中国林业物权制度研究

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1、特别策划雨丽稿; 我国的物权法已在制定当中 。 林业物权制度及 其实施状况 如何?存在哪些问题?如何改革林业物权制度? 本刊就上述有关问题约请国家林业局政策法规司 司长 、 林业政策与法律问题专家陈根 长教授撰写了此文 , 相信 您会从 中受益颇多 。 文章较长 , 分两期刊发 。 中国林业物权制度研究 陈根长 物权是自然人 、 法人或者其他组 织直接支配不动产 、 动产的权利 , 包括 所有权 、使 用权和担保权等 。 物权和债 权是 民法的两项基本权利 , 债权主要 是合 同当事人之间的权利 , 物 权则是 社会公民都承认的权利 。 林业物权基 本上也就是我们常说的林权 。 国务院 最近下

2、发的(关于进一步完善 退耕还 林政策措施的若干意见 中提到 , 搞好 退耕还林 “林权 是核心 ”。 其实 这对整 个林业 都适应 , 也是对林业 法律制度 的重申 。 我国林权的法律规定 1 . 关于所有权和使用权的规定 林权就是有 关 森林资源以及森 林 、 林木 和林地的所有权和 使用权 。 森林法第三条规定 : 我国 森林资源 属于国家所有 , 由法律规定属于集体 所有的除 外 。 森林法实施 条例第二 条对森林资源下了定义 : 森林资源 , 包 括 森林 、 林木 、 林地 , 以及依托森林 、 林 木 、林 地生存的野生动物 、 植物和微生 物 。 (森林法第二十六条规定 : 国家

3、所 有和集体所有的宜林荒山荒地可以由 集体或个人承包造林 。 森林法第二 十七条规定 : “ 国有企业事业单位 、 机 关 、 团体 、 部队营造的林木 , 由营造单 位经营并按照国家的规定支配林木收 益 。 集体所有制单位营造的林木 , 归该 单位所有 。 农村居民在房前屋后 、 自留 地 、 自留山种植的林木 , 归个人所有 。 城镇居民和职工在 自有房屋的庭院内 种植的林木 , 归个人所有 。 集体或 者个 人承包的国家所有和集体所有的宜林 荒山荒地造林的 , 承包后种植的林木 归承包的集体或者个人所有 , 承包合 同另有规定的 , 按照合同的规定执 行 。 ” 防沙治沙法第 三十四条规

4、定 : 使用已经沙化的土 地从事治沙 活动 的 , 经县级以上人民政府依法批准 , 享 有不超过七十年的 土地使用权 。 使用 已经沙化的集体所有的土地从事治沙 活动的 , 治理者还可以享有更长时间 的土地使用权 。 野生动物保 护法 、 野生植物保 护条例 规定 了野 生动物 、 植物属于国 家所有 。 这里有两点要注意 。 一是森林资 源从整体上讲是两种公有制 , 但对其 各个部分 , 是有 多种所有制的 , 包括 个 人所有制 ;二是从 所有权来讲 , 森林 资 源整体只有两种所有制 。 但在通 常情 况下 , 国家 不可能直接作为经营管理 和利用的主体 , 实施家庭承包经营后 , 集体

5、也不直接作为经 营管理和 利用的 主体 , 都要以一定的形式提供给单位 和个人经营 、管理和使用。 所有权的具 体实现形式可 多种多样 , 经营 权 、 使用 权主体是多种多样的 。 2 . 关于权属保障的法律形式 森林法 第三条规定 : 森林 、 林 木 、 林地所有者和 使用者的合法权益 , 受法律保护 , 任何单位和个人不 得侵 犯 。 怎样保护?森林法及其实施条例 主要规定了两个方面的制度 。 一 是规 定国家保护承包合同规定的各有关方 面的权利 和义务 ; 未经发包方和 承包 方协商一致 , 不得随意变更或者解除 承包造林合同 。 这是债权保护 。 二是通 过政府登记 、发证 进行保

6、护, 这是物权 保护 。 森林法第三条还规定 : “ 国家 所有 的和 集体所有的森林 、 林木 和林 地 、 个人所有的林木和使用的林地 , 由 县级以上地方 人民政府登记造 册 , 发 放证书 , 确认所有权和使用权 。” “依 法 登记 的森林 、 林木和林地所有权和使 用权受法律保护 , 任何单位和个人不 得 侵犯 。” 森林法实施 条例 第四 、 五 、六、 七 、 八 条详 尽地规定了登记发 证的部门和程序 。 依据这些规定 , 林权 证是公众都要承认的唯一 合法的法律 凭证 。 对林地核发的土地证 、 土地经营 权证都不具法律效力 。 3 . 关于林权的 内涵 林权证持有人 到底

7、有哪些实际 权 力?这是大家最关心的 , 也是最需要搞 明白的 , 更是 现在许多人最不明 白的 问题 。 森林法实施条例第十五条 规 定 , 用材林 、 经济林 和薪炭林的经营 者 依法享有经营权 、 收益权 和其他合 法 权益 。 防护林和特种林的 经营者有获 取森林生态补偿 的权利 。 这个规定 应 该说是比较原则的 , 必须结合我国宪 法来理解其内涵 。 我国宪法规定 : 在中 华人民共和国一切权力属于人民 。 按 此规定 , 人民的权 利法律不限 制就具 有 , 政府的权利 法律 不授予就不具有 。 按此原 则 , 林权权利人应 有以下几个 具体权利 : (1 )依法享有采 伐利用权

8、 。 森林 法第二十 九条规定 , 按用材林的消 耗 量不大于生长量的原则 , 制定年森林 采伐限额 。 林权权利人在采伐限额 内 享有采伐权 。 第三十一条规定 , 防护林 和特种用途林 “ 只准进行抚 育和更新 的采伐 ”, 也就是说防护林和特种用途 林按批准的更新和 抚育面积和强度拥 有采伐利用权 。 第三十二条规定 , 农村 居民采伐 自留地和 房前屋 后个人所有 国 , c o 髓潺 林业经济 的零星林木是不必申请采伐 许 可 证 的 。 也就是说是有完全 自由 的采伐利 用权 。 其他林木采伐没有限制 , 只要按 合理 的原则就可以享有 采伐利用权 。 (2)采果 、 采脂等林中林

9、下 资源的 采集利用权 。 对此只有 森林法实施条 例第二十一 条规定禁止违反操 作技 术规程 , 也就是有按操作技术规程行 使 采集利 用的权利 。 (3)补偿权 。 森林法第八条规定 了公益林补偿权 , 第十 八条规定了征 、 占林地获取补偿的 权 利 , 防沙治 沙 法 第三十五条规定 : 因保护生态 的特 殊要求 , 将治理后的土地 批准划 为自 然保护区的 , 批准 机关应当给予治理 者合理的经 济补偿 。 野生动物保 护 法第十四条规定 : 因保护国家和 地方 重点保护野生动物 , 造 成农作物或者 其 它损失 的 , 由当地政府给予补偿 。 因 此 , 法定 的补偿权应包括 以上

10、方面 。 (4)流转权 、 担保抵 押权 。 森林 法第十五条对流转权作了规定 , 担 保法第三十三条 、 三十四条对担保 、 抵押权有明确规定 , 这 应该是森林资 源处置权 的一部分 。 (5)森林景观的开发利用权 。 这是 属 于森林法实施 条例 规定 的其他权 利之内的权利 , 法律 没有任何限制性 规定 。 应该 自然具有 。 (6 )品种权 。 林木新品种培育的发 明人 , 可 按 植物新品种保护条例规 定 申请新品种 保护 , 在 保护期内享有 独占权 。 除此之外 , 法律还规定了许 多其 他行业 经营者所不具有的权利 , 也就 是我们常讲的优惠政策 。 比如 防沙治 沙 法

11、第三十二条 、 三十三条规定 了财 政扶持政策和免 税减税政策 。 还有国 家政策规定的退耕还林政策 , 小材小 料加工的增值税即征即 退政策 , 以及 森林法实施条 例第十 八条对林业 生 产经营单位在林地 范 围内修筑直接为 林业生产服务的建设项目占地的优 惠 等等 。 可 以说我国对林权权 利人 的政 策规定是很优惠 、很具体的。 林权是林业政 策的核心 。 林权是 人们对森林资产的权力 。 从纵向分析 , 它包括林业资 产所 有权及其派生的 使 用权(经营权) 、收 益权和处置权 。 从横 向讲 , 它包括森林 、 林木的采伐利用 权 , 林 上 、 林中 、 林下资源的采集利用 权

12、, 森林景观的开发利 用权 、 补偿权 、 收益 权 、 流转权 、抵 押权 、 担保权和 品 种权等等 。 建立明晰的林权制度 , 明确 林权主体 , 体现林权利益 , 直接关系到 林业发展 的动 力和活力 。 林权决定了 森林资源培育 、 保护和利用的效 率以 及收益分配 。 长期以来 , 林权作为一种 特殊的产权形 态 , 未 得到应有 的重视 。 林木资产主体不 清 , 产权关系不明 , 收 益分配畸形 , 严重影响了广大林农造 林育林积极性 , 影响了森林资源保护 和管理 , 制约了林业的改革与发展 。 “谁造 谁有”是改革开放以来林业 上被广泛认同 的一 项基本政策 , 也是 我们

13、在林权问 题上极力推 崇的一项基 本政策 。 但这 项政策在许多地方并不 起作用 。 原因是 “谁造谁有” “有”什么, 在许 多地方没有真正得到解 决 。 因此 , 可以说 改革开放进行到今天 , 落实林 权基本上是停留在 形式上 , 而 没有真 正落在实质上 。 所以改革开放以来 , 无 论是实行 分林到户 的地方 , 还是统一 经营 的地方 , 群众积极性基本上没有 调动起来 。 我国林权制度的实施情况 1 . 林权制 度 沿革简况 19 50 年 6 月 , 中华人民共和国土 地法正式实施后 , 人民政府依法管理 和经营森林 。 在东北 、 西南 、 西北原始 林区建立 了一批全民所有

14、 制 森工 企 业 , 以木材生产为 中心满足国 民经 济 的原始积 累和工业 基础建设 的需 求 。 在中原和南方大面积荒山荒地和天然 次生林区 , 组 建了一大批国有林场进 行造林营林 。 在广大农村 , 通过土地改 革 , 农民分得了个 体所有山林 。 195 3 年 开始的合作化把农民私人所有的山林 变 成了私人和集 体共 同所有 。 从互助 组初级社高级社 , 直至 195 8 年 , 99%的农 民都 加人 了人民 公社 , 将 原 合作 社的山林 全部划归公社所有 。 在 农村 “一 大二公 ”的 体制 下 , 只有国 家和集 体拥有森林 、 林木和林地所有 权 , 私有林几乎被

15、完全取消 。 1 98 1年 , 随 着 中共 中央 、 国务院 特别策划 关于保护 森林发展林 业若干问题的 决 定(中发19 8 12 1号)的颁布 , 在集体 林区实施了以 “稳定 山权林 权 , 划定自 留山和落实林业生产责任制 ” 为主要 内容 的林业 “ 三定 ”政 策 , 广大农民分 到了自留 山 , 承包了责任山 , 长期受 “一大二 公 ”体 制束缚 的林业生产力得 到了初步的释放 。 各地 开始涌现出一 批承包荒山造林的专业 户 、 重点户 , 多 种经济成分的林业初露端倪 。 1985年 , 中共中央国务院又颁布了关于进一 步 活跃农村经济的十项政策 , 在集体 林区实行

16、了 “取 消木材 统购, 开放木材 市场 , 允许林农和集体的木材 自由上 市 , 实行议购议销 ”的 政策 , 形成对 林 业生产经营的利益驱动 。 此时 , 农业生 产实行联 产承包 、 分田到户的政策已 见成效 。 鉴于林业 “三 定 ” 政策的不彻 底性 , 南方集体林区一些地方简单照 搬农 业做法 , 也 实行了 “分 林到户 ” 和 “两 山并一 山 ” (把 自留山 、责 任山并为 自营山) 。 由于配套政策和资源管理没 能跟上 , 市场经济体制 尚未 建立 , 加 之 被束缚多年的农民对 改革政策缺乏信 任 , 木材经营放开无序 , 多家进 山收 购 木材的现 象十分普遍 , 导致 南方集 体 林区一些地方 出现了 滥砍乱伐 林木 , 森林资源损失严重 。 对此 , 198 7 年中共 中央和国务院发出 了 关于加强南方 集体林区森林资源管理 , 坚决制止乱 砍滥伐的指示(中发【 198 7 2 0号) , 提 出要 “ 严 格 执