立“小金库”；5、虚列支出转出资金设立“小金库”；6、以假发票等非法票据骗取资金设立“小金库”；7
13、、上下级之间相互转移资金设立“小金库”。从上面的7类方式中，我们实际可以归纳为三大类：第一大类是收入不入法定帐册取得的，如果单纯就账查账是不会发现的，需要我们根据被检查单位的业务职能、机构设置、内部管理等情况进行综合判断。第二大类就是虚列各种支出（或专项、非专项资金）取得的，可以在被检查单位的会计账册中发现一些线索，通过对有关经济业务核实来查证，是通过查账可以发现的，它需要我们一些查账经验和技术方法。第三种靠实施乱收费等“三乱”行为或收受赞助、接受捐赠等形式取得的，1属于此类上述2、4属于一类，我们可以简称为截留收入式，它的主要特点是收入不入法定账册，这种截留还包括机关事业单位的预算外收入、基
14、金收入、事业收入、接受捐赠、赞助等取得的资金，劳务收入、价外费用、正常或不正常的折扣、折让、佣金、回扣等。3、5、6、7的共同点是先在大账上通过一些手法把钱转出去，再进行消费或支出。其中3、6简称套取式或者叫骗取式。这也是机关事业单位比较常见的形式之一。5简称虚列支出式。7简称转出转回式。四、“小金库”支出用途1、以为职工谋福利、留住人才为借口乱发奖金、补贴。2、拉关系走后门进行请客送礼或为有关部门付账。3、小团体旅游的费用。4、购置不便公开的商品。5、少数几个人私分。6、用途不便公开或应由个人支付的费用。7、为本单位职工发放工资、奖金缴纳应由个人负担的个人所得税。8、其他（也有可能是单位本身
15、的吃喝招待费用或者其他正常费用）。五、小金库的几种特殊表现形式（一）“账外有账”形式。是小金库的特殊表现形式之一。这种形式的小金库一般设在财务部门，也有的设在小金库资金相关收入和使用的部门。其特点是在单位内有一定透明度，收入和支出均有账簿记载，有的还比较规范。其资金既有合法收入，也有非法收入，其支出中，也多存在合理支出和不合理违纪违规支出并存现象。不少检查人员往往被其看似规范的核算方式所迷惑，在定性时出现模糊认识和错误判断，还有的甚至把“账外账”单独作为一类特定的“准违规”行为，而模糊了其小金库的违纪行为本质，在客观上为小金库行为提供了一件“准合法”保护外衣。判定这类小金库的标准应是：其账外资
16、金与被审计单位财务账是否存在往来债权、债务对应关系，若其账外资金已计入被检查单位往来，由被检查单位以“应收款”等债权的方式控制，则该账外账行为不属于小金库，仅应定性为记账不及时或账簿设置、会计核算不规范。对这类账外账中的违纪、违规收支行为、应视同账内违纪违规收支行为进行认定和处理处罚；若不存在债权控制关系，则属于小金库行为。对账外账资金中，既有账内债权控制部分，又有账外其他部分的，其账外其他部分的资金收支行为，应属于小金库行为。（二）“业务需要、核算方便”形式。这类形式小金库往往是被审计单位以“业务需要”或“方便核算”等种种看似合理的理由为名，靠虚列相关专项费用或专项资金支出，作为资金而设置的。判定这类形式小金库，应同时满足以下两个条件：第一，其资金已作为专项费用核销的账内支出部分；第二，在资金使用中，存在超越资金开支范围的支出项目（或存在跨会计年度、跨资金使用期限的已完成项目资金节余）。在账外账资金收支中，同时具备上述两个条件的部分，在定性为“小金库”的同时，还应定性为虚列支出；不具备上述
