第十一章国家预算和决算

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1、第十一章 国家预算和决算 通过本章的学习，应掌握国家预算概念、编制的原则、程序、预算管理内容等。 本章重点和难点：国家预算的原则、财政透明度、预算管理权限的相关规定。第一节 国家预算的概述 一、国家预算的概念 二、预算的分类 三、国家决算 四、编制国家预算的原则 五、国家预算级次及预算管理权限第二节 国家预算管理第一节 国家预算的概述一、国家预算的概念1.含义 国家预算（government budget，The national budget ）是一国政府编制的每一个预算年度内财政收入、支出和平衡的计划，是国家的基本财政计划。国家预算比政府预算的内容、范围更广一些。 深化财税制度改革。研究建

2、立公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算有机衔接的国家财政预算体系。将部门预算改革拓展到基层预算单位，健全现代财政国库管理制度，将所有预算单位实有资金账户逐步纳入国库单一账户体系管理。深化国库集中收付和政府采购制度改革。全面推行国有资本经营预算试点。 2009年中央和地方预算草案的报告 2.政府预算作用 二、预算的分类 1.以预算形式差别为依据可将预算分为单式预算和复式预算 国家财政收支计划通过统一的一个计划表格来反映，为单式预算。 国家财政收支计划通过两个及两个以上计划表格来反映，为复式预算。 2.预算层次来分，可分为中央预算和地方预算 国家预算一般由中央预算和地方预算

3、组成 3.以内容上的差别为依据，可分为增量预算、零基预算 增量预算，又称基数预算：财政收支计划指标是在以前财政年度的基础上，按新的财政年度的经济发展情况加以调整之后确定的。 零基预算：指财政收支计划的确定，只以对社会经济发展的预测为依据，不考虑以前的财政收支状况。4.按能否直接反映其经济效果分类投入预算 是指只反映财政投入项目的用途和支出金额，而不考虑其支出的经济效果的预算。 绩效预算 是指根据成本效益比较的原则，决定支出项目是否必要及其金额大小的预算形式。 特点是:以成本效益分析的方法，对每个支出项目进行科学的论证和评估。 美国公共管理与预算办公室(OMB)对绩效预算的精辟界定：绩效预算是这

4、样一种预算，它阐述请求拨款是为了达到某种目标，为实现这些目标而拟定需要花费多少钱的计划，以及用哪些量化的指标来衡量其在实施每项计划的过程中取得的成绩和完成工作的情况绩效预算内在逻辑是将政府预算建立可衡量的绩效基础上，即干多少事拨多少钱。根据部门的业绩和成效来分配财政资源，绩效越好的单位，越容易获得拨款。 新绩效预算(new performance budgeting)。将预算的重点从对预算支出的关注转移到强调预算支出成果, 并在总额控制和预算执行环节也进行了相应的改革。 新绩效预算, 又称结果预算。 要求政府部门按照所完成的职能将预算建立在可衡量的绩效基础之上, 把市场经济的一些基本理念融入公

5、共管理之中, 从而有效降低政府提供公共物品的成本, 提高财政支出效率。 现阶段, 中国并不具备实行各种非常复杂的理性预算模式的条件, 也不宜立即采用新绩效预算。 我国预算编制改革已经开始进行：预算编制方法从基数预算法到零基预算法和绩效预算法；预算编制的范围从预算内经费到部门和单位的所有收支（综合预算）；预算编制的内容从按类款项编制预算到按部门和单位编制预算（部门预算）。 这些预算改革标志着我国的预算编制正在走向科学化、规范化、法制化。三、国家决算 定义 国家决算是预算执行的总结。 由中央决算和地方总决算组成 （1）公开性。国家预算及其执行情况必须采取一定的形式公诸于从，让民众了解财政收支情况，

6、并置于民众的监督之下。 相关概念：财政透明度 （2）可靠性。每一收支项目的数字指标必须运用科学的计算方法，依据充分，数据确实，不得假定、估算，更不能任意编造。 （3）完整性。该列入国家预算的一切财政收支都要反映在预算中，不得打埋伏、造假账，国家允许的预算外收支，可以另编预算外收支预算，也应在国家预算中有所反映。 （4）统一性。设立统一的预算科目，每个科目都要严格统一的口径、程序计算和填列。 （5）年度性。所谓预算的年度性原则，是指政府必须按照法定预算年度编制国家预算，这一预算要反映全年的财政收支活动，同时不允许将不属于本年度财政收支的内容列入本年度的国家预算之中。相关概念：财政透明度 根据IM

7、F的研究，透明度指的是一种环境，即在易懂、容易获取并且及时的基础上，让公众了解有关政策目标及其法律框架、执行机构及其职责范围、经济背景，以及政策决策和决策逻辑等。 财政透明度主要是指政府向公众公开政府的结构和职能、财政政策目标、公共部门账户和财政预算等信息的程度。 财政透明度是推进我国政府信息公开进程的切入点。 如何评判一国政府的财政透明度? 许多国际组织以及各国众多民间机构经过多年的实践已发展出多种比较成熟的评价指标体系和方法。 如国际货币基金组织（IMF）的财政透明度守则、经济合作与发展组织（OECD）的预算透明度最佳做法、国际预算合作组织（IBP）的“预算公开调查问卷法”、日本非营利民间

8、组织“全国市民行政监察(ombudsman)联络会议”的“地方政府透明度排名调查”，等等。 上海财经大学蒋洪带领课题组以2006年省本级财政的决算数据作为调查对象，用财政信息的公开性和可获得性作为一个基本的评价标准，重点考察各省财政信息的公开程度、信息所覆盖的范围、信息的具体程度等三个方面，对各省的财政透明程度做出评估并进行比较分析。中国省级财政透明度评估报告N.21世纪经济报道 ，2009-03-07 为了进一步推动我国政府信息的公开，早日实现阳光财政，有必要采取以下措施。1、切实贯彻落实政府信息公开条例。 首先，要转变保密思维，培养“阳光”意识。其次，要加强组织保障，提供人力支撑。再次，要

9、构建信息库，科学分配公开权限。2、根本性修订保密法及其相关条例。 （1）保密法应保障公民和立法机构的知情权，将“以公开为原则，不公开为例外”写入保密法。 （2）保密法必须对国家秘密的范围做具体、明确的界定。例如“国民经济和社会发展中的秘密事项”应通过具体、明确的列举加以规定。3、修订预算法。 （1）财政公开透明是预算的基本原则。财政信息以公开为原则，不公开为例外。除法律规定的保密事项外，所有财政信息一律向社会公布。 （2）公民以及各级人民代表大会有权要求政府相关部门提供财政信息；政府相关部门有责任和义务主动地或者应要求地向前者提供财政信息，并对所提供信息的完整性、及时性和真实性负责。 （3）财

10、政信息应复盖所有公共基金，包括一般政府基金、社会保障基金和各专项基金以及国有企业基金。（4）财政信息包括各类公共基金的收入、支出、余超、资产、负债、所有者权益及其构成，以及与上述内容相关联的统计和说明。（5）财政信息公开的详尽程度和信息公开的时间以满足信息需求者行使法律赋予的权利和义务为原则。（6）财政信息应以对信息需求者来说最便捷、获取成本最低的方式公布。（7）所有财政信息必须符合公认的政府会计和统计规范。广州又破冰部门预算网上“晒” 从市委办公厅到食品安全检验所，把全市114个职能部门的预算一古脑儿贴到了局域网上 2009年政府预算报告在内容和形式上都做了很多的探索和尝试。一个最突出的特点

11、就是按科目分类报账，重在解释和说明预算草案，淡化报告财政工作的色彩。二是充分体现政策。注重“财”与“政”的结合，通过数字体现预算执行的政策效果、预算编制的政策依据和政策目标。三是内容突出改善民生的支出情况、政府性基金特别是土地出让收入如何使用、积极财政政策等内容都作了重点说明。四是行文通俗易懂。 以往年度的中央财政预算草案经全国人代会审议通过后没有立即公开，2009年在审议通过的第一时间在财政部网站上予以公布，尚属首次 财政部每月披露月度财政收支情况 目前，财政部坚持“以公开为原则、以不公开为例外”的原则，已经初步建立了财政预算信息披露制度，进一步明确了财政预算信息对外公开的方式、范围、内容、

12、形式和步骤，不断提高公开质量，推动“粗放公开”向“精细公开”转变。大力推进公开载体特别是财政部门户网站建设。 五、国家预算级次及预算管理权限 (the budget levels and their authorities) 1.国家预算级次 我国国家预算级次是按照一级政权设立一级预算的原则建立 国家预算法规定设立五级预算： 国务院及直属各部门的预算为中央预算，在国家预算中居主导地位。 省（自治区、直辖市）以下各级政府的预算为地方预算，分为省（自治区、直辖市）总预算，省辖市（自治州）总预算，县总预算和乡总预算。2.国家预算的审议和批准机构 各级人民代表大会 国家预算法明确规定：各级人民代表大会

13、的预算管理权限主要是预算、决算的审批权；预算、决算的监督权；对预算、决算方面不适当的决定的撤销权（各级人民代表大会有权改变或撤销本级人大常委会关于预算、决算的不适当的决定）。3.国家预算的执行机构 国务院及各级地方政府 各级人民政府的职权主要有：预算管理体制具体办法的确定权；预算、决算草案的编制权；预备费动用的决定权；预算执行的组织和监督权；对预算、决算方面不适当的决定的撤销权（各级人民政府有权改变或者撤销本级各部门和下级人民政府关于预算、决算的不适当的决定）。 4.国家预算的编制机构各级财政部门 各级财政部门的职责主要是：具体编制本级预算、决算草案，具体组织本级预算或总预算的执行，提出本级预备费动用方案和预算调整方案，定期按规定程序报告预算执行情况。 建议将政府预算编制的职能从财政部分离出来!相关话题：审计监督 中国实行的是行政审计模式，审计机关隶属于国家的行政部门，受地方和上级政府的双重领导，缺乏独立性。无论是审计什么，审计之后是否追求责任，以及未来的审计重点，都是由行政首长和行政领导决定。审计的行政性特点和选择性特点，必然会使得“审计风暴”没有规律。 第二节 国家预算管理*一、国家预算管理内容概要 国家预算管理是国家依据法规对预算资金的筹集、分配、使用进行的组织