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1、星叠! ；萋爱勃发展深化农村改革 国际农村义务教育财政转移支付的经验与借鉴 陈维青 ( 中国农业大学经管学院，北京 1 0 0 0 9 4 ) 规范的农村义务教育财政转移支付制度，正是一国解决教育经费总量投入不足和地区教育发展不 平衡问题的重要措施，其政策实施的目标是教育资源的分配公平和有效率。本文在阐述各国( 美、 日、德、法、英等五国) 财政转移支付制度和义务教育管理体制的基础上，比较各国农村义务教育财 政转移支付制度，从而为我国农村义务教育转移支付制度提供借鉴和参考。 一、各国财政转移支付制度 美国和德国是联邦制国家，日、法、英三国是单一制国家。虽国家制度各有不同，但每个国家的 地方政府
2、都划分为地区政府和当地政府两级。 政府间财政转移支付是指上下级政府间和同级政府间的无偿资金转移。一个国家的财政转移支付 主要涉及以下两个问题。一是转移支付的模式。政府间转移支付可以采取单一的自上而下的纵向转移 支付模式和以纵向为主、纵横交错的转移支付模式( 蒙丽珍，1 9 9 7 ) 。前者仅依靠上下级政府间的纵 向转移支付；后者以上下级政府间的纵向转移支付为主，辅之以同级政府间的横向转移支付。美、 1 3 、英、法四国普遍采用纵向转移支付模式，而德国政府间的转移支付以纵向为主，但州级政府之间 的横向转移支付规模也不小，是后一种模式的典范。二是转移支付的形式。从使用的目的和方式来 看，政府间转
3、移支付可以分为一般性转移支付和专项转移支付( 王善迈等，1 9 9 8 ) 。前者通过公式法 拨款，不规定资金的使用方向，也不附加条件，主要用于平衡地方政府间的财力，缩小不同地区间的 收入差别；后者通过项目运作的方式拨款，规定了资金的特定用途，接收支付方无权变动，而且通常 还要接受一些附加条件( 比如必要的配套资金) ，一般用于提供特定的公共产品。德、法、英三国主 要采用一般性转移支付的办法；美国的联邦补助以一般性转移为主，州补助以专项转移为主；日本的 地方交付税是一般性转移，而国库支出金是专项转移支付。 各国农村义务教育管理体制 按照管理集权程度划分，这些国家对农村义务教育的管理采取以下两种
4、形式。 ( 一) 中央集权型 在这五个国家中，法国的义务教育管理最集中。国民教育部对全国各级公立学校实行严格的管理 和控制，全国所有公立学校的教职工都是它的雇员。法国全国共分为2 8 个学区，每个学区由数个省 组成，学区总长对隶属该学区的学校拥有广泛的管理和监督能力。学区的各省设有省级督学员，负责 省内初、中等教育事务。 1 夕4 农村教育与农村劳动力转移研究睡量圈 ( 二) 地方分权型 每个国家的地方政府划分为地区政府和当地政府，所以义务教育的管理体制也据此分为以下两种 形式： 1 以地区政府为主。德国对于自己的文化教育领域实行“文化联邦制”，即地区政府( 州政府) 在文化教育政策的制定上享
5、有绝对的主权，其负责制定教学计划、课程表和教师的任免和选派；而 市、镇( 相当于我们的农村) 则负责提供和管理学校校舍修建、维护、物质装备和行政人员等。再如 英国，其义务教育管理的权限也集中在地方教育当局手中，地方最高权力机关( 郡议会) 委托地方教 育行政当局行使其在农村义务教育领域的权限。 2 以当地政府为主。美国和日本两国的农村义务教育管理权限基本上在当地政府，如郡、市、 县。美国实施农村公共教育的责任主要不在联邦政府，美国宪法未提及教育事业的权力归属问题，其 职责通过宪法的“保留条款”委派给了每个州和全国人民。州不能放弃建立并保持全面的、有效率的 教育系统的责任，但州往往把教育财政管理
6、权力委托给地方学区，学区行使管理农村中小学的职责， 决策机关是学区教育管理委员会或学校董事会。日本中央和地方在教育方面的分工原则为：中央政府 负责高等教育，都道府县负责高中教育和特殊教育，市町村负责农村义务教育、幼儿教育和成人 教育。 三、农村义务教育财政转移支付制度 从国际经验看，发达国家如美国、法国、德国和日本等，在1 9 世纪末推行义务教育之初，都曾 将农村义务教育公共投资的责任全部交给基层地方政府，这种低重心的投资体制导致地方财政负担沉 重，义务教育步履维艰。因此，各国适时调整教育公共投资体制，加大中央和省级政府的转移支付责 任，通过对公共资源的分配，切实保证一国范围内义务教育的实际需
7、要和均衡发展。 目前发达国家的政府投入一般占义务教育投资总额的8 5 “ - - , 9 0 ，充分体现政府办农村义务教 育的责任。 ( 一) 义务教育经费在各级政府间的分配模式 1 来自中央和联邦的集中模式。典型的国家是法国。法国的中央财政通过国民教育部把农村义 务教育的教师工资直接划拨到教师的个人账户，从而承担了7 0 以上的义务教育经费。农村义务教 育的校舍建设与初中、小学的行政经费则由地方政府承担，市镇政府和省级政府分别承担小学和初中 的其他相应经费。类似的国家还有新西兰和葡萄牙等，转移支付前后的义务教育经费1 0 0 都来自于 中央政府。 2 来自地方的分权模式。所谓地方分权模式，是
8、指一个国家的义务教育经费主要由地区政府或 当地政府承担，或者主要由地区和当地两级政府共同承担。以地区政府为主：典型的国家是德国。 德国的义务教育经费主要由地区( 州) 政府负担。教师工资由州政府直接拨人教师工资账户；当地政 府负担公用经费和基建经费。可见，在义务教育的公共支出中，州政府承担了3 4 的份额，市镇政府 承担1 5 的份额，而中央政府的比重仅占2 3 左右。以当地政府为主：典型的国家是英国。 英国实行由地方教育当局管理农村义务教育财政的体制，农村义务教育经费的承担主体是当地政府， 即市镇学区，一般负担义务教育经费的8 0 。地区政府和当地政府共同承担：典型的国家是美国。 9 0 年
9、代以来，美国州和当地两级政府共同承担义务教育经费的9 0 以上。 3 来自中央、地区和当地三级政府的共同分担模式。典型的国家是日本。在E l 常性经费中，农 村义务教育教职工工资由中央政府和都道府县各负担一半，图书管理、后勤等教职工工资由市町村负 12 5 深化农村改革 责；学生的补助和奖金由中央和市町村各负担一半；教科书由中央政府承担，其他教材、设备、图书 等由中央和市町村各负担一半。9 0 年代以后，中央和地方政府分别承担了农村义务教育经费的1 4 和3 4 。相似的国家还有丹麦。 ( 二) 各国农村义务教育财政转移支付制度比较分析 各个国家的农村义务教育转移支付制度有其共同之处。首先，各
10、国农村义务教育财政转移支付的 主要目标是缩小地区之间义务教育服务水平的差距，促进义务教育公平。从实际效果看，农村义务教 育转移支付从目标和拨款模式上都促进了教育公平的实现，为地区的发展和稳定做出了贡献。其次， 各级政府对义务教育的责权划分比较明确，各级政府也是严格按照规定履行各自应当承担的责任。再 次，转移支付的形式之一般性转移支付的额度是按照因素法确定的，是建立在完整、准确的统计 数据基础上的，因而更科学合理，减少了随意性。最后，农村义务教育转移支付的实现由各项制度和 法令来予以规定和保证，制度化、法制化的程度较高。 但是，由于各个国家在经济体制、财政转移支付制度和义务教育管理体制以及义务教
11、育经费分担 等方面存在一定的差异，因而也形成了各具特色的农村义务教育财政转移支付制度。一般来说，政府 对农村义务教育转移支付的类型主要可以概括为两类( 前已有所阐述) ：一类是通过一般性转移支付 来间接地保证地方政府投资义务教育的力度，旨在确保地方政府有财政能力提供同全国大致相等的包 括义务教育在内的公共服务水平，通常很难计算出这类转移支付用于农村义务教育的具体比例。德国 就是以实施一般性转移支付为主的国家之一。州政府承担了义务教育经费的7 5 左右，之所以有能 力是因为州政府的财力通过完善的州级财政平衡得到了保障，人均财力的州际差异缩小到了尽可能低 的程度。二是上级政府指定用于义务教育的专项
12、补助，具有很强的政策性。美国联邦政府则主要以专 项补助的形式满足特殊教育需求，特别针对贫困儿童等就属于此类。还有一种形式就是一般性转移支 付与教育专项转移支付相结合。我们知道，日本的农村义务教育经费由三级政府分担，从表3 可以看 出，1 9 9 2 年、1 9 9 4 年、1 9 9 5 年三年，约占义务教育公共支出的2 2 2 4 的经费由中央政府转移给 了地方政府。中央对地方的义务教育转移支付资金来自两个来源：国库支出金和地方交付税。地方交 付税是一般性转移支付，中央政府规定了对农村义务教育支出项目的标准额；国库支出金中的国库教 育支出金的9 5 被用于农村义务教育，属于专项转移支付，而且
13、专门规定了用途，分别负担农村义 务教育的人员工资、津贴、教材费、基建费等等。 四、农村义务教育转移支付制度的几点借鉴 我国的农村义务教育转移支付制度与西方发达的国家相比，在形式上有相似之处，基本上由无指 定用途的一般性转移支付与有指定用途的专项转移支付两类组成。差别在于我国农村义务教育的一般 性转移支付长期以来大都不以公平为目标，照顾了旧有的利益格局。与此形成鲜明对照的是西方各发 达国家都将义务教育看成是关系国家命运的工作对待，高层政府是义务教育经费来源的主体。尽管各 国国情不同，转移支付的模式不同，但经过多年的实践，大多比较规范、完善、有效，值得我们借鉴 与参考： 1 把实现义务教育公平和均
14、衡发展作为主要目标。随着我国市场经济改革深化和政府职能转变， 要求建立公共财政框架，而其核心是根据公平和效率原则合理配置公共资源，建立规范、公平和有效 的农村义务教育转移支付制度是其重要方面。因此，农村义务教育转移支付的首要目的是实现地区间 的财力分配公平。 2 明确划分各级政府对义务教育应承担的责任。这就要求要按照事权与财权相统一的原则进行 农村义务教育财政体制改革，这也是公平原则的要求。目前，农村义务教育的财权与事权不对称，使 12 6 农村教育与农村劳动力转移研究匿里豳 得“巧妇难为无米之炊”。亟须解决的问题是农村义务教育在财政支出中到底应占多大比例，确定比 例之后再按财权与事权相统一的
15、原则划归由哪一级政府负责实施以及每一级政府应承担的比例。 3 合理确定义务教育转移支付的额度与形式。西方发达国家的义务教育转移支付拨款模式主要 有均一拨款、基础性拨款、保证性税基拨款等。我们在设计转移支付的模式时要考虑地方政府的教育 投资努力程度，使教育转移支付成为激励地方政府积极投资教育的信号；同时还要依据不同的政策目 标采取不同的转移支付形式。 4 建立健全一套相对完善的法律和配套制度作保障。无论农村义务教育的转移支付是来自国税 还是地税；也无论是地方财政支出还是中央和省的转移支付，都要确保到位，确实由农村义务教育使 用了，而不被挪做它用或滥用。 作者简介： 陈维青，女，1 9 7 5 年1 0 月生，中国农业大学经济管理学院2 0 0 2 级博士，研究方向：项目投资、财务会计。 通信地址：北京市海淀区圆明园西路2 号中国农业大学经济管理学院。 E m a i l ：s l z l 0 1 5 c w q s i n a c o r n 1 2 7
