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1、第第17章章里格斯的行政生态学理论第三部分深化过程中的西方公共行政管理理论 弗雷德W里格斯(FredW.Riggs) ：美国著名行政学家，比较行政学和行政生态学创始人，担任美国夏威夷大学东西方研究中心的资深研究员，同时兼任美国斯坦福行为科学高级研究中心的研究员。此外还曾任美国公共行政学会比较行政分会的第一任主席。 1948年获美国哥伦比亚大学政治学博士学位；1948-1951年，美国对外政策协会非正式研究会员；1951-1955年，任纽约公共行政政府情报交换所所长助理；1956-1967年，美国印第安纳州立大学政治学系任教；1967年起，一直担任美国夏威夷大学东西方研究中心的资深研究员，同时兼
2、任美国斯坦福行为科学高级研究中心的研究员。此外还曾任美国公共行政学会比较行政分会的第一任主席。里格斯生平简介：个人简介：个人简介：主要任职经历：主要任职经历： 擅长比较公共行政、行政生态学以及发展行政方面的研究。 其中较有代表性的有：行政生态学（1961年）；发展中国家的行政：棱柱型社会的理论（1965年）；泰国：一个官僚政体的现代化（1965年）；发展行政的新领域（1971年）；重返棱柱社会（1973年）等等。里格斯生平简介：里格斯重要研究成果：里格斯重要研究成果：著述：著述：即将进入正题目录第五：第一：第二：第四：第三：对五种主要生态要素的分析里格斯行政生态学理论的产生背景过渡社会公共行政
3、的特点形式主义里格斯提出的三大行政模式分类一、里格斯行政生态学理论的产生背景提出了“融合的-棱柱的-衍射的模式”行政生态学研究自然以及人类文化环境与公共政策运行之间的相互影响情形的一门行政学分支学科。研究范围：一、探讨各国社会文化及历史等因素对该国公共行政的影响；二、研究各国的公共行政对社会变迁与发展的影响。研究结论：当我们研究一个国家的行政制度和行政行为时，不能只是从行政本身作孤立的描述和比较，而必须进一步了解它与周围环境的相互关系。定定义：义：二、里格斯行政生态学说的基本内容农业化行政形态农业化行政形态“过渡形态过渡形态”（中间均衡模型）（中间均衡模型）工业化行政形态工业化行政形态融合型行
4、政：融合型行政：功能扩散的功能扩散的棱柱型行政：棱柱型行政：过渡性的过渡性的衍射型行政：衍射型行政：功能专一性的功能专一性的 行政理想模式融合的一棱柱的一衍射的模型 传统传统的的农业农业社会社会如传统泰国、古代中国等；过渡社会渡社会处于现代工业化社会与传统农业社会两极之间），如现代泰国、菲律宾和19世纪前的英国和法国等；现代工代工业化社会化社会工业化的、生产力高度发展的、社会流动的并且具有有效的政府和行政系统） ，如现代美国、英国、前苏联等；里格斯对行政生态的研究是建立在他对社会的分析的基础之上的。里格斯认为，人类历史上存在着三种基本社会形态，二、里格斯行政生态学说的基本内容二、里格斯行政生态
5、学说的基本内容里格斯通过对泰国和菲律宾等国的行政行为的研究，提出了其著名的三大行政模式并运用物理学光谱分析上的光折射现象和过程对这三种行政模式及其相互关系作了形象的说明。物理学中自然光的折射示意图p 一束光线通过棱镜的转折过程分为三个阶段，折射前光线是白色的，这时光是融合的；p 光线进入棱镜，在棱镜内的内部振动，这时既有融合的特点，又有散射的特点，因此被称为棱柱的；p 最后当光线从棱镜中射出来时，它得到绕射，发出七彩，这个过程被称为衍射，衍射后的光称为衍射的。 光的折射二、里格斯行政生态学说的基本内容社会的发展过程与之类似，农业社会可以看是融合的，在过度阶段是棱柱的，在工业社会将是处在一个完全
6、衍射的阶段。在此基础上里格斯进而提出三种类型的行政模式并加以说明。1、传统农业社会的行政模式在里格斯看来，如同折射前的自然光是一道白光一样，传统农业社会的社会结构是混钝未分的，没有明确、细致的社会分工；与之相适应，行政行为与立法、司法、战争、经济等社会行为是混杂在一起的，更谈不上有专业化的行政机构，因而行政效率极为低下。里格斯把这种类型的行政称为“融合型行政模式”。二、里格斯行政生态学说的基本内容2、现代工业社会的行政模式白光经过棱柱体的折射后，衍射为红橙黄绿青蓝紫七色光，这如同现代工业化社会，整个社会有着明确的、细致的分工，故政府职能也是明确的，有着分工极细的行政机构，执行着各自不同的行政职
7、能，各司其职、互不混杂，讲求的是行政的效率与科学性，里格斯称之为“衍射型行政模式”。二、里格斯行政生态学说的基本内容3、过渡社会的行政模式介于传统农业社会与现代工业社会之间的社会形态是过渡社会，由于其过渡性，故既保持着传统社会的一些特征，又具有现代社会的一些因素，新旧并存、稻稗混杂。在行政方面，行政行为已逐渐与其他社会行为分化开来，但还未完全分化；专业化的行政机构已经设立，但还不能正常运作，功能很有限；行政过程仍然受着家庭、家族等各种传统势力的制约，因而行政效率低下。这种情形，就如同光在棱柱中的折射过程，既具有溶合的白光的特性，又具有衍射光的因素，故里格斯将此类型行政称为“棱柱型行政”。 里格
8、斯的“融合的棱柱的衍射的”行政模式发展过程图 三、对五种主要生态要素的分析最主要的生态要素经济要素符号符号系统系统社会要素沟通网络影响一个国家公共行政的生态要素是多种多样的影响一个国家公共行政的生态要素是多种多样的主要是指经济结构（构（经济运行机制）运行机制），它是影响一个国家行政的第一位因素，一个国家的行政模式，基本上是由该国的经济结构所决定、所塑造的。三、对五种主要生态要素的分析最主要的生态要素经济要素符号符号系统系统社会要素沟通网络影响一个国家公共行政的生态要素是多种多样的影响一个国家公共行政的生态要素是多种多样的主要是指各种社会社会组织，有两大类，一类是以血缘关系为纽带结成的自然团体，
9、如家庭、家族；一类是以利益关系为纽带结成的人为团体，如教会、政党、工会、商会等，统称为“社团”。三、对五种主要生态要素的分析最主要的生态要素经济要素符号符号系统系统社会要素沟通网络影响一个国家公共行政的生态要素是多种多样的影响一个国家公共行政的生态要素是多种多样的政治架构则是指政治与行政分离的状况政治与行政分离的状况。里格斯认为，政治与行政应是分离的，政治是决定政策的过程，行政是执行政策的过程。换言之，政治领导行政，而行政则实现政治的目标，政治与行政实际上存在着一种“功能依存关系”。这种依存关系，决定了政治结构也是影响行政生态的一个重要因素。三、对五种主要生态要素的分析还有经济要素符号系统社会
10、要素沟通网络影响一个国家公共行政的生态要素是多种多样的影响一个国家公共行政的生态要素是多种多样的包括社会的文化水平、使用社会的文化水平、使用语言的状况、社会言的状况、社会舆论的力的力量，以及通量，以及通讯和交通的状况等和交通的状况等使整个社会互相“沟通”的手段。沟通网的状况直接影响到一个社会的“动员性”和“同化性”。所谓动员性，是指全社会的人口参与庞大的沟通网的程度；同化性是指全社会的人口与优异分子分享同一的符号、认同于同一的基本价值与目标的程度。三、对五种主要生态要素的分析还有经济要素符号系统社会要素沟通网络影响一个国家公共行政的生态要素是多种多样的影响一个国家公共行政的生态要素是多种多样的
11、里格斯认为，如果一个社会的动员性和同化性都很高，在这种社会里，民众与政府之间有着基本相同的价值观和信念，双方容易沟通，因而比较易于相互信任，互相了解，里格斯称此种社会为“一元化社会”，意指整个社会容易取得一致，上下融为一体。相反，如果一个社会社会动员性和同化性极低，则称该社会为“多元化社会”，意指整个社会分散零散，各自为政，人们之间以邻为壑，互相阻隔。 三、对五种主要生态要素的分析还有经济要素符号系统社会要素沟通网络影响一个国家公共行政的生态要素是多种多样的影响一个国家公共行政的生态要素是多种多样的指包括政治神话、政治法则、政治典章在内的一整套政治符号系政治符号系统。政治神话是“指用以表明主权
12、的最后源泉、人之天性与命运、人之权利、义务以及主要的关系等”的信念。里格斯认为这种神话提供了政治统治的一种“理论依据”。政治法则，是指一套决定政府结构和统治者的选择方式及其应承担职责等规则；政治典章则是政治法则进一步的具体化、规范化。 三、对五种主要生态要素的分析棱柱型棱柱型行政行政融合型融合型行政行政衍射型衍射型行政行政生态要素对公共行政的影响里格斯选择革命前的泰国及古代中国为例，作为融合社会概念的代表。这样的社会没有功能的划分，只有一个单一的结构执行许多功能，是所谓“功能扩散的”社会。棱柱模型是里格斯的模型大焦点之所在。里格斯选择菲律宾为例，作为棱柱社会概念的代表。按照里格斯的看法，棱柱社
13、会是这样一个社会：它已达到了一定程度的分化，以及角色的专门化。这种专门化对于利用现代技术是必需的，但不能把这些角色都综合起来。棱柱社会具有融合和衍射社会的价值模式，是这两端之间的中间社会。里格斯选择美国为例，作为衍射社会概念的代表。这样的社会建立在普遍性的原则基础上，高度专门化，每一个结构都执行一项特殊的功能，是所谓“功能专一性的”社会。三、对五种主要生态要素的分析（1）融合型行政（革命前的泰国及古代中国为例），这种社会的“融合型”受生态要素影响分析如下：经济经济要素要素沟通网沟通网符号系符号系统社会要素社会要素12345政治构架政治构架传统农业社会的经济结构是“互惠互惠重重配配”结构构。这种
14、经济结构决定了该社会的行政只能是一种“重配”的行政制度，经济结构也就是行政结构、“经济行为”与“行政行为”是重合的。在融合模式中，其身份是“高层级”出身的人可享有各种特权，而不必去管他做了什么工作，而“低层级”出身的人要想挤进“高层级”圈子却难乎其难。三、对五种主要生态要素的分析(融合型行政融合型行政)经济要素要素三、对五种主要生态要素的分析(融合型行政融合型行政)01家庭所家庭所发发生的作用生的作用是很大的，而社是很大的，而社团团则则微不足道。微不足道。02因此在因此在传统社会中，政府的行政行社会中，政府的行政行为常常为一些一些显赫家庭赫家庭(家族家族)所左右，任命升迁行政官所左右，任命升迁
15、行政官员时所注重的，主要不是其能力才干，而是其家庭所注重的，主要不是其能力才干，而是其家庭背景，背景，这样必然使得官吏的行政行必然使得官吏的行政行为受制于家受制于家庭而不受制于其所属的行政机构，官吏首先考庭而不受制于其所属的行政机构，官吏首先考虑的是家族的利益而不是公众的利益。的是家族的利益而不是公众的利益。03因此，在里格斯看来，因此，在里格斯看来，融合的行政，必定是融合的行政，必定是裙裙带风盛行、盛行、结党党营私、行政封私、行政封闭、效率、效率低下。低下。社会社会要素要素三、对五种主要生态要素的分析(融合型行政融合型行政)里格斯里格斯认为，传统社会就是社会就是多元化社会。多元化社会。这种情
16、形会阻种情形会阻碍有效的碍有效的计划划之之执行。行。在上述在上述这两种情形里，甄拔工作就要两种情形里，甄拔工作就要受到妨害，而行政中不免渗入了摩擦受到妨害，而行政中不免渗入了摩擦与与误解的因素。解的因素。在一个分化在一个分化为各种互相各种互相对立的社立的社会集会集团的多元化社会中，行政机的多元化社会中，行政机关所面关所面对的是的是许多多敌对的的竞争争团体，各个体，各个团体都以能代表体都以能代表“功能功能利益利益”而自居。而自居。行政机关在任用、行政机关在任用、选拔官吏拔官吏时也遇到同也遇到同样的情的情况，由于不同的况，由于不同的语言及宗教言及宗教团体的存在，社会体的存在，社会中充中充满了斗争和
17、猜疑，因此政府用人可能必了斗争和猜疑，因此政府用人可能必须运用一种运用一种“分配制度分配制度”来保来保证各个各个团体的代表体的代表额，或者明白地把有些或者明白地把有些团体排除。体排除。沟通网沟通网情形一情形一情形二情形二三、对五种主要生态要素的分析(融合型行政融合型行政)Please enter your text here . Please enter your text here符号系符号系统在一些在一些传统传统的社会的社会中，政治神中，政治神话话指在指在上帝面前人人平等、上帝面前人人平等、君君权权神授、君臣名神授、君臣名分不可逾越等等分不可逾越等等。其中其中“君君权神授神授”的政的政治神
18、治神话认为，统治者治者被被认为是神的代理人，是神的代理人，统治者的治者的权威是建立威是建立在神意之上的，人民在神意之上的，人民对统治者的治者的顺从也就从也就是是顺从神，人民意从神，人民意见无足无足轻重，甚至不起重，甚至不起作用。作用。因此，在因此，在这种社会种社会中，整个行政系中，整个行政系统便只便只对专制制统治者治者负责而不向人民而不向人民负责，行政的，行政的权威不威不是来自人民高度的是来自人民高度的认同感，而是来自同感，而是来自武力的武力的强制。制。 三、对五种主要生态要素的分析(融合型行政融合型行政)在在传统社社会会，由由于于社社会会结构构没没有有分分化化，没没有有专职的的行行政政机机构
19、构，政政治治权力力与与行行政政权力力是是合合为一一体体的的，人人们无无法法在在“政政客客”与与“官官僚僚”之之间划划一一界界限限，从从国国王王到到各各级地地方方官官员实际上上都是身兼二任的。都是身兼二任的。这样，由由于于行行政政权力力与与政政治治权力力合合为一一体体，行行政政官官吏吏可可以以不不向向任任何何人人或或任任何何机机关关负责而而专横横独独断断，为所所欲欲为。里里格格斯斯称称此此现象象为“官官僚僚政政治治”。政治构架政治构架三、对五种主要生态要素的分析(融合型行政融合型行政)里格斯认为“官僚政治”的特点是“专横但非有效”，“国王的权力型态虽然专断恣雎，但其权力幅度却极为有限”，一方面由
20、于缺少一部专职的“行政机器”，另一方面没有健全的沟通网，无法及时了解各方面的情况，故行政效率极为低下；一方面，人民对于国王与官吏固然无法加以控制，反过来，从另一方面看，朝廷对于全国百姓也缺少有效的控制。三、对五种主要生态要素的分析(衍射衍射型行政型行政)（2）衍射型行政 里格斯选择美国为例，作为衍射社会概念的代表。这种社会的“衍射型”行政受生态要素影响分析如下：经济经济要素要素沟通网沟通网符号系符号系统社会要素社会要素12345政治构架政治构架三、对五种主要生态要素的分析(衍射衍射型行政型行政)经济要素要素里格斯认为，现代工业化社会是一种“市场企业”经济结构。在这种经济结构下，整个行政制度也市
21、场化、商品化。最明显的是人事行政，政府机构与行政官员之间是一种基于契约的雇佣关系。行政官员出售的是他的“服务”而换取一定的“职位”。如果他发现有更好的机会，他可立即卸冠而去。同理，政府若发现官吏“服务”的价值不及他的“薪俸”，也可以解雇他。里格斯认为，美国是这种“市场行政”的典型。三、对五种主要生态要素的分析(衍射衍射型行政型行政)经济要素要素在里格斯看来，美国公共行政的任何一个领域都为“市场取向”所塑造。诸如计划、沟通、公共关系、管理等莫不与市场制度中的情形相类，可以把美国的行政官署看作是一种市场，在这个市场里，每个官吏即在以最经济有效的方法，以完成特定目标最大限度之实现。三、对五种主要生态
22、要素的分析(衍射衍射型行政型行政)在在现代工代工业社会社会中，代表着各种中，代表着各种不同社会利益的不同社会利益的功能性社功能性社团也种也种类繁多，非常活繁多，非常活跃，对社会生活社会生活的各个方面都的各个方面都产生重要影响。尤生重要影响。尤其与行政的关系其与行政的关系非常密切，彼此非常密切，彼此之之间互相影响、互相影响、互相作用。互相作用。一方面，社一方面，社团成成为各种利益和要求的各种利益和要求的汇聚点及表达者，聚点及表达者，社因社因变成了一个成了一个“媒介媒介”，社会各，社会各阶层、各种利益集、各种利益集团都通都通过社社团向政府向政府施加施加压力，影响行力，影响行政。政。另一方面，政府也
23、另一方面，政府也利用社利用社团来表达自来表达自己的目的。政府机己的目的。政府机构常常会构常常会发觉应该并必并必须依依赖社社团的的协助，以助，以实现各种各种计划与政策。划与政策。社会社会要素要素三、对五种主要生态要素的分析(衍射衍射型行政型行政)社会社会要素要素在里格斯看来，美国的社团模式提供了特殊有力的聚汇与表达特殊利益的方法，所以它是一个使官僚组织对人民负责的重要机关。进而里格斯认为，从更广阔的观点说，社团模式是任何发达工业社会所不可或缺的。因为它提供了一个功能和方法，保证政府对社会各种利益团体不能忽视而必须予以回应，并且也保证人民对政府的政策与计划不会冷淡，而愿意协助合作，以维持工业经济的
24、平衡与发展。 现代代社社会会是是一一元元化化的的社社会会。这非非常常有有利利于于行行政政问题解解决决所所需需的的消消息息、资料料的的交交换、表达。表达。在在一一元元化化社社会会中中，不不同同的的利利益益团团体体可可以以顺顺利利地地凝凝聚聚他他们们的的要要求求，制制作作他他们们的的“公公共共舆舆论论”，并并把把他他们们的的需需要要与与事事实实促促使使官官吏吏或或政政客客的的注注意意，而而当当官官吏吏考考虑虑如如何何执执行行法法律律，或或者者应应该该建建议议何何种种政政策策时时，他他们们也也能能够够作作出出相相当当靠靠得得住住的的不不同同方方案案以以及及预预估估它它们们可可能能的的结结果。果。就就
25、执行行法法令令来来说，官官吏吏也也应当当向向公公众众说明明他他们的的期期待待以以及及可可能能提提供供的的服服务等等等等，而而凡凡此此种种种种，莫莫不不需需要要大大量量的的沟沟通通工工作作，这又又只只有有在在一一元元化化社会中才是可能的。社会中才是可能的。三、对五种主要生态要素的分析(衍射衍射型行政型行政)沟通网沟通网三、对五种主要生态要素的分析(衍射衍射型行政型行政)符号系符号系统现代社会如美国，政治代社会如美国，政治神神话就是根植于美国人就是根植于美国人心中的主心中的主权在民、人生在民、人生而平等、天而平等、天赋人人权神圣神圣不可侵犯等等不可侵犯等等观念。念。里格斯里格斯认为，美国的主，美国
26、的主权在民的在民的“神神话”及及负责的政府的政府创造了一种特殊造了一种特殊的行政模式，的行政模式，“美国行政美国行政的的结构构它的甄拔、它的甄拔、升迁与升迁与组织的方式的方式的确反映了她的政治神的确反映了她的政治神话。”依据依据“主主权在民在民”的政治神的政治神话，政府的，政府的权威来自于人威来自于人民的同意，行政机构只民的同意，行政机构只对人民人民负责，行政官，行政官员必必须随随时表明他表明他们是真正的是真正的“公仆公仆”，而非，而非执行行权力的力的“官老官老爷”，否，否则他他们“逃不逃不了公众的指了公众的指责，而，而舆论也也必然会必然会对他他们构成一种构成一种压力力”。三、对五种主要生态要
27、素的分析(衍射衍射型行政型行政)政治构架政治构架l里格斯认为在现代社会，行政是服从于政治的，行政官僚的权力是有限的，是受着“非官僚权力”制约的，因此可以保证较高的行政效率。在里格斯看来，只有在“非官僚的权力”强大得足以控制、并奖惩官僚的成绩表现时，以及政策之执行步骤能很清晰地被规制时，我们才能期望一个高水准的行政产出的获得。三、对五种主要生态要素的分析(棱柱棱柱型行政型行政)（3）棱柱型行政棱柱模型是里格斯的模型大焦点之所在。里格斯选择菲律宾为例，作为棱柱社会概念的代表。生态要素对这种中间社会的“棱柱型”行政的影响体现在：经济经济要素要素沟通网沟通网符号系符号系统社会要素社会要素12345政治
28、构架政治构架三、对五种主要生态要素的分析(棱柱棱柱型行政型行政)社会沟通社会沟通符号系符号系统政治构架政治构架经济因素因素社会因素社会因素0402050103社社会会的的经经济济结结构构是是“集集市市有有限限市市场场”型型。在在这这种种社社会会里里，虽虽然然已已有有了了市市场场化化的的“集集市市”，有有了了以以货货币币为为媒媒介介的的交交换换行行为为，但但社社会会经经济济并并未未完完全全商商品品化化，政政治治的的、社社会会的的、宗宗教教的的以以及及个个人人地地位位等等因因素素仍仍然然强强烈烈地地影影响响着着经经济济行行为为，也也就就是是说说过过渡渡社社会会的的经经济济是是一一种种有有限限的的市
29、市场场经经济济。这这种种经经济济结结构构的的一一个个最最明明显显特特征征是是“价价格格不不可可决决”，即即：商商品品价价格格不不完完全全由由其其价价值值决决定定，而而要要受受到到许许多多非非经经济济因因素素，诸诸如如交交换换双双方方的的社社会会地地位位、家家庭庭出出身身、名名望望、亲亲疏疏等因素的影响。等因素的影响。三、对五种主要生态要素的分析(棱柱棱柱型行政型行政)社会沟通社会沟通符号系符号系统政治构架政治构架经济因素因素社会因素社会因素0402050103这这种种“价价格格不不可可决决”影影响响到到行行政政方方面面，最最突突出出的的表表现现是是行行政政职职位位的的授授予予、荣荣誉誉及及薪薪
30、水水的的确确定定，“市市场场”与与“身身份份”同同时时在在起起作作用用。在在棱棱柱柱模模式式下下，“职职位位分分类类”综综合合了了职职责责与与身身份份、成成就就与与关关系系，既既要要看看其其能能力力高高低低、贡贡献献大大小小、绩绩效效如如何何，又又要要看看其其资资历历深深浅浅、教教育育水水准准，以以及及家家庭庭地地位位、社社会会背背景景乃乃至至宗宗教教信信仰仰、种种族族肤肤色色等等等。等。三、对五种主要生态要素的分析(棱柱棱柱型行政型行政)社会沟通社会沟通符号系符号系统政治构架政治构架经济因素因素社会因素社会因素0402050103在在棱棱柱柱社社会会，家家族族福福利利、裙裙带带关关系系和和偏
31、偏袒袒在在分分配配各各种种行行政政职职务务、履履行行行行政政功功能能方方面面起起着着非非常常重重要要的的作作用用。过过渡渡社社会会在在组组织织形形式式上上，家家庭庭所所扮扮演演的的角角色色异异常常重重要要，社社团团发发展展则则较较脆脆弱弱。这这与与传传统统社社会会类类似似。政府官员的任命升迁所注重的，主要不是其能力和才干，而是其家庭和社会背景。政府官员的任命升迁所注重的，主要不是其能力和才干，而是其家庭和社会背景。社会沟通的渠道比社会沟通的渠道比传统社会社会畅通，但比通，但比现代社代社会的同化性程度低。会的同化性程度低。政治符号系政治符号系统比比较复复杂，传统社会的符号系社会的符号系统和和现代
32、社会的符号系代社会的符号系统并并存、主流的符号系存、主流的符号系统和和支流的符号系支流的符号系统并存。并存。社会的政治构架表社会的政治构架表现为政治政治权力与行政力与行政权力的分离未完成，力的分离未完成，甚至合甚至合为一体。一体。三、对五种主要生态要素的分析(棱柱棱柱型行政型行政)融合型行政融合型行政棱柱型行政棱柱型行政衍射型行政衍射型行政经济因素因素社会要素社会要素沟通网沟通网符号系符号系统政治架构政治架构“互惠互惠重配重配”结构构 “重配重配”的行政制度的行政制度 家庭作用很大家庭作用很大家庭家庭(家族家族)左右政府行左右政府行政行政行为 多元化社会多元化社会行政中充行政中充满摩擦摩擦与与
33、误解解 ”君君权神授神授“行政不行政不对人民人民负责政治行政合而政治行政合而为一一”官僚政治官僚政治“市市场企企业” 型型结构构行政制度市行政制度市场化化社社团繁多，非常活繁多，非常活跃 行政与社行政与社团关系密切关系密切一元化社会元化社会 有助于行政有助于行政问题的解决的解决“主主权在民在民” 行政行政对人民人民负责 行政是服从于政治的行政是服从于政治的 行政与政治分开行政与政治分开“集市集市有限市场”“市市场”与与“身份身份” 同同时作用于行政作用于行政与与传统社会社会类似似比比传统社会社会畅通，比通，比现代社会同化性低代社会同化性低 比比较复复杂，多，多样并存并存政治与行政尚政治与行政尚
34、未完全分离未完全分离四、过渡社会公共行政的特点过渡社会公共行政的特点按照里格斯的看法，棱柱型行政还有三个重要的独特的特征，即：异异异质质性性重叠性重叠性形式主形式主义四、过渡社会公共行政的特点过渡社会公共行政的特点(1)异质性。里格斯认为，所谓“异质性”，是指一个社会在同一时间里，同时存在着不同的制度、行为和观点。过渡社会的多元社区、多元经济形式以及多元价值使其公共行政具有明显的多元性，即异质性特点。表现在：从行政组织方面来看，一方面，中央政府在航空、电子、通讯等部门设有专门的机构并且配备有现代化的管理设施，而另一方面，在一些偏远的地区却根本没有专门的行政机构，在那里，宗族、宗教、宗派团体支配
35、着一切。从人事行政方面来看，过渡社会的异质性特点表现为一种奇特的“西化分子反精英现象”。“西化分子反精英现象”的出现，进一步加剧了过渡社会公共行政的“异质性”。四、过渡社会公共行政的特点过渡社会公共行政的特点（2）重叠性。过渡社会的行政异质性使行政受到各种冲突的行政因素的影响，进而造成了公共行政的重叠性特点。在里格斯看来，公共行政的“重叠性”即行行政政机机构构的的重重叠叠现现象象，具体地说是指，行政机构并不一定产生其应当局限的功能，行政行为往往受非行政标准所主宰，而不受行政标准所决定。当一个行政机构不能发挥其应有的功能，不能完成其行政任务时，不得不由另外一些非行政的组织来完成它的任务。四、过渡
36、社会公共行政的特点过渡社会公共行政的特点里格斯认为，这种重叠性是过渡社会的公共行政所特特有有的现象。在他看来，在传统的农业社会，由于所有的功能都是由一个机构来执行的，行政不会出现这种重叠性现象；在现代化的工业社会，由于社会机构分工明确、各司其职，行政也不会出现这种重叠性现象。而在介于这两者之间的过渡社会，尽管有相当程度的社会分工，但是其社会分工尚未达到高度发展的程度；尽管专业化的职能机构及相应的制度已经建立，但是其功能尚不能很好地发挥。四、过渡社会公共行政的特点过渡社会公共行政的特点在许多发展中国家，虽然有了宪法、议会、政府机关、选举制度等，但是它们却不能正常地发挥作用，有的甚至成了一种徒有虚
37、名的“装饰品”。本应该由它们执行的功能，却不得不由诸如家族、宗教团体、同乡会、同学会乃至黑社会组织等非正式组织来执行。于是，合法的组织成了“影”，而非正式组织却成了“形”。里格斯认为，这种行政重叠性必然导致合合法法机机构构受受控控于于非非法法机机构构以及派派系系林林立立、政政出出多多门门、相相互互扯扯皮皮、彼彼此此排排斥斥等等行政行为多元化行政行为多元化的恶果。五、形式主义形式主义里格斯认为，过渡社会公共行政的重叠性和异质性特点必然导致其整个行政系统的形式主义。在他看来，所谓“形式主义”，即是指政政府府所所制制定定的的法法令令和和政政策策不不能能付付诸诸实实施施，形形同同虚虚设设、徒徒有有虚虚
38、名名。他认为，任何一种行政制度都有理论与实践脱节的形式主义，都可以找到政策、法令不能贯彻的事例，但是只有在像现代泰国和菲律宾这样的过渡社会，形式主义才达到了它的顶峰。五、形式主义形式主义他认为，过渡社会公共行政的形式主义的首要表现便是宪法的形式主义宪法的形式主义。在泰国和菲律宾，虽然议员通过公正竞争选举产生，但是他们对政府的政策根本没有影响力，国会只是装饰品，议员们的主要工作只是任用私人。这种形式主义造成了行政权威合法性的危机行政权威合法性的危机。过渡社会在变迁过程中，旧的权力基础神圣的君主权力已经逐渐消解，替代的人民主权的权力基础没有生成起来。这种权力基础的危机影响了统治和政府管理权力的社会
39、合法性。五、形式主义形式主义这种合法性的缺乏，不仅使社会经常反抗社会经常反抗政府的非法之治政府的非法之治，而且官僚结构内部也因为没有主权权力者的监督和潜在的制约而很容易发生非法的权力斗争非法的权力斗争。同时，由于议会不能有效地行使制定法律的权力，这使得行政官僚在政策制订中扮演着更为活跃的角色。他们努力地并且不得不努力地去影响目标与政策，这种行政对政治决策大量干预的现象，基本上动摇了行政与政动摇了行政与政治分开的原则治分开的原则。五、形式主义形式主义里格斯认为，这将在官僚集团中造成政治斗争，并由此形成多种“小帝国”。这种派别的存在致使行行政政的的性性质质受受到到根根本本歪歪曲曲，任命与升迁不再取
40、决于能力与资格，而取决于是否有利于加强对“小帝国”的控制。官僚间的政治比重越高，则诸如效率、理性等纯行政标准便可能越低（行政政治化）。与行政政治化相关的一个现象是程序的仪式化，即过去所推行的一切法规、官僚习惯都逐渐固定成为一种内在的价值。五、形式主义形式主义里格斯认为，形式主义一旦与官僚权力相接触，就会产生许多矛盾和弊病。首先，一方面官僚完完全全地墨守成规，另一方而他们则常常蔑视法令，他们可以随意作决定，而不受任何有效政治控制的约束。其次，形式主义深深地影响行政行为的品质，促使贪污腐败愈演愈重：倘若政策、法令普遍被侵犯，那么行政贪污的机会也必然会随之增加，同时在政策、法令不能得以有效贯彻、执行
41、的情况下，老实的守法者将处于不利的地位。于是，商人行贿、行政官员待遇低、政策和法令贯彻受阻，官员受贿等现象层出不穷。五、形式主义形式主义第三，成就取向很有限。在过渡社会中，虽然依门第、种族、身份等关系的用人标准已经被放弃，一种以成就为取向的考试制度已经建立起来，但是，往往因为整个人事政策是不确定的，因此，要决定怎样考试才能测验一个人的真才实学，则是相当困难的，而这一时期，社会又十分重视证书与文凭，所以出现了有人专为文凭而考试的不良倾向。凡此种种，在里格斯看来均为形式主义所导致的后果。研究方法上的创新：研究方法上的创新：比较（国别、制度）比较（国别、制度）的方法，生态的方法的方法，生态的方法（强
42、调环境因素的重（强调环境因素的重要性）。为行政学开要性）。为行政学开辟了新的领域，开创辟了新的领域，开创了比较行政学这一新了比较行政学这一新的学科。的学科。提出的三种行政模式提出的三种行政模式具有一定的解释性：具有一定的解释性：尤其是棱柱行政模式尤其是棱柱行政模式对过渡社会的公共行对过渡社会的公共行政现象具有很强的解政现象具有很强的解释性。释性。 提出的五种行政生态提出的五种行政生态因素奠定了行政环境因素奠定了行政环境分析的大致框架。分析的大致框架。ABCD意义：意义：有助于我们更好地了有助于我们更好地了解和理解不同国家不同时期解和理解不同国家不同时期的公共行政现象及其问题；的公共行政现象及其
43、问题；其注重生态环境分析的观点其注重生态环境分析的观点为我们提出一条不同以往的为我们提出一条不同以往的解决行政问题的思路：行政解决行政问题的思路：行政问题不单是行政自身的问题，问题不单是行政自身的问题，不能仅从内部着手去解决，不能仅从内部着手去解决，还可以从改变外部环境入手。还可以从改变外部环境入手。简短评价简短评价1里格斯行政生里格斯行政生态态学学说说的的贡贡献与意献与意义义简短评价简短评价他的方法和模型有助于我们理解发展中国家的行政进程。虽然在实践中要找出他的行政模型是困难的，但它们的确有助于我们理解现实，为分析、理解发展中国家行政系统提供了一个机会。它有助于我们深入进行建立在生态的方法基
44、础上的研究。 给我国什么启示？党的十八届三中全会提出，党的十八届三中全会提出， 全面深化改革的总全面深化改革的总体目标是完善和发展中国特色社会主义制度、 推进国家治理体系和治理能力现代化。作为典型的发展中国家， 那么如何实现这一目标呢？具体措施就加速政府职能转变。 年月 日， 十二届全国人大一次会议审议通过 关于国务院机构改革方案和职能转变方案的决定 。通过政府职能转变， 加速深化行政体制改革， 减少了四个正部级机构设置， 取消和下放 余项行政审批事项， 降低行政成本的同时提高了行政效率，并且优化了经济运行的环境。这些对于改善和解决我国行政模式中的重叠性问题起到积极作用。给我国什么启示？A重描述，轻规范：重描述，轻规范：注重解释行政是注重解释行政是什么样，试图建什么样，试图建立一种所谓价值立一种所谓价值中立的行政生态中立的行政生态模式理论，较少模式理论，较少关注行政应当怎关注行政应当怎么样做。么样做。B对行政生对行政生态环境的态环境的考察分析考察分析并不完整、并不完整、系统；系统；C有些术语有些术语的使用过的使用过于随意于随意 ：“多元多元化化”与与“一元化一元化”简短评价简短评价2、里格斯的行政理论的局限性：ThankYou谢谢您的指导By xiaoyu9/23/202457
