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1、司法改革的二元进程 司法改革的二元进程外部机制与内部机制的双重变革xx大将“依法治国建设社会主义法制国家”写入宪法后围绕“依法治国”对我国目前的司法现状进行深入的改革已成为人们的共识假如我们不仅仅是在口号意义上使用这个词组那么一些重大的更为具体的问题就应得到更为认真的重视和研究所谓依法究竟依怎样的“法”这就存在着对法的理解问题；其次使用怎样的机制实现“治”的过程也是一个亟待讨论的课题前者可以说是古往今来法学理论的核心问题名家论说卷帙浩繁这里不再涉及后者也是一个相当广泛的问题既包括司法体系自身的改革也触及社会生活的方方面面引起国家权力利益分配与重组一、司法机关的独立权利均衡与制约的外部机制依照宪
2、法我国的国家体制是全国人大领导下的“一府两院”体制即全国人民代表大会是我国的最高权力机构中央人民政府、最高人民法院、最高人民检察院由它产生受它监督对它负责从宪法的规定上最高人民法院应直接由全国人大领导各级法院由各级人大领导同时根据人民法院组织法上、下级法院之向是监督与被监督的关系因此从理论上的制度规定看能够对法院工作产生影响力的机关应是两个即人大和上级法院然而从实际上运行看似乎并非如此的简单首先是各级政府的影响力宪法规定的人大领导下的“一府两院”制度规定了政府与法院、检察院的平行地位但实践中政府干涉司法工作的事情似乎已不是屡见不鲜能形容的可以说不受政府制约的独立的法院在中国还不存在问题何在经费
3、、财力受人操秉不得不然目前法院的各项经费开支包括人员的工资均由各级地方政府拨出仅此一项就可以让法院的独立性大打折扣从各级法院院长的行政级别比同级政府首长低半级也可以明显感受到（关于法官套用行政级别这也是有很大问题的将在下文详述）其次是各级党委的影响力中国共产党是执政党党领导国家和全国各族人民进行社会现代化建设这是由党的性质、目的和宗旨决定的法院作为国家的机关之一接受党的领导是由中国共产党的执政地位决定的依法治国也是党领导人民治理国家的基本方略x大报告就明确指出“依法治国就是广大人民群众在党的领导下依照宪法和法律规定通过各种途径和形式管理国家事务管理经济文化事业管理社会事务保证国家各项工作都依法
4、进行”各级党委的政法委是党对法院直接领导部门各级党委如能正确、切实地贯彻党中央xx大的宗旨与精神那么依法治国的战略可以很好地实现法治的工作也能顺利地开展也为法院工作向着正确地方向发展提供了政治思想和组织上的保障但如果党委或政法委未能有效贯彻党中央的政策法院正常地工作受到非正常妨碍地司法公正地干预司法机关将如何应付从目前的体制看只能有赖于上级党委或党中央的监督与纠正再次各级人大对司法机关的影响力法院由人大产生受它监督对它负责人大对法院工作的监督与指导本是应然之意无可厚非加强对司法的监督当然能在一定程度上规范法院司法工作提高司法机关的工作质量但另一方面由非法律专业人员的人大代表在缺乏严格的司法程序
5、制约的条件下对具体案件进行干预和审批也会造成一些严重的负面效果影响司法公正的实现也为地方势力干预司法活动提供了新的途径可以看出司法机关在整个国家权力结构中仍处在相当边缘化的地位（法治之路上的四个“拦路虎”贺卫方法制日报XX年12月26日）在我们的权力格局中法院以及检察院至今仍在夹缝中求生存司法机关在俗称“人财物”等重要的生存环节上依赖于同级党政权力某些地方人大可以无视立法与司法的界限进行所谓的“个案监督”只有改变这种现状才能从根本上实现司法独立同时也应当认识到法院的独立存在本身就是对政府的制约它将民众对政会的不满列入法律规范中加以解决并通过司法活动重示了社会秩序与正义的准则法院通过独立而公正解
6、决各种纠纷而使得社会中的冤情和抑郁得以释放从而为社会的安定团结提供了可靠的保证在法庭上获得正义的人们不会上梁山甚至可以说司法独立是政府以及政府官员威望得到提高和维持的重要保障想想面对十六年牢狱之苦的死于非命的假如有特别检察官和独立的司法体系当陈王之类刚刚开始行为便毫不迟疑地立案调查就不会有日后的警钟长鸣实行司法改革就要改变司法机关在整个国家权力结构中边缘化的地位要使司法机关居于社会关系调整过程中的核心地位首先要实现法院在“人财物”上的独立地位财权和人事权力的地方化是导致司法机构依附于地方党政机构导致司法和地方化的两个重要根源所谓司法机构地方法是指设在地方的国家司法机关在行政国家司法权力的过程受
7、到地方党政权力机关的不当影响干部乃至控制不能独立行使其权力以致司法公正难以实现国家的法制统一不能得到保证（谁的法院谁的司法权21世纪经济报道XX.3.11）各级法院的经费地方政府财政拨付及法院通过收取诉讼费用构成目前法院经费的主要来源（虽然目前法院系统实行收支两条线诉讼费与法院经费脱钩但从实际的运行看各级法院收取的诉讼费用很大一部分的仍返还给法院用作经费诉讼费用收取的多少仍在很大程度上决定了法院经费的多少）从全国来看法院系统机构和人员还较为庞大完全由中央财政支出会给中央造成很大的财政压力在短期内很难实现就需一方面法院系统内部的机构和人员实行精兵简政而减少支出最高院在去年就改革了机构准减少的人员
8、（见肖扬XX年报告）；另一方面仍需以地方财政为主以解决法院经费问题但应改目前的经费开支方式第一采取实支实报方式凡属法院日常行政费用应全额拨付保证法院从事司法工作的需要第二改变法院特别是基层法院向同级政府部门申请经费的状况法院经费由其上一级政府部门申请由上一级政府部门拨付减少法院对同级政府的依赖性避免不同地区由于经济发展的好坏而 造成法院经费的多寡当然从较大的地区来说如东部地区与中西部地区经济较好的大中城市与经济条件相对落后的中小城镇之间由于发展水平物价指数的不同法院的经费应有所区别但应保持一地市级之内各区县法院的经费大体一致法院的诉讼收费也应如数上缴作为法院经费统一发放真正实现收支两条线第三法
9、院工作员特别是法官的工资应实行较为固定的年薪制考虑到目前我国经济发展较快国家整体的工资水平上涨变动情况较大采取二至三年为一个周期定期调整同时为推动依法治国实现依法治国的需要体现法官的精英化促进社会优秀人员向司法部门的流动因此年薪应保持一个较高的水平在“人”的方面我国现行宪法和地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法规定地方各级法院院长由同级人民代表大会选举产生副院长、审判员则由同级人大常委会任免根据完善干部的原则地方各级党委和政府实际上拥有地方法院主要领导干部的推荐权和罢免建议权这就使得法院人事权依赖于地方从而为地方政府干部仍至主导司法工作提供了条件导致了司法权地方化的另一个根源改革人事制
10、度要将人事权从地方脱离出来实行垂直管理我国为实现国防、关税、金融、邮政及通讯的统一维护国家的根本利益对军队、海关、银行、邮政及通讯部门早已实行中央重点领导或直接管理近年来也先后对工商行政管理、质量监管等部门实行省级直接管理我们认为司法机关对于维护国家法制统一保护人民自由和权利保证国家长治久安的特殊重要性决定了它像上述机关和部门那么实行中央直接管理是十分必要的但也应认识到司法改革的最终目标是实现真正的独立和公正的司法这种独立不仅是司法机关独立于行政、立法机关各司法机关之间也是独立的所以我们主张人事权实行垂直管理绝不是主张法院系统内部自上而下的垂直领导取代目前事实上存在的地方党政机关对法院的水平领
11、导上下级法院之间应当是审级监督关系而绝非领导关系垂直管理和垂直领导存在本质的区别在法院院长和法官的选任上地方各级法院的院长和其他法官实行任免权“上提一级”的制度由上级地方人民代表大会及常委会选举和任命同时建立一套科学和完善的法官选拔和考核制度以考试和考核的结果作为上级人大及常委会任免的主要依据在严格法院官任职资格的基础上以法律的形式明确实行法官任职终身制不得随意撤换和调动法官使其能够在司法活动中抵制外来干扰保持独立和公正在美国一八0三年马伯里诉麦迪逊案确立了美国最高法院制约行政和立法机构最有效的撒手锏是所谓的司法审查（judicialreview）即法院有权制定立法机关通过的法律行政部门采取的
12、行动各级政府的法律和实践是否与美国联邦宪法的条文和精神相一致并有权判定与宪法相冲突的政府法律和行为违宪无效西方发达国家也大多设立了宪法法院或宪法法庭行使违宪审查职权这对立法机关和行政机关起到了很好地监督制度作用在我国法院仍无法违宪审查权即使对行政法规行政规章与部门规章的违法性也无审查权只能审查具体行政行为的违法性逐步建立起对抽象行政法规的违法性审查乃至对立法、行政机关行为的违宪审查是提升司法机关在国家权力法构中的地位加强司法机关独立性实现依法治国上的一个重要途径我国的国家权力结构是体制是全国人大领导下的“一府两院”但应明确作为人民行使权力的人民代表大会的权力也不是无限绝对的“权力导致绝对权力导
13、致绝对”（）权力的产生必须受到制约否则就会受到滥用滋生党的各级党委对司法机关也产生了重要的影响力我国各级地方党委都设有政法委统一领导本地区检公检法司法部门上的政法工作而同一级法院的院长往往只是政法委的普通成员本地区如出现重大案件或涉及社会稳定的案件则由政法委牵头协调办案司法机关必须贯彻党委或政法委的决议这就使一些地方党政领导人有机会以加强党对司法工作的领导为名以各种手段和方式干预司法机关的工作甚至在国家的法律和中央的政令与地方利益发生冲突时也往往以服从党的领导为名迫使法院在审理具体案件时偏袒和维护地方利益我们认为要使司法独立必须理顺党与法院特别是地方党委与地方法院之间的关系地方设立政法委法院要
14、归它管这个思路本身就不对我国宪法明确规定党在国家中的领导地位党的领导主要是政治思想和组织的领导（法理学沈崇灵主编北京大学出版社p273）党领导人民管理国家事务经济文化事业管理社会事务使它的政策通过法定程序变为国家意志成为法律司法机关则忠实、公正地执行党领导人民制定的法律如果一个法官能忠实公正地执行法律就是最好地尊重和服从党的领导执行法律的过程也就是落实党的路线、方针、政策的过程因此党对司法工作的领导应当是政治领导而不是业务领导加强党对司法工作的领导就是要求司法机关内部的党组织领导、监督和支持司法机关工作人员秉公执法保证司法机关独立公正地行使职权克服司法而不应当是具体干预案件的审理工作同时保持司
15、法独立保证法律实行的一致性、统一性也有利于党的路线、方针、政策能够有效地贯彻和执行有利于对广大党员进行法律监督防止党内的滋生和蔓延从近年来来发生的反腐大案可以看出这些党内人员所犯错误也不仅仅是党内违纪行为而是严重地违法行为保持司法独立保证独立的检察官制度和法官制度不仅有利于行为的即时发现也起到防微杜渐的作用如前所述实施垂直领导和垂直管理是保持机关独立性的有效方式调整党对司法工作的领导方式在法院内部不再设立党组改设党委下级法院的党委受上级法院党委的领导最高人民法院党委受中央政法的领导地方各级党委和政法委不再干预司法工作中央政法委的职责是领导和监督各国家机关和全国人民落实建设社会主义法治国家的任务
16、保证司法独立行使职权克服司法二、法官地位的优越管理与职能司法化的内部机制如果说司法机关独立是外部机制的改革那么司法 机关本身的改革则是内部机制的整合司法机关的司法不能得到合理运用和有效监督那么司法公正就不能实现而司法的则比一切其它更为可怕因为它是维护社会公正的最后一道屏障在司法机构中法官应当处于独立和核心地位但目前司法行政化的现状却恰恰抹杀了这种独立性与核心地位观察我们法院的内部管理首先表现出的就是法官之间的等级制度当然无论是在西方法治发达国家还是在日本、台湾地区法官仍有级别之分我国也实行了法官等级制从首席大法官、大法官至最基层的法官共分十二个等级但这种级别的划分不论从外部的一般民众到法院系统内部法官自己来讲都未得到认同它既不反映法官的政治地位也不与法官的待遇挂钩相反行政体系内部所使用的等级模式却被法官系统完全植入决定着一名法官地位高下与待遇优劣例如省高级法院的院长属副省级官员副院长有厅局级和副厅局级的不同定级各庭庭长属处级、副庭长副处级在法官之间建立等级制度便利了对于法院流动的控制和
