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1、2013年第10期（总第283期） 二0一三年六月四日 促进财力持续增长 提高财政保障能力 -临湖镇财力发展情况简析2012年，临湖镇全口径一般预算收入和地方公共财政预算收入增长分别达到了19.92%和19.36%，双双超过各乡镇平均水平，在全区名列前茅。但是在税收快速增长的同时，我镇的可用财力是否也能够满足全镇经济文化发展需要呢？答案是否定的。本文以国家分税制体制为稳定框架，以20082012年为时间跨度，试图在上缴中央“四税”计算比例不变的前提下，以地方公共财政预算收入为基数，分析造成我镇可用财力面临困境的各方面原因，以及提出破解这种困境的一点建议。一、临湖镇财力发展现状（一）镇本级可用财
2、力增长情况：临湖镇可用财力情况如下表所示：单位：万元镇本级统筹财力上级专项补助财力财力合计增长率预算内本级财力转移支付预算外统筹财力土地基金财力小计增长率20086530.22 1000.00 2403.11 10280.09 20213.42 15.46%3633.30 23846.72 26.04%20097387.27 1000.00 3172.32 13818.72 25378.31 25.55%3177.48 28555.79 19.75%20107673.64 0.00 4574.37 9118.34 21366.35 -15.81%5405.17 26771.52 -6.25%2
3、0116923.60 0.00 2382.59 11349.07 20655.26 -3.33%4032.00 24687.26 -7.79%20127931.94 0.00 1457.38 7199.22 16588.54 -19.69%4523.19 21111.73 -14.48%可以看出，预算内本级财力基本保持平稳上升的趋势，经济发展势头良好。但由于转移支付的取消、预算外收入的减少、土地收益的不稳定等因素，镇本级统筹财力自2010年起持续负增长，2012年达到近年来新低；同时，上级专项补助财力（包括基金指标专项和一般指标专项）不断增长，为专项事业的发展起到了良好的引导和补充作用。由镇本
4、级统筹财力和上级专项补助财力组成的财力总额，从2010年起也呈现不断下降趋势，财力规模不断缩小、财力增长面临困境。（二）财力增长与刚性支出的矛盾由于“并镇”等原因，我镇基本的人员经费、公用经费负担较其他乡镇而言更重，“保吃饭、保运转”资金需求不断增长；同时，临湖镇是传统的农业大镇，随着对农民土地的征用和使用权的流转，失地农民已经达到了2.4万余人，占全镇户籍人口的52%，对失地农民的保障费用已经成为全镇财政支出不可承受之重。镇本级统筹财力对刚性支出的保障情况如下表所示：单位：万元镇本级刚性支出预算内外统筹财力资金缺口土地基金财力资金缺口余额保运转支出农民保障支出合计20089586.40 32
5、21.47 12807.87 9933.33 -2874.54 10280.09 0.00 20099941.58 2210.16 12151.74 11559.59 -592.15 13818.72 0.00 201013183.89 3676.97 16860.86 12248.01 -4612.85 9118.34 0.00 201114141.79 3462.81 17604.60 9306.19 -8298.41 11349.07 0.00 201216964.28 3538.51 20502.79 9389.32 -11113.47 7199.22 -3914.25 可以看出，预算
6、内外统筹财力已无法满足不断增长的刚性支出需要（尚不包括社保欠款），资金缺口逐年增大，只能靠土地出让收益来弥补缺口。然而，由于2012年土地拍卖情况不理想，导致用土地收益仍然无法弥补资金缺口的情况。随着教育资金“三增长”和支农资金“两个高于”等对财政预算内资金支出比重考核力度的加大，预算内财力安排这些硬性指标已显紧张，只能将政府经费等非考核项目挪到预算外安排，方能保障各项社会事业顺利运转。在保障刚需支出方面，财力收支矛盾日益突出。（三）财力增长与其他资金需求的矛盾随着城乡一体化进程的全面深入开展，道路交通、商业配套、民生设施、生态环境、拆迁安置、校舍建设，以及现代渔业、特色农业、温泉开发等实事工
7、程的资金需求日益旺盛，虽然可以获得部分上级专项补助支持，但主要资金仍须由镇本级协调解决。从前文可知，我镇本级统筹财力负担基本的刚性支出已捉襟见肘，更不用说保障开发建设了。在刚需支出之外，巨额的开发建设等其他资金需求已远远超过镇本级财力承受能力，财权与事权严重不匹配，不得不依靠向金融机构融资来缓解矛盾。至2012年底，我镇融资规模为6.26亿元，此外还有与上级的往来款，我镇的存量债务达到近6.76亿元，是08年底的100多倍，是预算内本级财力（7931.94万元）的8.5倍。从债务总量来看，我镇在全区各乡镇中还是相对较小的。但由于我镇财力不强，地方政府抗风险能力相对较低、偿债能力相对较弱。每年的
8、资金需求和融资成本不断扩大，只能通过新成立融资平台公司来扩大融资规模，债务风险日益凸显。二、临湖镇财力发展现状的原因分析（一）预算内本级财力稳中有升，但增长后劲乏力临湖镇预算内本级财力（不含转移支付）及地方公共财政预算收入情况如下表所示： (单位：万元，下同)地方公共财政预算收入预算内镇本级财力（不含转移支付）地方公共财政预算收入增长率预算内本级财力增长率预算内本级财力占地方公共财政预算收入的比例200814620.31 6530.22 32.18%5.26%44.67%200917191.05 7387.27 17.58%13.12%42.97%201018727.10 7673.64 8.
9、94%3.88%40.98%201118827.34 6923.60 0.54%-9.77%36.77%201222472.21 7931.94 19.36%14.56%35.30%可以看出，预算内本级财力虽稳中有升，但增长乏力，增长率极不稳定，甚至出现倒退现象；其增长明显滞后于地方公共财政预算收入，所占比例逐年下降，且低于全区平均水平。主要原因有以下几个方面：1财政收入规模不大，缺乏支柱性产业和新的经济增长点近年来，镇党委、政府十分重视财源建设，大力推进招商引资，在沿太湖地区生态保护的客观条件限制下，以机械装备为代表的制造业逐步成为全镇经济发展的主要动力，涌现出了金螳螂幕墙、帝凯维等纳税超千
10、万的企业；同时，传统的纺织服装业持续发展，2012年出口额超25800万；此外，房地产业发展初见成效，东兴房产、永乐置业等都有较大的税收贡献。但由于宏观经济形势的不断变化，同时也受制于环太湖地区生态保护、地理位置偏远等客观因素，企业规模、经营状况、税收产出参差不齐，没有形成能够支撑税收持续增收的产业集群；羊毛衫产业以出口外销为主，内销市场并未充分开拓，虽然外贸增长额连年攀升，对地方财力发展的贡献却微乎其微；受国家房地产调控政策的影响，房地产发展步履维艰，2012年无新楼盘开发和上市；此外，温泉、旅游、特色农业和渔业尚处于起步阶段，经济效益尚未凸显，距离成为新的经济增长点还有不小的差距。2012
11、年，临湖镇全口径一般预算收入在全区10个区镇中排名第6，仅占乡镇总额的3.49%；地方公共财政预算收入排名第7，仅占乡镇总额的2.99%。财政收入规模的偏小从根本上决定了分成财力的有限。2产业结构趋于单一，地方公共财政预算收入占全口径比例偏低临湖镇是以劳动密集型企业为主的轻纺业工业乡镇，传统农业经济效益较低，而三产服务业尤其是房地产业一直是较为薄弱的环节。以工业制造业为主、三产服务业为辅、现代农业渔业为特色的产业结构，决定了临湖镇的税收构成中增值税比例相对较高，而地方工商税占比相对较低的情况。消费税 增值税营改增增值税所得税其他工商税农税平均0.11%39.50%0.18%25.07%28.0
12、1%7.13%临湖0.00%50.79%0.07%24.39%21.98%2.76%2012年临湖镇全口径税收结构表如上表所示，增值税占全口径税收的比例达到50.79%，超过全区各乡镇平均水平11.3个百分点，仅低于甪直（60.58%），与胥口相当(51.97%)；而其他工商税占21.98%，低于平均水平6.03个百分点，仅高于甪直（15.32%）；农税占比也只有2.76%，低于平均水平4.37个百分点，仅高于胥口（2.41%）。说明我镇经济对企业增值税的依赖程度与外向型工业重镇甪直、胥口相当。按照现行的分税制体制，在总量相同的情况下，增值税占比越高，所形成的地方公共财政预算收入占全口径的比例
13、越低。2012年，临湖镇的地方公共财政预算收入占全口径的比例仅为48.38%，低于全区乡镇平均水平（56.42%），也低于苏州市的平均水平，仅高于外向型经济乡镇甪直（43.18%）。作为预算内本级财力计算的依据，地方公共财政预算收入占比的偏低直接影响了财力的增长。3分成政策日趋从紧，上级集中财力占地方公共财政预算收入比例逐年升高为进一步增强本级调控能力，省、市、区三级都出台了相应的财力调节政策。其中，现行的财力基数和收入基数都是2004年确定并实行（不涉及区划调整），乡镇的既得财力较低；省体制调整后，增值税的增量部分在地方上的分成仅占全口径增值税总额的1.5%以下，在所有税种中是最低的，且对于
14、其中的“免抵退”税，还要以07年为基准向省级实行超收分成，这对于增值税依赖型乡镇的财力分成是非常不利的；单项分成政策中，耕占税的分成只有19%（入库数*95%*20%），进一步限制了财力增长；同时，由于市级集中财力采用全口径为基数，每年递增2个百分点直到10%的浮动比率，给乡镇一级尤其是贫困乡镇的财力发展带来不小的负担。20082012年，临湖镇财力分成情况如下表：地方公共财政预算收入转移性支出乡镇分成财力（含转移支付）合计占比省级集中市级集中区级集中援藏援疆抗震救灾财力占比财力占比财力占比200814620.31 7090.09 48.49%2122.52 14.52%427.66 2.93%4429.30 30.30%110.61 7530.22 200917191.05 8803.78 51.21%2857.56 16.62%454.58 2.64%5345.
