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1、 非煤矿山外包工程非煤矿山外包工程 安全管理暂行办法安全管理暂行办法解读解读起草编制小组起草编制小组 廖国礼廖国礼 教授教授 南南 京京 20132013年年9 9月月2828日日1一、部门规章名称一、部门规章名称 非非煤煤矿矿山山外外包包工工程程安安全全管管理理暂暂行行办办法法，以下简称，以下简称办法办法。二、制定二、制定办法办法的目的的目的 为为加加强强非非煤煤矿矿山山外外包包工工程程的的安安全全管管理理和和监监督督, ,明明确确安安全全生生产产责责任任，防防止止和和减减少少生生产安全事故。产安全事故。2三、三、办法办法审议、公布与施行审议、公布与施行 1.1.审审议议：20132013年
2、年7 7月月2929日日，国国家家安安全全监监管管 总局局长办公会议审议通过。总局局长办公会议审议通过。 2.2.公公布布：20132013年年8 8月月2323日日，以以国国家家安安全全监监管管总局令第总局令第6262号公布。号公布。 3. 3.施行：自施行：自20132013年年1010月月1 1日起施行。日起施行。3F一、立法背景一、立法背景F二、立法过程二、立法过程F三、主要内容三、主要内容F四、实施四、实施办法办法的对策措施的对策措施解读内容提要解读内容提要4一、立法背景一、立法背景（一）非煤矿山外包市场现状（一）非煤矿山外包市场现状（二）非煤矿山外包工程事故情况（二）非煤矿山外包工
3、程事故情况（三）非煤矿山外包工程安全生产问题（三）非煤矿山外包工程安全生产问题5（一）非煤矿山外包市场现状 1.20101.2010年年问问卷卷调调查查情情况况：223223家家企企业业，涉涉及及员员工工7272万万人人；调调查查显显示示外外包包队队伍伍人人员员占占32.3%32.3%，部部分分企企业业采采掘掘施施工工全全部部采采用用外外包包形式。形式。 2.2.内内蒙蒙古古自自治治区区70%70%以以上上的的地地下下矿矿山山使使用外包队伍。用外包队伍。66（一）非煤矿山外包市场现状 3.3.浙浙江江省省取取得得非非煤煤矿矿山山安安全全生生产产许许可可证证的的采采掘掘施施工工企企业业13413
4、4家家、从从业业人人员员约约3030万万人人，分分布布在全国各地从事采掘施工作业。在全国各地从事采掘施工作业。 4.4.工工程程外外包包已已成成为为非非煤煤矿矿山山采采掘掘施施工工的的重重要要形形式式，随随着着矿矿产产资资源源需需求求的的增增长长，还还有有不不断断扩大的趋势。扩大的趋势。77（二）（二） 非煤矿山外包工程事故情况非煤矿山外包工程事故情况 1 1.2009200920132013年年全全国国非非煤煤矿矿山山发发生生的的1111起起重大事故中就有重大事故中就有6 6起发生在外包施工单位。起发生在外包施工单位。 2.2.这这只只是是重重大大事事故故，对对外外包包工工程程发发生生的的一
5、一般般事事故故、较较大大事事故故我我们们没没有有具具体体统统计计，外外包包施施工工安安全全形形势势不不容容乐乐观观。部部分分地地区区的的非非煤煤矿矿山山外外包工程还存在着事故频发、多发现象。包工程还存在着事故频发、多发现象。 8（三）（三） 外包工程安全生产问题外包工程安全生产问题 1.1.发发包包单单位位与与承承包包单单位位安安全全责责任任不不够够明明确确具体，双方签订的安全生产管理协议约束性差。具体，双方签订的安全生产管理协议约束性差。 2.2.承承包包工工程程总总公公司司对对其其项项目目部部监监管管不不到到位位。有有些些总总公公司司在在全全国国有有多多达达数数百百个个项项目目部部，总总部
6、部的的管管理理人人员员一一年年里里都都难难以以做做到到对对每每个个项项目目部部进进行一次检查。行一次检查。挂靠问题挂靠问题9（三）（三） 外包工程安全生产问题外包工程安全生产问题 3.3.承承包包单单位位及及其其项项目目部部安安全全管管理理薄薄弱弱。项项目目部部负负责责人人兼兼任任多多个个项项目目部部负负责责人人，项项目目管管理理不不到到位位；承承包包施施工工队队伍伍文文化化素素质质差差，安安全全意意识识、操操作作技技能能和和自自我我防防护护能能力力都都很很差差；技技术术力力量量十十分分欠欠缺缺，有有些些项项目目部部没没有有一一个个工工程程技技术术人人员员，项目部缺乏基本的技术和管理支撑。项目
7、部缺乏基本的技术和管理支撑。10（三）（三） 外包工程安全生产问题外包工程安全生产问题 4.4.政政府府监监管管经经验验不不成成熟熟，目目前前安安全全监监管管部部门门对对外外包包工工程程市市场场，只只是是强强调调发发包包单单位位的的安安全全主主体体责责任任，而而对对同同是是法法人人主主体体的的承承包包单单位位所应承担的安全生产责任缺乏应有的重视。所应承担的安全生产责任缺乏应有的重视。 11（三）（三） 外包工程安全生产问题外包工程安全生产问题 5.5.缺缺乏乏外外包包工工程程安安全全监监管管办办法法。在在登登记记注注册册地地以以外外的的省省（区区、市市）从从事事采采掘掘施施工工作作业业的的承承
8、包包单单位位，目目前前各各地地安安全全监监管管部部门门对对其其尚尚没没有有形成一套十分有效的监督管理办法。形成一套十分有效的监督管理办法。 12（三）（三） 外包工程安全生产问题外包工程安全生产问题 此此外外，由由于于外外包包工工程程涉涉及及范范围围广广，国国家家安安全全监监管管总总局局部部门门规规章章难难以以解解决决如如在在采采掘掘施施工工定定额额预预算算、用工、项目招投标等方面存在的问题。用工、项目招投标等方面存在的问题。 本本着着从从实实际际出出发发的的原原则则，在在国国家家安安全全监监管管总总局局部部门门规规章章权权限限范范围围内内，针针对对条条件件成成熟熟部部分分的的外外包包工工程程
9、安安全全管管理理内内容容制制订订办办法法，解解决决当当前前的的突突出出问问题，尽量满足外包工程安全管理工作需要。题，尽量满足外包工程安全管理工作需要。13二、立法过程二、立法过程召开召开6060多场次座谈讨论会。多场次座谈讨论会。深入基层：深入基层： 金属非金属地下与露天矿山。金属非金属地下与露天矿山。 海上与陆上石油天然气企业。海上与陆上石油天然气企业。征求意见：征求意见： 地方安全监管部门、发包与承包单位地方安全监管部门、发包与承包单位（一）立法调研（一）立法调研1.1.现状调查现状调查2.2.需求调查需求调查3.3.问题调查问题调查（二）起草编制（二）起草编制1.1.成立领导小组成立领导
10、小组2.2.成立起草小组成立起草小组3.3.制定工作方案制定工作方案（三）修改完善（三）修改完善1.1.网上征求意见网上征求意见2.2.发函征求意见发函征求意见3.3.相关部委意见相关部委意见1414三、主要内容三、主要内容15 办法办法分六章，共四十四条。包括：分六章，共四十四条。包括： 第一章第一章 总则总则 第二章第二章 发包单位的安全生产职责发包单位的安全生产职责 第三章第三章 承包单位的安全生产职责承包单位的安全生产职责 第四章第四章 监督管理监督管理 第五章第五章 法律责任法律责任 第六章第六章 附则附则1515（一）适用范围（一）适用范围 1.1.在在依依法法批批准准的的矿矿区区
11、内内，金金属属非非金金属属矿矿山山和和石石油油天天然然气气企企业业以以外外包包工工程程的的方方式式进进行行工工程程施施工工作作业业或者技术服务活动的安全管理和监督。或者技术服务活动的安全管理和监督。 2.2.金金属属非非金金属属矿矿山山包包括括勘勘探探、建建设设、生生产产、闭闭坑坑等等工工程程施施工工作作业业活活动动，石石油油天天然然气气包包括括勘勘探探、开开发、储运等工程与技术服务活动。发、储运等工程与技术服务活动。 其中，储运包括矿区内外石油天然气长输管道其中，储运包括矿区内外石油天然气长输管道。1616（一）适用范围（一）适用范围 3.3.不适用范围。不适用范围。 各类房屋建筑及其附属设
12、施以及矿区范围各类房屋建筑及其附属设施以及矿区范围外的交通建设。外的交通建设。 例如：（例如：（1 1）明竖井提升机房的房屋建设。）明竖井提升机房的房屋建设。 （2 2）生活区域的交通道路建设。）生活区域的交通道路建设。 （3 3）成品油管道。）成品油管道。 （4 4）劳务分包。）劳务分包。1717（二）立法基本原则（二）立法基本原则 1.1.非煤矿山外包工程安全生产，由发包单非煤矿山外包工程安全生产，由发包单位负主体责任。位负主体责任。 2. 2.承包单位对其施工现场的安全生产负责。承包单位对其施工现场的安全生产负责。（三）激励约束机制（三）激励约束机制 1.1.政府的激励与约束。政府的激励
13、与约束。 2. 2.企业的激励与约束。企业的激励与约束。1818（四）发包单位的安全生产职责（四）发包单位的安全生产职责 1. 1.发包单位基本要求。发包单位基本要求。 （1 1）设置安全生产管理机构。）设置安全生产管理机构。 （2 2）或者配备专职安全生产管理人员。）或者配备专职安全生产管理人员。 （3 3）依法取得非煤矿山安全生产许可证。）依法取得非煤矿山安全生产许可证。 所所依依据据的的“法法”指指非非煤煤矿矿山山企企业业安安全全生生产产许许可可证证实实施施办办法法。因因此此，矿矿山山处处于于基基建建期期间间，则则不不在此范围。在此范围。19（4 4）发发包包单单位位不不得得擅擅自自压压
14、缩缩外外包包工工程程合合同同约约定定的工期。的工期。 合合同同工工期期是是根根据据工工程程规规模模、特特点点和和施施工工组组织织设设计计而而约约定定的的，擅擅自自压压缩缩工工期期会会严严重重影影响响外外包工程生产安全。包工程生产安全。202.2.审查承包单位的资格。审查承包单位的资格。 （1 1）审查非煤矿山安全生产许可证和相应资质。）审查非煤矿山安全生产许可证和相应资质。 安全管理机构；安全管理机构； 规章制度；规章制度； 技术管理人员；技术管理人员； 主要设备设施；主要设备设施； 安全教育培训等情况；安全教育培训等情况； 持证上岗位等。持证上岗位等。项目部项目部承担施工作业的。承担施工作业
15、的。 审审查查承承包包单单位位的的施施工工能能力力，资资格格水水平平，也也是是发发包包单单位位对对自自己己外外包包工工程程安安全全生产的一种负责。生产的一种负责。2122 3. 3.签订安全生产管理协议。签订安全生产管理协议。（1 1）安全投入保障；）安全投入保障；（2 2）安全设施和施工条件；）安全设施和施工条件；（3 3）隐患排查与治理；）隐患排查与治理；（4 4）安全教育与培训；）安全教育与培训；（5 5）事故应急救援；）事故应急救援；（6 6）安全检查与考评；）安全检查与考评；（7 7）违约责任。）违约责任。22234.4.发包单位负责安全投入保障。发包单位负责安全投入保障。 （1 1
16、）投入责任主体。）投入责任主体。 （2 2）隐患排查。）隐患排查。 （3 3）地下矿山通风、支护、防治水。）地下矿山通风、支护、防治水。依据：依据：企业安全生产费用提取和使用管理办法企业安全生产费用提取和使用管理办法。目标：具备安全生产条件。目标：具备安全生产条件。23244.4.发包单位负责安全投入保障。发包单位负责安全投入保障。 合同价款以外的费用，指解决那些在合同约合同价款以外的费用，指解决那些在合同约定时无法预测，在施工作业过程中新出现的隐患定时无法预测，在施工作业过程中新出现的隐患或者安全问题所需要的安全费用。或者安全问题所需要的安全费用。 举例：长距离巷道施工的支护问题。举例：长距
17、离巷道施工的支护问题。245.5.发包单位的监督责任。发包单位的监督责任。 （1 1）石油天然气总发包单位、分项发包单位。）石油天然气总发包单位、分项发包单位。 （2 2）金属非金属矿山总发包单位。）金属非金属矿山总发包单位。 办办法法规规定定以以上上两两种种情情况况发发包包单单位位实实施施监监督督责责任任。每每半半年年进进行行一一次次检检查查，检检查查内内容容包包括括：资资质质、安安全全生生产产管管理理机机构构、规规章章制制度度与与操操作作规规程程、现场管理等。现场管理等。256.6.发包单位的管理责任。发包单位的管理责任。 （1 1）统一管理，纳入安全管理体系。）统一管理，纳入安全管理体系
18、。 （2 2）重重点点管管理理内内容容：领领导导带带班班下下井井、出出入入井井统统计计、特特种种作作业业、爆爆破破物物品品、隐隐患患排排查查、职职业业病病防护。防护。 （3 3）对外包工程实施全过程监督检查。）对外包工程实施全过程监督检查。267.7.地下矿山的发包规定。地下矿山的发包规定。 （1 1）由由于于一一个个生生产产系系统统的的承承包包单单位位数数量量越越多多，相相互互影影响响会会越越大大，越越不不利利于于安安全全生生产产，因因此此，对对承包单位的数量原则上控制在承包单位的数量原则上控制在3 3家以内。家以内。 （2 2）生生产产期期间间，主主通通风风、主主提提升升、供供排排水水、供
19、供配配电电、主主供供风风系系统统及及其其设设备备设设施施的的运运行行管管理理，不允许分项发包。不允许分项发包。278.8.发包单位的应急救援要求。发包单位的应急救援要求。 （1 1）建立应急组织，编制应急预案，定期演练。）建立应急组织，编制应急预案，定期演练。 （2 2）总发包单位监督总承包单位统一编制应急预）总发包单位监督总承包单位统一编制应急预案。案。 （3 3）分项发包单位将应急处置方案纳入应急预案）分项发包单位将应急处置方案纳入应急预案体系；分项承包单位制定应急处置方案。体系；分项承包单位制定应急处置方案。 预案层次：预案层次：综合应急预案、专项应急预案、应综合应急预案、专项应急预案、
20、应急处置方案。急处置方案。289.9.发包单位负责事故数据统计。发包单位负责事故数据统计。 （1 1）事故数据纳入发包单位的统计范围。）事故数据纳入发包单位的统计范围。 （2 2）事故统计与事故责任是两个概念。）事故统计与事故责任是两个概念。 外包工程的事故统计只是对事故起数、死亡人外包工程的事故统计只是对事故起数、死亡人数等相关数据进行统计，并不反映发包单位还是承数等相关数据进行统计，并不反映发包单位还是承包单位责任及其大小；事故责任必须根据事故调查包单位责任及其大小；事故责任必须根据事故调查处理结论来划分双方的责任。处理结论来划分双方的责任。29（五）承包单位的安全生产职责（五）承包单位的
21、安全生产职责 1.1.总承包与分项承包的要求。总承包与分项承包的要求。 （1 1）总承包单位对施工现场安全生产负总责。）总承包单位对施工现场安全生产负总责。 （2 2）分项承包单位按照合同约定对总承包单位）分项承包单位按照合同约定对总承包单位 负责。负责。 （3 3）主体工程由总承包单位自行完成。）主体工程由总承包单位自行完成。 （4 4）禁止承包单位）禁止承包单位转包转包其承揽的外包工程。其承揽的外包工程。 （5 5）禁止分项承包单位将其承揽工程）禁止分项承包单位将其承揽工程再次分包再次分包。301.1.总承包与分项承包的要求。总承包与分项承包的要求。 “转转包包”、“违违法法分分包包”、“
22、再再次次分分包包”这这这这些些概概念念都都来来源源于于建建筑筑法法及及其其建筑法释义建筑法释义。311.1.总承包与分项承包的要求。总承包与分项承包的要求。 转包就一个承包单位承揽工程直接转手又转包就一个承包单位承揽工程直接转手又包给另外的承包单位，从中盘剥工程承包差价，包给另外的承包单位，从中盘剥工程承包差价，导致了偷工减料，工程质量低劣，欺诈丛生等导致了偷工减料，工程质量低劣，欺诈丛生等恶劣后果，严重地侵害了国家利益、社会公共恶劣后果，严重地侵害了国家利益、社会公共利益、建设单位的利益，以至危害人们的生命利益、建设单位的利益，以至危害人们的生命健康与财产安全。健康与财产安全。321.1.总
23、承包与分项承包的要求。总承包与分项承包的要求。 总总承承包包单单位位可可以以将将部部分分工工程程分分包包出出去去，但但必必须须经经过过建建设设单单位位同同意意。如如果果未未经经建建设设单单位同意即行分包，则被视为违法分包。位同意即行分包，则被视为违法分包。331.1.总承包与分项承包的要求。总承包与分项承包的要求。 总总承承包包下下的的分分项项承承包包单单位位是是工工程程的的直直接接承承担担者者，将将其其承承包包的的工工程程再再次次分分包包给给另另外外的的承承包包单单位位，就是再次分包。就是再次分包。 目目的的就就是是为为了了减减去去中中间间层层次次，将将工工作作内内容容直直接接转转向向拥拥有
24、有专专业业技技术术和和专专门门施施工工设设备备的的分分项项承承包包单位。单位。342.2.承包单位的证照和资质。承包单位的证照和资质。 （1 1）承承包包单单位位应应当当依依法法取取得得非非煤煤矿矿山山安安全全生生产产许许可可证证和和相相应应等等级级的的施施工工资资质质，并并在在其其资资质范围内承包工程。质范围内承包工程。 （2 2）承承包包金金属属非非金金属属矿矿山山建建设设与与闭闭坑坑工工程程的的资资质质等等级级，应应当当符符合合建建筑筑业业企企业业资资质质等等级级标准标准。352.2.承包单位的证照和资质。承包单位的证照和资质。 （3 3）金属非金属矿山生产、作业资质要求。）金属非金属矿
25、山生产、作业资质要求。 1 1）承承包包大大型型地地下下矿矿山山、深深凹凹露露天天矿矿、高高陡陡边边坡坡及及地地质质复复杂杂的的大大型型露露天天矿矿山山工工程程的的；具具备备矿山工程施工总承包二级以上施工资质。矿山工程施工总承包二级以上施工资质。 2 2）总总承承包包中中型型、小小型型地地下下矿矿山山工工程程的的，具具备矿山工程施工总承包三级以上施工资质。备矿山工程施工总承包三级以上施工资质。362.2.承包单位的证照和资质。承包单位的证照和资质。 3 3）总总承承包包其其他他露露天天矿矿山山和和分分项项承承包包金金属属非非金金属属矿矿山山工工程程的的，具具备备总总承承包包或或者者相相关关的的
26、专专业业承承包包资资质质，具具体体规规定定由由省省级级人人民民政政府府安安全生产监督管理部门制定。全生产监督管理部门制定。 372.2.承包单位的证照和资质。承包单位的证照和资质。 （5 5）尾矿库、地质勘探、石油天然气资质要求。）尾矿库、地质勘探、石油天然气资质要求。 承承包包尾尾矿矿库库外外包包工工程程的的资资质质等等级级，应应当当符符合合尾矿库安全监督管理规定尾矿库安全监督管理规定（总局（总局3838号令）。号令）。 承承包包金金属属非非金金属属矿矿山山地地质质勘勘探探工工程程的的资资质质，应应当当符符合合金金属属与与非非金金属属矿矿产产资资源源地地质质勘勘探探安安全全生生产产监督管理暂
27、行规定监督管理暂行规定（总局第（总局第3535号令）的规定。号令）的规定。382.2.承包单位的证照和资质。承包单位的证照和资质。 （5 5）尾矿库、地质勘探、石油天然气资质要求。）尾矿库、地质勘探、石油天然气资质要求。 考考虑虑到到石石油油天天然然气气勘勘探探、开开发发工工程程的的专专业业分分工工种种类类繁繁多多，除除了了按按照照现现行行的的国国家家有有关关部部门门规规定定的的施施工工资资质质外外，对对国国家家尚尚无无施施工工资资质质规规定定的的情情况况，本本条条规规定定由由国国家家安安全全监监管管总总局局或或者者国国务务院院有有关关部部门门按按照照各自的管理权限确定。各自的管理权限确定。3
28、93.3.承包单位对项目部的管理责任。承包单位对项目部的管理责任。（1 1）每半年至少进行一次安全生产检查。）每半年至少进行一次安全生产检查。（2 2）每年至少进行一次安全生产教育培训与考核。）每年至少进行一次安全生产教育培训与考核。（3 3）禁止转让、出租、出借资质证书。）禁止转让、出租、出借资质证书。40承包单位承包单位项目部项目部项目部项目部4.4.承包单位及项目部的要求。承包单位及项目部的要求。（1 1）依法建立健全安全生产责任体系。）依法建立健全安全生产责任体系。（2 2）完善安全生产基本制度。）完善安全生产基本制度。（3 3）设置机构，配备人员。）设置机构，配备人员。（4 4）地下
29、矿山的要求：）地下矿山的要求：1 1）配备专职工程技术人员，其中）配备专职工程技术人员，其中1 1名注册安全工程师或名注册安全工程师或5 5年年 以上井下工作经验的安全管理人员。以上井下工作经验的安全管理人员。2 2）从业人员初中以上文化程度不低于）从业人员初中以上文化程度不低于50% 50% 。3 3）项目部负责人：取得安全管理人员资格证书，不得兼任。）项目部负责人：取得安全管理人员资格证书，不得兼任。415.5.承包单位现场安全管理责任。承包单位现场安全管理责任。（1 1）制定施工方案。）制定施工方案。（2 2）定期排查隐患。）定期排查隐患。（3 3）落实制度与操作规程。）落实制度与操作规
30、程。（4 4）发现隐患治理：）发现隐患治理： 1 1）立即治理。）立即治理。 2 2）不能立即治理，采取防范措施，并及时）不能立即治理，采取防范措施，并及时书面上报发包单位协商解决，消除事故隐患。书面上报发包单位协商解决，消除事故隐患。（5 5）带班下井制度。）带班下井制度。426.6.承包单位信息报告制度。承包单位信息报告制度。 （1 1）承承包包单单位位在在登登记记注注册册地地以以外外的的省省( (区区、市市) )从从事事施施工工作作业业的的，应应当当向向作作业业所所在在地地的的县县级以上安全监管部门书面报告。级以上安全监管部门书面报告。 在在省省内内跨跨地地区区是是否否报报告告，向向哪哪
31、级级安安全全监监管管部门报告等要求由各省自行规定。部门报告等要求由各省自行规定。 436.6.承包单位信息报告制度。承包单位信息报告制度。 （2 2）书面报告内容：）书面报告内容： 1 1）外包工程概况。）外包工程概况。 2 2）本单位资质等级。）本单位资质等级。 3 3）主要负责人、安全生产管理人员。）主要负责人、安全生产管理人员。 4 4）特种作业人员。）特种作业人员。 5 5）主要设备设施等。）主要设备设施等。 其他报告内容、报告格式等要求由各省具体规定。其他报告内容、报告格式等要求由各省具体规定。44（六）政府的监督管理责任（六）政府的监督管理责任 1. 1.加强对事故多发承包单位监管
32、。加强对事故多发承包单位监管。 为为使使承承包包单单位位的的许许可可颁颁证证机机关关及及时时掌掌握握承承包包单单位位相相关关信信息息，加加强强对对异异地地施施工工的的承承包包单单位位监监管管，办办法法对对事事故故发发生生地地安安全全监监管管部部门门提提出出要要求求，目目的的是是施施工工地地和和颁颁证证地地安安全全监监管管部部门门要共同加强对承包单位的安全监管。要共同加强对承包单位的安全监管。45 2. 2.安全监管部门重点检查事项。安全监管部门重点检查事项。 （1 1）发包和承包单位持证情况。）发包和承包单位持证情况。 （2 2）安安全全投投入入、安安全全生生产产管管理理协协议议签签订订等等情况。情况。 （3 3）承承包包单单位位施施工工资资质质及及其其项项目目部部安安全全管管理机构、技术力量配备等情况。理机构、技术力量配备等情况。 （4 4）重重点点检检查查违违法法发发包包、转转包包、分分项项发发包包等行为。等行为。46 3. 3.建立安全生产信息平台。建立安全生产信息平台。 承承包包单单位位有有关关信信息息记记录录到到承承包包单单位位安安全全生生产产业业绩绩档档案案，建建立立并并实实施施安安全全生生产产信信誉评定和公告制度。誉评定和公告制度。 总总局局监监管管一一司司正正着着手手建建立立非非煤煤矿矿山山外外包包工程安全生产信息平台。工程安全生产信息平台。47
