浦东新区土地使用结构研究[R]

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1、浦东新区土地使用结构研究*郝娟 雷鸿君 冉凌风 李战军 作者简介：*本项研究的主报告共有六章，涉及总论、土地使用结构的历史演变和现状评价、土地使用结构影响因素分析、建设用地的发展规模及空间布局结构、不同类型土地的发展规模及空间分布和土地使用结构合理化对策建议等内容。这里仅选择其中的两个部分发表。前 言浦东新区自开发开放十五年来，其面积、人口、管理机构、产业规模、产业结构和综合经济竞争力都发生了很大变化。在这个过程中，新区的土地使用从划拨到有偿使用，通过土地预征和滚动开发，为浦东的经济和社会发展作出了重大贡献。面对新一轮开发开放，尽管土地使用的总体规划已经明确，但在土地使用上还存在着一系列有待认

2、识和解决的问题。从科学发展观和土地可持续利用的角度研究浦东新区土地使用结构，具有重要的现实意义。一、浦东新区土地使用结构历史演变和现状评价（一）浦东新区土地使用空间结构演变历史1.浦东新区土地使用历次总体规划情况自 1990 年 浦 东 新 区 成 立 以 来 ， 有 关 土 地 使 用 的 规 划 主 要 有 4 个 。（ 1） 1997 2010 年 浦 东 新 区 土 地 使 用 总 体 规 划 。 该 规 划 的 指 导 思 想 是 ：贯 彻 落 实 “十 分 珍 惜 和 合 理 利 用 每 寸 土 地 ， 切 实 保 护 耕 地 ”的 基 本 国 策 ，寻 求 符 合 新 区 特 色

3、 的 土 地 使 用 优 化 体 系 ， 努 力 实 现 土 地 使 用 方 式 的 根 本 转 变 ，保 障 新 区 国 民 经 济 、 社 会 、 生 态 环 境 的 持 续 、 协 调 发 展 ， 为 编 制 镇 级 土 地 使用 规 划 和 土 地 使 用 有 关 的 专 项 规 划 提 供 依 据 。该 规 划 的 内 容 包 括 土 地 使 用 现 状 、 土 地 使 用 总 体 规 划 目 标 、 土 地 供 需 平衡 分 析 、 土 地 使 用 结 构 调 整 、 土 地 使 用 分 类 管 制 规 则 、 重 点 建 设 项 目 用 地 布局 和 用 地 储 备 、 镇 级

4、土 地 使 用 规 划 和 实 施 规 划 的 政 策 措 施 等 。该 规 划 的 特 点 是 优 先 安 排 农 业 用 地 、 严 格 控 制 各 类 建 设 用 地 、 积 极 开 展土 地 整 理 、 开 发 和 复 垦 ， 是 浦 东 新 区 第 一 次 比 较 系 统 的 土 地 使 用 总 体 规 划 。（ 2） 2000 年 2020 年 浦 东 新 区 综 合 发 展 规 划 土 地 使 用 结 构 。 在 浦 东 新 区 综 合 发 展 规 划 中 ， 提 出 了 浦 东 新 区 土 地 使 用 规 划 。 该 规 划的 指 导 思 想 是 ： 按 照 “控 制 增 量

5、， 提 高 质 量 ， 集 约 利 用 ”的 土 地 使 用 方 针 ，利 用 级 差 效 益 ， 盘 活 存 量 土 地 ； 搞 好 “三 个 集 中 ”， 实 行 集 约 利 用 ； 开 发 滩涂 资 源 ， 增 加 土 地 后 备 资 源 。该 规 划 的 主 要 内 容 包 括 规 划 超 时 限 和 范 围 、 不 同 区 位 土 地 使 用 原 则 及 土地 等 级 的 划 分 和 有 关 土 地 的 技 术 经 济 指 标 等 。该 规 划 的 特 点 是 将 土 地 使 用 规 划 作 为 浦 东 新 区 综 合 发 展 规 划 的 一 部 分 ，从 全 局 长 远 利 益 出

6、 发 ， 对 全 区 土 地 的 开 发 、 整 治 、 利 用 和 保 护 进 行 统 筹 安排 ， 以 实 现 土 地 资 源 的 可 持 续 利 用 ； 对 浦 东 新 区 规 划 年 （ 2020 年 ） 用 地 总量 及 主 要 用 地 的 结 构 比 例 等 重 要 指 标 进 行 了 说 明 ， 对 建 设 用 地 总 量 、 生 态 林用 地 总 量 及 城 市 发 展 备 用 地 总 量 进 行 了 分 解 。（ 3） 浦 东 新 区 城 镇 体 系 规 划 文 本 （ 2000 2020 年 ） 。 该 规 划 的 指 导 思想 是 ： 以 党 的 “十 五 大 ”和 中

7、央 农 村 工 作 会 议 精 神 为 指 针 ， 根 据 上 海 市 城 市总 体 规 划 和 浦 东 新 区 总 体 规 划 的 基 本 框 架 ， 按 照 党 中 央 提 出 的 “小 城 镇 、大 战 略 ”方 针 和 新 区 “四 、 五 、 五 ”的 发 展 思 路 ， 从 21 世 纪 城 镇 地 区 可 持续 发 展 和 农 村 城 市 化 的 要 求 出 发 ， 坚 持 城 镇 规 划 高 起 点 、 高 标 准 和 科 学 性 ，把 浦 东 建 设 提 高 到 一 个 新 的 水 平 。该 规 划 的 主 要 内 容 包 括 发 展 条 件 分 析 、 规 划 发 展 目

8、标 及 指 导 思 想 、 规 划年 限 和 规 划 依 据 、 城 镇 体 系 规 划 布 局 、 城 镇 人 口 发 展 与 城 镇 化 水 平 预 测 、 产业 布 局 规 划 及 集 镇 发 展 规 划 、 绿 化 系 统 规 划 及 旅 游 资 源 开 发 、 重 大 市 政 基 础设 施 、 近 期 建 设 规 划 及 政 策 建 议 等 。该 规 划 的 特 点 是 按 照 “三 个 集 中 ”原 则 ， 对 原 有 城 镇 范 围 内 欲 建 和 批 准的 工 业 点 、 工 业 小 区 进 行 梳 理 ； 在 “调 整 、 控 制 、 发 展 ”的 原 则 下 ， 优 化新

9、区 城 镇 工 业 布 局 ； 对 工 业 小 区 土 地 存 量 资 源 分 配 及 工 业 小 区 用 地 进 行 了 测算 ； 对 集 镇 规 划 新 增 面 积 及 集 镇 用 地 规 模 进 行 了 预 测 。 （ 4） 浦 东 新 区 镇 级 部 分 土 地 使 用 总 体 规 划 修 编 总 报 告 （ 2001 2010年 ） 。 该 报 告 的 指 导 思 想 是 ： 切 实 贯 彻 新 土 地 管 理 法 ， 服 从 市 、 区 级 土 地 使用 总 体 规 划 ， 适 应 国 民 经 济 、 社 会 发 展 “十 五 ”计 划 的 要 求 ， 在 参 照 上 一轮 土 地

10、 使 用 总 体 规 划 和 小 城 镇 规 划 的 基 础 上 ， 根 据 2001 年 国 土 资 源 大 调 查进 行 修 编 。该 报 告 的 主 要 内 容 包 括 浦 东 新 区 概 况 、 浦 东 新 区 土 地 使 用 现 状 及 潜 力 分析 、 土 地 使 用 趋 势 及 耕 地 保 护 研 究 、 镇 级 土 地 使 用 总 体 规 划 思 路 与 指 标 分 解方 案 、 土 地 保 护 整 理 、 协 调 建 设 用 地 与 耕 地 矛 盾 的 对 策 和 建 议 。该 报 告 的 主 要 特 点 是 在 规 划 方 法 和 技 术 思 路 方 面 ， 在 兼 顾 产

11、 业 布 局 及结 构 调 整 方 面 都 做 了 重 点 考 虑 ； 除 了 通 盘 考 虑 各 镇 及 建 成 区 用 地 配 置 方 案 外 ，重 点 保 证 各 镇 规 划 工 业 小 区 和 集 镇 的 用 地 指 标 ， 以 及 重 点 工 程 项 目 指 标 ； 对于 在 浦 东 新 区 占 有 重 要 地 位 的 镇 及 建 成 区 的 镇 ， 在 指 标 分 解 和 用 地 布 局 方 面做 了 重 点 分 析 。2.浦东新区土地用地扩展过程特点1990 年 ， 中 共 中 央 和 国 务 院 决 策 开 发 浦 东 ， 1993 年 在 原 来 “三 区 两 县 ”的 基

12、础 上 ， 成 立 浦 东 新 区 ， 并 设 管 委 会 ， 2000 年 正 式 成 立 新 区 政 府 。 经 数次 区 划 调 整 后 ， 现 在 浦 东 新 区 的 总 面 积 为 569 平 方 公 里 。总 的 来 说 ， 改 革 开 放 以 来 随 着 浦 东 经 济 的 飞 速 发 展 和 “文 革 ”期 间 外迁 人 口 的 返 城 ， 浦 东 城 市 用 地 发 展 很 快 ， 特 别 是 1988 年 国 家 允 许 土 地 使 用权 有 偿 转 让 和 房 地 产 热 的 兴 起 ， 到 2000 年 ， 浦 东 城 区 的 城 市 建 设 面 积 己 激增 至 29

13、9 平 方 公 里 。 城 市 化 地 区 逐 步 向 东 扩 展 ， 形 成 了 四 个 国 家 级 开 发 区 ，其 中 ， 沿 黄 浦 江 的 小 陆 家 嘴 地 区 已 成 为 高 度 现 代 化 的 区 域 。从 土 地 使 用 总 的 发 展 历 程 来 看 ， 城 区 的 扩 展 过 程 主 要 发 生 在 新 区 开 发 以后 。 可 以 粗 略 地 分 为 三 个 阶 段 ：第 一 阶 段 是 从 1990 年 中 共 中 央 和 国 务 院 决 策 开 发 浦 东 到 1993 年 浦 东新 区 管 委 会 成 立 ， 以 “分 散 规 划 ， 重 点 建 设 ”为 基 本

14、 特 征 。 为 了 启 动 陆家嘴金融贸易区、金桥出口加工区、外高桥保税区和张江高科科技园等四个国家级开发区的建设，先 后 成 立 了 四 大 开 发 公 司 ， 以土地“空转”的形式向重点开发公司成片出让土地的使用权，通过“以地合资” 、 “以地入股”等模式对招商引资和新区的发展产生了巨大的推动作用。但 是 土 地 的 规 划 管 理 是 在 “三 区 两 县 ”的 基 础 上 进 行 的 ， 整 体 性 不 强 ， 在 土 地 批 租 利 用 上 缺 乏 统 一 规 划 ，在杨浦、黄浦和南市三区行政撤出浦东之前，已形成抢滩批地高潮，致使土地批出总量及结构存在不合理现象。此外，由 于 19

15、88 年 和 1990 年 国 家 有 关 土 地 有 偿 使 用及 土 地 使 用 权 可 以 出 让 和 转 让 政 策 的 出 台 ， 土 地 使 用 性 质 变 更 数 量 多 ， 城市 建 设 用 地 增 长 很 快 ， 土 地 使 用 结 构 已 有 明 显 的 调 整 。第 二 阶 段 是 从 管 委 会 成 立 到 2001 年 新 区 政 府 成 立 ， 以 “整 体 开 发 、 跃进 发 展 ”为 基 本 特 征 。 管 委 会 成 立 后 对 浦 东 的 整 体 规 划 开 发 进 一 步 加 强 了 工作 ， 以 “循 序 渐 进 ， 先 规 划 后 开 发 ”的 指

16、导 思 想 ， 对 全 区 的 土 地 使 用 进 行 了较 为 细 致 的 工 作 。 这 一 时 期 是 浦 东 城 市 建 设 用 地 扩 展 量 最 大 、 扩 展 速 度 最 快的 时 期 ， 城 市 建 设 用 地 比 例 激 增 ， 城 市 功 能 结 构 、 空 间 结 构 初 步 形 成 。 从 用地 扩 展 方 向 上 来 看 ， 在 以 黄 浦 江 重 点 开 发 、 适 度 集 中 的 基 础 上 ， 先 向 东 、 后向 南 扩 展 ， 向 东 为 以 金 桥 出 口 加 工 区 、 张 江 高 科 技 园 区 为 代 表 的 新 辟 工 业 区 ，向 南 开 辟 了 三 林 、 金 杨 、 六 里 等 生 活 区 。 随 着 浦 东 的 全 面 开 发 和 经 济 快 速发 展 ， 产 业 结 构 有 了 很 大 转 变 ， 除 了 上 海 市 城 区 的 工 业 开 始 向 浦 东 迁 移 外 ，国 内 外 很 多 著 名 企 业 也 开 始 落 户 浦 东 ， 第 二