积极规范推进ppp工作-上海

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1、财政部政府和社会资本合作中心 夏颖哲 2015年4月 1 一、一、PPP概述概述 二、二、PPP与现代财政制度与现代财政制度 三、当前三、当前PPP工作工作 2 （一）（一）PPP的定义的定义 （二）历史沿革（二）历史沿革 （三）推广运用（三）推广运用PPP的必要性的必要性 （四）（四）PPP的精髓的精髓 （五）（五）PPP的局限性的局限性 3 PPP（Public-Private Partnerships） 政府和社会资本合作 广义定义广义定义：在平等合作的基础上，政府利用市场机制，提高政 府资源利用效率，增加、改进和优化公共产品和服务的供给，实 现物有所值目标。（土地承包责任制、国企改革）

2、 狭义定义：狭义定义：在基础设施和公共服务领域，政府和社会资本建立 的一种基于合同之上的长期合作关系，利用市场机制合理分配风 险，提高公共产品和服务的数量、质量和效率。 PPPPPP仅是一种融资手段？（仅是一种融资手段？（） 4 5 公共领域公共领域 政府购买服务 准公共领域准公共领域 竞争性领域竞争性领域 市场决定性作用 社会资本参与程度 高 委托运营(O&M） 社 会 资 本 风 险 承 担 程 度 低 高 完全私有化 完全公有化 管理合同 (MC) 租赁-运营-移交(LOT) 建设-运营-移交(BOT) 建设-拥有-运营(BOO ) 转让-运营-移交(TOT) 改建-运营-移交(ROT)

3、 区域特许经营(RC) 6 购买-建设-运营(BBO) 国际进程国际进程 几百年前，欧洲授予公路养护人“特许经营权”； 1984年，英法两国提出利用私人资本建设英吉利海峡隧道， 1987开工，耗资150亿美元（PPI)；土耳其提出BOT； 1992年，英国提出PFI； 1996年左右，世行集团正式提出PPP概念； 21世纪以来，联合国、世界银行等国际组织在全球大力推广 PPP模式；发展中国家开始实践。 PPP应用范围从道路、轨道交通、燃气、供水、污水处理、垃 圾收集等传统行业扩展到监狱、学校、医院，甚至国防和航天 领域。 7 8 国内进程国内进程 1996年交通部出台 交通建设市场管理办法 （

4、BOT办法） 新一轮新一轮PPP的发展轨迹的发展轨迹 9 2014年4月30日 2014年9月21日 2014年9月23日 2014年8月31日 十八届三中全会十八届三中全会 提出允许社会资本通过 特许经营等方式参与城 市基础设施投资和运营， 让市场在资源配置过程 中发挥决定性作用 关于关于2014年深化年深化 经济体制改革经济体制改革 重点任务的意见重点任务的意见 加快发展混合所有制经 济。推进国有企业股权 多元化改革，建立政府 和社会资本合作机制 财政部正式成立财政部正式成立 PPP工作工作 领导小组领导小组 预算法预算法 建立跨年度预算平衡机 制、实行中长期财政规 划管理，为实施长周期

5、的PPP项目铺平了道路 国务院关于加强地方国务院关于加强地方 政府性债务管理的意见政府性债务管理的意见 （国发国发201443号号） 通过“推广使用政府与社会 资本合作模式”，加快建立 规范的地方政府举债融资机 制 关于推广运用政府和社会关于推广运用政府和社会 资本合作模式有关问题的资本合作模式有关问题的 通知通知（财金财金201476号号） 为PPP项目提供了更有力的财政支 持 2013年11月 2014年5月 新一轮新一轮PPP的发展轨迹的发展轨迹 10 关于印发政府关于印发政府和和 社会社会资本资本合作模式合作模式 操作指南（财金操作指南（财金 2014113号）号） 关于关于政府和政府

6、和社会社会 资本资本合作示范项目合作示范项目 实施有关问题实施有关问题的的 通知通知（财金财金2014 112号）号） 地方政府存量债务纳入地方政府存量债务纳入 预算管理清理甄别办法预算管理清理甄别办法 （财预财预2014351号号） 认真甄别筛选融资平台公司存 量项目，对适宜开展政府与社 会资本合作（PPP）模式的项目， 要大力推广PPP模式 国务院常务会议上国务院常务会议上， 李克强总理表示将积李克强总理表示将积 极推广政府与社会资极推广政府与社会资 本合作本合作（PPP）模式模式 2014年10月23日 2014年10月24日 APEC财长会财长会 议上正式宣布议上正式宣布 财政部成立财

7、政部成立 PPP中心中心 2014年10月28日 2014年11月26日 国务院关于创新重国务院关于创新重 点领域投融资机制点领域投融资机制 鼓励鼓励社会投资社会投资的指的指 导导意见意见 (国发国发201460号）号） 2014年11月29,30日 11 新一轮新一轮PPP的发展轨迹的发展轨迹 关于规范政府和社会资本关于规范政府和社会资本 合作合同管理工作的通知合作合同管理工作的通知 （财金财金2014156号号） 发布PPP项目合同指南（试行）， 指导规范PPP合格管理工作 2014年12月30日 政府采购竞争性磋商政府采购竞争性磋商 方式管理暂行办法方式管理暂行办法 （财库财库20142

8、14号号） PPP项目政府采购管项目政府采购管 理办法（财库理办法（财库2014 214号）号） 2014年12月31日 中共中央国务院中共中央国务院关关 于加大改革创新力于加大改革创新力 度加快农业现代化度加快农业现代化 建设的若干意见建设的若干意见 对于政府主导、财政支持对于政府主导、财政支持 的农村公益性工程和项目，的农村公益性工程和项目， 可采取购买服务、政府与可采取购买服务、政府与 社会资本合作等方式，引社会资本合作等方式，引 导企业和社会组织参与建导企业和社会组织参与建 设、管护和运营设、管护和运营。 2015年2月1日 PPP立法立法 1. PPP项目财政承项目财政承 受能力论证

9、指引受能力论证指引 2. PPP项目物有所项目物有所 值评价指引值评价指引 3. PPP项目财政收项目财政收 支预算管理办法支预算管理办法 2015年 12 1. 国家战略国家战略 2.国家治理现代化的一次体制机制变革国家治理现代化的一次体制机制变革 3.形势所迫形势所迫 4.时代所需时代所需 5.物有所值物有所值 13 支持非公有制经济健康发展，坚持权利平等、机会平等、规则平等 ；建立透明规范的城市投融资机制，允许社会资本通过特许经营等 方式参与城市基础设施投资和运营。（2013年11月12日，三中全 会全面深化体制改革决定） 允许地方通过股权融资、项目融资、特许经营等方式吸引社会资本 投入

10、，拓宽融资渠道，提高城市基础设施承载能力。（2014年9月 17日，新型城镇化建设试点工作座谈会） 1. 1. 国家国家战略战略 14 要大力创新融资方式，积极推广PPP模式，使社会投资和政府投 资相辅相成。优化政府投资方向，通过投资补助、基金注资、担 保补贴、贷款贴息等，优先支持引入社会资本的项目。（2014 年10月24日，国务院常务会议） PPP融资关键在于创新思路，探索稳定的投资回报机制，打消社 会资本疑虑。财政部要会同相关方面在营造环境、规范管理、增 进信心上下功夫，助推更多项目落地，实现稳增长、调结构、惠 民生和企业发展的多赢。（2014年10月26日） 1. 1. 国家国家战略战

11、略 15 中国经济要平稳致远，必须全面深化改革，要用好政府和市场这“ 两只手”，形成“双引擎”。政府在加大财政投入的同时，不再唱 “独角戏”，而是通过深化投融资改革，打破垄断，吸引社会资金 和外资参与，采取PPP、中外合作以及政府购买服务等方式，放大 投资效应。（2015年1月21日，世界经济论坛2015年年会） 引导和鼓励社会资本投向农村建设。对于政府主导、财政支持的农 村公益性工程和项目，可采取购买服务、政府与社会资本合作等方 式，引导企业和社会组织参与建设、管护和运营。（2015年2月1 日，关于加快农业现代化建设的若干意见） 16 1. 1. 国家国家战略战略 2015年国务院政府工作

12、报告中提出： “大幅放宽民间投资市场准入，鼓励社会资本发起设立股权投资基金 。政府采取投资补助、资本金注入、设立基金等办法，引导社会资 本投入重点项目。在基础设施、公用事业等领域，积极推广政府和 社会资本合作模式。”。 17 1. 1. 国家国家战略战略 2. 2. 国家治理现代化的一次体制机制变革国家治理现代化的一次体制机制变革 全面深化改革决定两个核心： 依法治国； 市场决定性作用。 PPP是实现两大核心目标的重要手段； 双轮驱动。 目标是实现物有所值。 提高公共资源的配置和利用效率。 18 3. 3. 形势所迫形势所迫可以有效解决当前困难可以有效解决当前困难 政府债务瓶颈vs稳增长、促改

13、革、调结构和惠民生； 2013年6月全国各级政府债务约30万亿，地方政府性债务17.9万亿。 基础设施投资巨大缺口vs庞大社会资本准入难； 2020年城镇化率要达到60%，投资需求达42万亿； 玻璃门、旋转门、弹簧门。 公用事业运行效率不高vs政府财政不堪重负。 4. 4. 时代所需时代所需致力于长期治理致力于长期治理 经济发展新动力（改革是最大红利，基础设施每增加1%，来动GDP增长 1%）； 从机制上保障政府资源配置优化和管理效率提高； 政府市场双轮驱动是经济发展“新常态”。 少花钱，多办事，办好事！少花钱，多办事，办好事！ 19 5. 物有所值（物有所值（Value for Money)

14、 分担风险，合作共赢（生产经营风险、政治法律风险）； 实现全生命周期管理，降低总成本（设计、建设、运营、维护）； 通过平滑财政支出，拓宽政府经济发展空间（时间换空间）； 实现绩效财政（按量、按质、按绩效付费）； 引入公众监督，实行公开透明管理。 VfM是是一种理念，一种理念， 也是一种评估方法。也是一种评估方法。 20 21 依法平等合作，遵循契约精神（规范、公正、公开）； 全生命周期绩效管理； 风险分担、利益共享（鼓励创新)； 物有所值（少花钱、多办事、办好事）。 PPP不不只只是一是一场场婚礼，婚礼， 而是一而是一段段婚姻婚姻！ 22 竞争不充分，风险未有效转移竞争不充分，风险未有效转移

15、设计不当、交易结构不合理、采购竞争不充分、监督不到位。 政府过度承诺增加财政风险政府过度承诺增加财政风险 掩饰长期债务、不重视或有债务。 流程全、标准细、耗时长流程全、标准细、耗时长 过度使用过度使用PPP 不是所有项目都适合用PPP模式（市场测试、财政承受力）； 政府越界做PPP：权力清单、负面清单、责任清单。 23 （一）现代财政制度（一）现代财政制度 （二）（二）PPP 与公共财政与公共财政 （三）财政部门的定位和作用（三）财政部门的定位和作用 （四）财政承诺风险管理（四）财政承诺风险管理 24 财政是国家治理的基础和重要支柱财政是国家治理的基础和重要支柱（政为本，财为末）。 现代财政目

16、标现代财政目标优化资源配置、维护市场统一、促进社会公 平、实现国家长治久安。 预算法预算法统一规范、公开透明。 法治是治世之道法治是治世之道 ，市场经济是富国之术，市场经济是富国之术 PPP通过公开、公平、公正的竞争，实现政府和社会资本平 等合作，激发市场活力，增加供给，让老百姓更早、更多、更好 的享受公共产品和服务。 PPP是一次立足长远的制度创新和系统性重构！是一次立足长远的制度创新和系统性重构！ 25 PPP是一个财政问题是一个财政问题（PPP的本质是政府购买公共产品和服务） 是财政预算管理的一项内容； PPP项目财政承诺是政府债务管理的一项重要内容； 特许经营权是政府的一种无形资产； PPP项目形成的资产终极所有权属于政府； PPP项目资产和负债是政府综合财务报