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1、准确把握派出所性质 不断深化社区警务改革内容摘要 派出所是市、县公安局管理治安工作的派出机关，这一法定性质明确了派出所是县市级公安机关根据工作需要，派驻在所辖区域内的派出机构，它依照法律和上级公安机关赋予的职权，代表县市公安局负责对所驻地区的社会治安进行管理。因此，派出所工作的改革，应始终围绕派出所的法定性质进行，不断深化社区警务改革。关 键 词 派出所性质社区警务改革我国派出所的性质是法定的，全国人大常委会 1954 年颁布的5 公安派出所组织条例 6 规定派出所是市、县公安局管理治安工作的派出机关。这一法定性质明确了派出所既不是一级公安行政机关，也不是城市街道或乡镇政府的基组织，而是县市级
2、公安机关根据工作需要，派驻在所辖区域内的派出机构，它依照法律和上级公安机关赋予的职权，代表县市公安局负责对所驻地区的社会治安进行管理。遵循这一法定的性质，有助于理顺派出所的领导关系，明确派所的工作任务，妥善处理与其他部门、组织之间的关系，这对派出所规范化建设至关重要。当前，派出所面临的诸多问题，如体制不顺、政令警令不畅、超越职责范围执法、非警务工作要求、机关化趋势严重等，从根本上认识就是违背了派出所法定的性质，这不仅不利于发挥派出所的职能作用，甚至直接影响到整个公安机关的正常运转。因此，派出所的改革，应始终围绕派出所的法定性质进行，不断深化社区警务改革。一、派出所静态管理思想的社会基础社区理论
3、初始阶段的基础是根植于计划经济体制。在 20 世纪50 年代，我国就曾经将社区作为预防犯罪的基础，这一时期警民鱼水情深，以派出所外勤民警为主导，以治保会为骨干，加上人民群众的支持参与，各项犯罪目标防范和犯罪主体防范工作都卓有成效，大量违法犯罪被控制在萌芽状态，取得了如 1957 年犯罪数仅为 8万起那样的夜不闭户、路不拾遗的良好社会效果。那时，政府按战争年代军队建制编排社会，社会结构以行政管理为框架由纵横两个展开: 纵向以行政隶属关系构成体系，横向按各级经济管理部门组织和各企事业单位构成体系，两个系统主线分明、责任清楚。在农村三级所有队为基础以工分方式将农民约束在耕作的土地上，在企事业单位内部
4、有严密的组织结构，在社区居委会就可把闲散人口管住管死。单位制度代替社区发挥社会整合作用，社会各阶层人们的社会行为通过组织功能多元化的特殊社会方式逐一整合到具体的单位组织之中，从而由这种单位组织代表个体的利益，满足个体的基本需求，给予个体社会行为的权利、身份和地位，左右和控制个体的行为，逐步实现人们的社会行为以单位组织为基本单元的社会现象。这种 62 管理模式在所有物质都按人口分配的计划经济体制年代十分有效，与原来派出所静态管理操作相吻合。时至八十年代初期，由于沉积下来的社会治安问题已相当严重，1981 年立案 89 万起，达到顶峰。随着改革开放的深入，社会主义市场经济体制的建立，原有的社会基础
5、分崩离析。时代的发展使派出所基础工作遇到新的挑战。从广义上讲，社会转型是指在经济、政治、社会关系及社会结构等多层面发生变迁的过程。就中国国情具体而言，它包括:政治上由人治向法治，从全能国家向民主政治转变；社会关系上由封闭社会向开放的法理社会转变；经济上从计划经济向社会主义市场经济转变。联产承包首先松动了几千年沿袭下来的农民对田地的依附关系，政企分离和多种经济成分并存，弱化了行政管理的凝聚力和控制力，单元楼群住宅兴起，淡化了居民互相约束监督义务感，社区阵地控制能力大大削弱，原来行之有效的派出所管理静态办法不灵了。二、派出所基础防范与破案打击的得失交错计划经济体制时期，由于实行充分就业政策，单位发
6、挥着社会整合作用，社区只能是犯罪预防的基地之一，甚至还只起辅助作用。派出所工作重点是通过户口管理发现和打击各种违法犯罪。1988年，鉴于当时严峻的社会治安现实，公安部提出了派出所以治安管理为中心，户口管理为基础的工作方针，要求将派出所建设成为多功能、综合性、保一方平安的战斗实体，这标志着派出所工作理念由原来的以户口管理为主的静态管理模式向以治安管理为中心动静结合，以动为主的管理模式的重大转变，赋予了派出所打击、防范、控制、管理、教育等方面的系统化功能，这对充分发挥派出所的功能起到了决定性作用，特别是把侦查破案，打击刑事犯罪作为派出所的一项主要任务，建立了三级破案体制，加大了公安机关对刑事犯罪活
7、动的打击力度。与这种改革目标相配套，派出所在职责范围、力量部署、勤务制度、工作方法等方面作出了相应的调整。从十几年的工作实践来看，这种模式对综合发挥派出所各项治安管理的职能作用，维护辖区的社会治安秩序，保障改革开放的顺利进行起到了相当重要的作用。但是，客观上又削弱了派出所的基础工作，使以治安管理为中心的职能变成了事实上的以侦查破案为中心，强调打击职能，忽略了防范、管理、建设等方面的功能，治安基层基础工作得不到有效落实，最终导致了打不胜打，防不胜防的被动局面。复杂的社会治安状况和紧迫的严打任务使公安机关，尤其是以控制犯罪、保证良好社会治安秩序为职责的派出所面临巨大压力，几乎全部警力都投入到打击犯
8、罪斗争中，各地派出所的主要工作也由原来的治安防范、群众工作、基础管理转移为直接参与破案，而且由于当时刑侦主体的下移，派出所承担了 70%左右的破案量。然而事实上，这种警务模式不但没有能力有力促进刑侦工作，相反由于基础工作的撂荒，使得派出所在老百姓的心目中只留下了严厉执法者的形象，警民关系疏远，反而增加了侦破难度。二战之后，世界各国在城市化和现代化发展进程中，同样遇到了犯罪浪潮的冲击，西方国家一开始也采取的是以打击为重点的刑事政策，为了控制犯罪，不断增加警力和刑事司法的财力投入，但犯罪并未如人们所料想的那样受到有效遏制，反而使警察整日疲于应付，犯罪却打不胜打，数量有增无减，财政也开始不堪重负。严
9、峻的现实迫使西方政府采取新的刑事政策，在 60、70 年代确立了植根于社区、以民众参与为内容、以预防犯罪为目的的社区警务战略，取得了突出的犯罪预防效果。英国学校研究表明，将一些不重要的警务职能加以分化，由社区居民或其他组织承担，每年可节约2 亿英磅。三、围绕派出所性质，不断深化社区警务改革中国的社会现实要求社区成为城市社会控制、社会整合主要的、也是必要的载体。社区必将随着城市社区建设工作的推进，在犯罪预防中发挥日益突出的基础性作用。90 年代后期，中国政府逐渐认识到社会公众、社会组织具有参与犯罪预防的潜在功能，他们不能仅通过公安机关实现安全需要，警察不可能也不被希望随时随地地给自由。政府将对付
10、犯罪的手段由原来的以打击为重点改变为打防结合，预防为主，并将之纳入十五大报告之中。然而，对付犯罪是警察的事，与自己无关的传统观念、缺乏犯罪预防的手段和经验、无组织性等原因阻碍了其自我防范的积极性和步伐。此时，如果有为他们熟知的社区警察向其提供指导和帮助，这些问题便可以迎刃而解。可见，控制犯罪的主体并不是刑事司法机关，而是广大社会民众和组织，有效的犯罪预防有赖于夯实基础，群众参与，犯罪控制应有的效力在某种程度上取决于被依靠参与犯罪控制过程的个人或群体，而不是刑事司法工作人员。社会区警务改革启动于 1997 年，公安部在苏州召开全国派出所工作会议，通过对改革开放以来派出所工作经验教训的总结，明确提
11、出将加强防范、严格治安管理和做好接处警作为派出所主要工作理念的改革方向，把发案少，秩序好，群众满意作为衡量派出所工作的主要标准，坚持打防结合，以防为主的工作方针，强化派出所的基层基础工作，提高对社会治安的防控能力，派出所的规范化建设亦必然要围绕着防范和管理职能的实现作出相应改革和调整；同时指出，以全国文明社区建设为突破口，加强治保组织工作，调动社区居民和组织参与社区预防的积极性，构建社区治安防范体系，明确了派出所的社区警务战略思想。这次重大改革，符合派出所自身的工作原理与运行规律，更为深刻地揭示了派出所的法定性质，即是县区公安局管理治安工作的派出机构，突出了派出所社会治安防范的根基地位。然而，
12、由于多年社区基础工作的搁浅，当时社区警务工作在全国全面铺开条件尚未成熟，为了积累经验，公安部首先选取了几座城市进行试点，2000 年 11 月，中共中央政治局常委会也研究决定，在全国全面推进城市社区建设工作，逐步确立了以群众参与为内容、社区预防为基础、以小治安累计大治安的刑事政策，并通过公安机关的社区警务改革加以实现。随着城市社区建设的日益完善，2002年 3 月，公安部在杭州市再次召开全国派出所工作会议，罗锋副部长在会上强调，实施社区警务战略的基本目标是，以社区为依托，立足社区，依靠社区，优化警力配置，明确工作职责，规范警务运作，切实做到警力下沉、警务前移、警民携手、预防犯罪、减少发案、共创
13、安全社区，逐步建设起与新型社区管理体制相适应的社区警务机制。明确要求力争到 2004 年全国大中城市全面实施社区警务。公安派出所是市、县公安机关直接领导和管理的派出机关，是集防范、管理、打击、服务等多种职能于一体的基础综合战斗实体。是公安队伍最大、任务最重、涉及面最广的基层单位，是整个公安工作的基础。群众满意目标的确立，推动了我国派出所社区警务机制的形成和发展。派出所社区警务的内涵是:警察必须立足社区，通过有效的警务活动，取得公众支持，实行警察与群众合作，密切警民关系，增强公众维护社会治安的参与意识，共同完成预防和减少社区犯罪的目标。其实质就是要使警务工作最大限度地面向社会，面向公众，强调公众
14、对警务工作的参与，建立警方与社区的协作关系，使社区作为一个整体对犯罪作出反应，推进警务活动的社会化。可以说，社区警务的实施，是社会发展对警务活动提出的一种新的更高的要求，也是派出所以防范和管理为主的职能确立的必然结果，使过去单纯依靠警方对付违法犯罪转变为强化社区的预防的控制能力，是从后发型警务向先发型警务的转变，是以群众为基础、警察为主体力量、群防自治组织为辅助力量的一种新型社会治安防控机制。社区警务要求派出所的勤务制度与之相适应，在警力资源配置上向社区倾斜，建立三级框架式的派出所勤务运行机制，即在派出所辖区设置若干个警务区，各警务区又下设若干个民警责任区，形成以社区为依托，以警务区为纽带，以
15、责任区为基础的三级警务架构，从而与苏州会议确定的一区一警、一警多能、一包到底的警务体制相适应。这一运行模式首先要对社区、警务区、责任区的范围作出科学界定，合理部署警力资源。范围的界定应综合考虑社区的功能、治安复杂程度、实有人口数量、群防自治组织的基础、交通地理环境、警力资源状况等因素，突出社区预防和控制违法犯罪的功能，充分发挥派出所的职能优势，从而实现二十公提出的在城市全面建立和完善与新型社区管理体制相适应的社区警务机制，在农村进行试点的基础上推广民警驻、巡访、包片等警务制度。综上所论，可以清晰地看出，派出所性质的准确定位对确定派出所的地位、职能、任务、作用是最根本性的决定因素，派出所的性质决定了派出所改革的基本方向。因此，准确地把握派出所的性质，对不断演化社区警务改革至关重要各级公安机关必须保持清醒的认识。
