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1、政政 府府 预预 算算第四章：政府预算编制与审批第四章：政府预算编制与审批浙江财经大学浙江财经大学财政与公共管理学院财政与公共管理学院公共管理系公共管理系部门预算的编制部门预算的编制第四章第四章 政府预算编制与审批政府预算编制与审批第四章第四章 政府预算编制与审批政府预算编制与审批按照编制主体划分的中国大陆预算体系：一级预算单位n部门预算的概念：指政府各部门依据国家有部门预算的概念：指政府各部门依据国家有关政策规定及其行使职能的需要，由基层预关政策规定及其行使职能的需要，由基层预算单位编制，逐级上报、审核、汇总，经财算单位编制，逐级上报、审核、汇总，经财政部门审核后提交立法机关依法批准的涵盖政
2、部门审核后提交立法机关依法批准的涵盖部门各项收支的综合财政收支计划。部门各项收支的综合财政收支计划。n预算法：预算法：p第六条、第六条、各部门预算由本部门所属各单位预各部门预算由本部门所属各单位预算组成。算组成。p第十七条、第十七条、各部门编制本部门预算、决算草各部门编制本部门预算、决算草案；组织和监督本部门预算的执行；定期向案；组织和监督本部门预算的执行；定期向本级政府财政部门报告预算的执行情况。本级政府财政部门报告预算的执行情况。n部门预算的编制程序部门预算的编制程序n部门预算的内容部门预算的内容n部门预算编制的改革部门预算编制的改革一、部门预算的编制程序一、部门预算的编制程序n“两上两下
3、两上两下”“一上一上”：部门编报预算建议数：部门编报预算建议数“一下一下”：财政部门下达预算控制数：财政部门下达预算控制数“二上二上”：部门编报正式预算：部门编报正式预算“二下二下”：财政部门批复预算。：财政部门批复预算。p各预算单位编制预算建议数各预算单位编制预算建议数p提供与预算需求相关的数据提供与预算需求相关的数据资料（编制实有人数、增人资料（编制实有人数、增人增资文件，必保项目）增资文件，必保项目）p审核汇编成部门预算建议数审核汇编成部门预算建议数p上报财政部门上报财政部门（基本支出和项目（基本支出和项目支出相关基础数据、项目申报文本、支出相关基础数据、项目申报文本、项目支出预算表）项
4、目支出预算表）部门编部门编报预算报预算建议数建议数财政部财政部审核部审核部门预算门预算建议数建议数经批准经批准后向部后向部门下达门下达预算控预算控制限额制限额一上一上一下上报建议数下达控制数p财政部各业务主管机构初审财政部各业务主管机构初审p预算司审核、平衡、汇总为预算司审核、平衡、汇总为中央本级预算初步方案中央本级预算初步方案p报国务院批准报国务院批准p向各部门下达预算控制限额向各部门下达预算控制限额p涉及预算分配权部门的指标涉及预算分配权部门的指标确定，相关司对口联系。确定，相关司对口联系。 目前，中国除了财政部，拥有预算分配权的还目前，中国除了财政部，拥有预算分配权的还有国家发改委、科技
5、部、国防科工委等几个部门。有国家发改委、科技部、国防科工委等几个部门。这些这些部门部门“就像一个个小财政部就像一个个小财政部”他们一方面他们一方面作为中央部门，有自己的部门预算，另一方面财政作为中央部门，有自己的部门预算，另一方面财政部另外再部另外再“批发批发”给这些部门一块资金，由他们再给这些部门一块资金，由他们再在全国范围内进行分配。如发改委负责基本建设资在全国范围内进行分配。如发改委负责基本建设资金，科技部负责科技三项费用资金。金，科技部负责科技三项费用资金。拥有预算分配权部门就像小财政部拥有预算分配权部门就像小财政部 国家审计署报告披露，国家发改委、科技部、国家审计署报告披露，国家发改
6、委、科技部、国防科工委等三个有预算分配权的部门，年初大量国防科工委等三个有预算分配权的部门，年初大量预留预算资金。如年，国家发改委安排中预留预算资金。如年，国家发改委安排中央预算内基本建设投资亿元，预留央预算内基本建设投资亿元，预留.亿元，而在年初审批下达的亿元，而在年初审批下达的.亿元亿元中，实际落实到项目的只有中，实际落实到项目的只有.亿元。亿元。又如，国防科工委共分配预算资金又如，国防科工委共分配预算资金.亿元，亿元，年初预留年初预留.亿元；科技部在年初分配预算资亿元；科技部在年初分配预算资金时，将科技三项费用金时，将科技三项费用.亿元全部预留，直亿元全部预留，直到当年至月，才采取追加的
7、方式批复到有关到当年至月，才采取追加的方式批复到有关地方和部门。地方和部门。拥有预算分配权部门就像小财政部拥有预算分配权部门就像小财政部部门编部门编报预算报预算数数财政部财政部审核上审核上报预算数报预算数部门执部门执行预算行预算二上二下二下上报预算数批复预算p部门根据预算控制限额编制部门根据预算控制限额编制预算草案预算草案p部门支出报表、收支预算总部门支出报表、收支预算总表、收入预算表、预算外资表、收入预算表、预算外资金收入表、政府性基金收入金收入表、政府性基金收入预算表预算表p财政部审核各部门上报的预算财政部审核各部门上报的预算草案，汇总成本级财政预算草草案，汇总成本级财政预算草案和部门预算
8、案和部门预算p国务院审批国务院审批p报全国人大预算工作委员会和报全国人大预算工作委员会和财经委审核财经委审核p提交全国人大审议、批准提交全国人大审议、批准p财政部预算司批复部门预算财政部预算司批复部门预算（一）（一）20132013年年7 7月月3131日前，各中央部门将部门预算（预算表及预算附表，日前，各中央部门将部门预算（预算表及预算附表，详见附件详见附件3 3、4 4）报财政部（）报财政部（1 1份，附电子数据），其中，项目申报文本只份，附电子数据），其中，项目申报文本只报送电子数据。报送电子数据。一上一上（二）（二）20132013年年1010月月2525日前，财政部根据国务院审定的中
9、央预算（草案）确日前，财政部根据国务院审定的中央预算（草案）确定分部门预算分配方案，向各中央部门下达预算控制数。同时，向按经济定分部门预算分配方案，向各中央部门下达预算控制数。同时，向按经济分类编制项目支出预算试点部门发放专门的预算编制软件。分类编制项目支出预算试点部门发放专门的预算编制软件。一下一下（三）中央部门根据财政部下达的预算控制数编制（三）中央部门根据财政部下达的预算控制数编制“二上二上”预算（预算表预算（预算表及预算附表），于及预算附表），于20132013年年1212月月1010日前报财政部（一式两份，附电子数据），日前报财政部（一式两份，附电子数据），提请全国人大审议的中央部门
10、须报送一式三份。提请全国人大审议的中央部门须报送一式三份。二上二上（四）（四）20132013年年1212月月3131日前，财政部将汇编的中央预算、草案）及拟提请全日前，财政部将汇编的中央预算、草案）及拟提请全国人大审议的中央部门预算报国务院审批。国人大审议的中央部门预算报国务院审批。二上二上2014年中央部门预算编制时间安排年中央部门预算编制时间安排2014年中央部门预算编制时间安排年中央部门预算编制时间安排（五）（五）20142014年年1 1月月1515日前，财政部将国务院批准的中央预算日前，财政部将国务院批准的中央预算（草案）报全国人大常委会预算工作委员会。（草案）报全国人大常委会预算
11、工作委员会。二上二上（六）（六）20142014年年2 2月月1515前，财政部将中央预算（草案）提交全前，财政部将中央预算（草案）提交全国人大财政经济委员会。国人大财政经济委员会。二上二上（七）财政部自全国人民代表大会批准中央预算之日起（七）财政部自全国人民代表大会批准中央预算之日起3030日日内，批复各中央部门预算。各中央部门自财政部批复本部门内，批复各中央部门预算。各中央部门自财政部批复本部门预算之日起预算之日起1515日内，批复所属各单位预算。日内，批复所属各单位预算。二下二下以上通知，请遵照执行。以上通知，请遵照执行。（预算周期调整问题）（预算周期调整问题）二、部门预算的内容二、部门
12、预算的内容（一）部门收入预算（一）部门收入预算n一般收入预算（课本）一般收入预算（课本）p财政拨款收入财政拨款收入p“预算外预算外”资金收入资金收入行政事业性收费行政事业性收费主管部门集中收入主管部门集中收入其它预算外收入（捐赠、驻外机构的非经营其它预算外收入（捐赠、驻外机构的非经营性收入、有偿使用回收资金、财政专户利息）性收入、有偿使用回收资金、财政专户利息）p其它收入（上级补助收入、其它收入（上级补助收入、事业收入、事业事业收入、事业单位经营收入单位经营收入、附属单位上缴收入）、附属单位上缴收入）二、部门预算的内容二、部门预算的内容（一）部门收入预算（一）部门收入预算n一般收入预算（当前）
13、一般收入预算（当前）p财政拨款收入财政拨款收入p事业收入事业收入p事业单位经营收入事业单位经营收入p上级补助收入上级补助收入p下级单位上缴收入下级单位上缴收入p其它收入其它收入二、部门预算的内容二、部门预算的内容（一）部门收入预算（一）部门收入预算n政府性基金收入预算政府性基金收入预算p原则原则：基金全额纳入预算管理，实行收支两条线，收入全额上缴国库，先收后支，专款专用；在预算上单独编列，自求平衡，结余结转下年继续使用。p主要科目主要科目（一）部门收入预算（一）部门收入预算n收入预测的总体要求收入预测的总体要求p合法性合法性p完整性完整性p准确性准确性（一）部门收入预算（一）部门收入预算n收入
14、预算编制测算依据收入预算编制测算依据p财政拨款收入的测算财政拨款收入的测算明确预算目标明确预算目标收集收集相关资料相关资料分析、归集部门预算需求分析、归集部门预算需求测算部门预算需求测算部门预算需求（一）部门收入预算（一）部门收入预算n收入预算编制测算依据收入预算编制测算依据p“预算外预算外”资金收入的测算资金收入的测算明确项目（行政事业性收费项目目录）明确项目（行政事业性收费项目目录）征收范围（不能任意扩大或减小征收范围）征收范围（不能任意扩大或减小征收范围）征收标准（不能擅自提高或降低征收标准）征收标准（不能擅自提高或降低征收标准）综合综合测算测算 （易受影响，考虑多方面因素）（易受影响，
15、考虑多方面因素）p政府性基金收入政府性基金收入（规模不得突破人大批准的额度（规模不得突破人大批准的额度）p部门其它相关收入部门其它相关收入n人口与计划生育法（2001）授权国务院制定征收社会抚养费的具体办法，而国务院社会抚养费征收管理办法中又授权地方政府制定社会抚养费具体征收标准和办法，实际上赋予了地方极大的自由裁量权。n以北京为例，北京市社会抚养费征收管理办法第五条规定，“（一）对违反规定生育第二个子女的夫妻或者非婚生育子女的公民（以下统称当事人），按照市统计部门公布的城镇居民年人均可支配收入或者农村居民年人均纯收入的3至10倍征收；（二）对违反规定生育第三个子女及三个以上子女的当事人，按照
16、本条第（一）项规定的征收标准加倍征收。”社会抚养费的征收标准社会抚养费的征收标准（二）部门支出预算（二）部门支出预算n基本支出：按照基本支出：按照定员定额定员定额管理进管理进行测算行测算n项目支出：按照项目支出：按照项目库项目库进行测算进行测算基本支出预算基本支出预算n概念概念:为保障行政事业单位正常运转、完成为保障行政事业单位正常运转、完成日常工作任务所必需的开支而编制的年度日常工作任务所必需的开支而编制的年度支出计划支出计划n内涵内涵p人员经费（人员经费（“工资福利支出工资福利支出”和和“对个人和家庭对个人和家庭的补助的补助” 基本工资、津贴、奖金、社保缴费、基本工资、津贴、奖金、社保缴费
17、、离退休费、助学金、医疗费、住房补贴等）离退休费、助学金、医疗费、住房补贴等）p日常公用经费（日常公用经费（“商品和服务支出商品和服务支出”和和“其他资其他资本性支出本性支出”办公费、印刷费、水电费、邮电办公费、印刷费、水电费、邮电费、取暖费、交通费等）费、取暖费、交通费等）三公经费三公经费基本支出预算基本支出预算n编制原则编制原则p综合预算综合预算p优先保障优先保障p定员定额管理（定员定额管理（中央本级基本支出预算中央本级基本支出预算管理办法管理办法财预财预200737号号）定员定额的含义n定员定额是指通过制定行政事业单位的定员定额是指通过制定行政事业单位的人员编制人员编制和和指标额度指标额
18、度来安排和控制支出来安排和控制支出的管理制度。的管理制度。定员n定员即定编，是指国家机构编制主管部门定员即定编，是指国家机构编制主管部门或单位的上级主管部门根据行政事业单位或单位的上级主管部门根据行政事业单位的性质、职能、业务范围和工作任务所下的性质、职能、业务范围和工作任务所下达的人员配置标准。达的人员配置标准。n浙江财经大学，在校生浙江财经大学，在校生13500，专任教师，专任教师895（695），教育部），教育部18:1（860），省教），省教育厅育厅15:1（1033）。）。“空饷吃的是地方财政，不关你事空饷吃的是地方财政，不关你事”n目前在湖南永州不少地方普遍存在教师吃目前在湖南永州
19、不少地方普遍存在教师吃空饷的现象。教师在编不在职，拿着财政空饷的现象。教师在编不在职，拿着财政薪水，却在从事第二职业；校长放任教师薪水，却在从事第二职业；校长放任教师停薪留职，隐瞒不报，截留教师工资作学停薪留职，隐瞒不报，截留教师工资作学校收入，或中饱私囊；教育局默许学校行校收入，或中饱私囊；教育局默许学校行为，或参与联合吃财政空饷。为，或参与联合吃财政空饷。公路收费站公路收费站113人领工资人领工资 n温州苍南县灵龙公路收费站，近日被网友戏称为温州苍南县灵龙公路收费站，近日被网友戏称为“史上最臃肿收费站史上最臃肿收费站”。因为这个小小的政府还。因为这个小小的政府还贷二级公路收费站，竟然有职工
20、贷二级公路收费站，竟然有职工113人，其中事人，其中事业编制业编制68人，还向其他企业借用了人，还向其他企业借用了45人。人。n苍南灵龙公路收费站的两个点，分别有苍南灵龙公路收费站的两个点，分别有4个通道和个通道和2个通道，内行人说一个通道搭配个通道，内行人说一个通道搭配8个人已经很多个人已经很多了。了。n收费站每年收来一千万，可发给收费站每年收来一千万，可发给113个职工的工资，个职工的工资，大概就要花掉大概就要花掉400万左右。万左右。n 定员管理实行编制包干，增人不增加经费，定员管理实行编制包干，增人不增加经费，减人不减少费用，严格按照编制控制人员。减人不减少费用，严格按照编制控制人员。
21、定额定额n定额主要是指国家根据行政事业单位的工作性质和定额主要是指国家根据行政事业单位的工作性质和特点，对行政事业单位在一定时期内有关人力、物特点，对行政事业单位在一定时期内有关人力、物力、财力的补偿及消耗或利用方面所规定的各种经力、财力的补偿及消耗或利用方面所规定的各种经济额度济额度p实物定额和货币定额实物定额和货币定额p单项定额（经常性开支）和综合定额（无法细化开单项定额（经常性开支）和综合定额（无法细化开支）支）定员定额标准定员定额标准“双定额双定额”n支出定额支出定额n是指财政部核定的单位支出标准n财政补助定额财政补助定额n是指财政部核定的单位财政补助标准n行政单位行政单位的支出定额和
22、财政补助定额一致n事业单位事业单位适用“双定额”广州公务员年薪17万？算错了！n广州市公务员年均工资+补助17.51万元，人均前三甲分别为市外事办、市旅游局和市国资委，均超过20万元/年；人均最低的12万元/年左右；公务员的这一收入是全市普通市民平均收入的2.79倍10月25日，广州媒体根据近日广州市40个市直政府部门公开的2012年部门决算进行统计，得出了上述结论并予以报道。广州公务员年薪17万？算错了！n25日23时过后，广州市财政局在其官方微博中澄清：“媒体关于广州公务员收入的报道，对决算报表的口径有误。该报道将决算报表对个人和家庭补助支出中向其他群体发放的补贴，如：优抚对象生活补贴，城
23、乡贫困人员、灾民等的生活救济费，各类学校学生助学金、奖学金等等错计入了公务员收入。”基本支出预算编制n基本支出预算的测算（基本支出预算的测算（“一上一上”和和“一下一下”间）间）p制定定额标准制定定额标准p审核基础数据审核基础数据p控制数测算控制数测算p控制数下达控制数下达n基本支出预算的调整基本支出预算的调整（在人员经费和日常公用经费各自的支出经济分类款级科目之间，自主调整编制本部门的基本支出预算）项目支出预算项目支出预算n内涵：行政事业单位为完成特定的行政工作任务或事业发内涵：行政事业单位为完成特定的行政工作任务或事业发展目标，在基本支出预算之外编制的年度项目支出计划。展目标，在基本支出预
24、算之外编制的年度项目支出计划。包括基本建设、有关事业发展专项计划、专项业务费、大包括基本建设、有关事业发展专项计划、专项业务费、大型修缮、大型购置、大型会议等型修缮、大型购置、大型会议等n2、分类、分类p 国务院已研究确定项目（国务院已研究确定项目（“四万亿四万亿”）p 经常性专项业务费项目（长期性，经常性）经常性专项业务费项目（长期性，经常性）p 跨年度支出项目跨年度支出项目p 其他项目其他项目n3、项目申报、审核和批复、项目申报、审核和批复项目库管理项目库管理n我国自我国自2001年试行项目库管理年试行项目库管理n项目库是项目库是财政部门财政部门和和部门预算管理司、部门预算管理司、各各部门
25、部门设立的对申请预算的项目进行规范化、设立的对申请预算的项目进行规范化、程序化管理的数据库系统。程序化管理的数据库系统。n中央部门项目库和财政部项目库中央部门项目库和财政部项目库基本支出预算基本支出预算项目支出预算项目支出预算内容人员经费国务院已研究确定项目经常性专项业务费项目日常公用经费跨年度支出项目其它项目原则综合预算原则综合预算原则优先保障原则科学论证、合理排序原则定额管理原则追踪问效原则方法标准化定员定额编制零基法编制中央部门预算收支结构中央部门预算收支结构部门预算报表体系部门预算报表体系n详见书详见书p142-143部门预算编制实际案例部门预算编制实际案例n科技部科技部2013年部门
26、预算年部门预算n教育部教育部 2013 年部门预算年部门预算n公安部公安部2013年部门预算年部门预算n国家工商行政管理总局国家工商行政管理总局2013年部门预算年部门预算n中国民用航空局中国民用航空局2013年部门预算年部门预算预算报告的结构，预算收支的分类预算报告的结构，预算收支的分类部门预算编制实际案例部门预算编制实际案例n下级上缴收入的去向？（事业基金？）下级上缴收入的去向？（事业基金？）n为什么预算收入用的是为什么预算收入用的是2字头的分类科目？字头的分类科目？n为什么为什么“三公三公”支出项目没有收支分类号？支出项目没有收支分类号？（一）部门预算与功能预算的不同（一）部门预算与功能
27、预算的不同 1. 预算涵盖的范围不同（完整性）预算涵盖的范围不同（完整性） 传统预算：仅限于预算内资金收支部门预算：涵盖了部门的全部收支 五、部门预算编制的改革五、部门预算编制的改革2、预算编制的分类基础不同（细致性）、预算编制的分类基础不同（细致性）功能预算收入分类+功能分类部门预算以部门为基础：收入分类功能分类+经济分类3预算编制方式不同（严肃性）预算编制方式不同（严肃性）功能预算：主管部门代基层单位编制预算，层层代编，经常出现追加追减预算的情况。部门预算：预算由基层单位编制，逐级上报汇总，一旦确定不能随意更改。4预算管理的侧重点不同预算管理的侧重点不同功能预算侧重财政收入支出结构分析和财
28、政宏观情况分析，强调预算分配的计划性。同一机构管理若干部门同一性质的经费；同一部门的不同功能的经费预算分别由不同的主管机构审核和批复4预算管理方式不同预算管理方式不同部门预算侧重细化某一部门的全部收支情况，强调部门行使职能过程中各项预算的全过程管理。一个部门不同功能的经费在财政和部门均由同一机构管理（二）部门预算的优越性（二）部门预算的优越性 1. 初步建立起与国家宏观政策及部门履行初步建立起与国家宏观政策及部门履行职能紧密结合的预算分配机制。职能紧密结合的预算分配机制。 2. 强化了预算约束，增强了预算的计划性强化了预算约束，增强了预算的计划性和严肃性。（消解资金切块、层层留机动）和严肃性。
29、（消解资金切块、层层留机动）五、部门预算编制的改革五、部门预算编制的改革（二）部门预算的优越性（二）部门预算的优越性 3. 预算编制时间与编制方式发生了重大改预算编制时间与编制方式发生了重大改变，预算编制的准确性进一步提高。变，预算编制的准确性进一步提高。（编制周期从（编制周期从4个月增加到个月增加到2+8个月）个月） 4. 预算编制责任主体更为明确，预算真正预算编制责任主体更为明确，预算真正成为部门自己的预算。成为部门自己的预算。五、部门预算编制的改革五、部门预算编制的改革（二）部门预算的优越性（二）部门预算的优越性 5. 预算透明度提高，强化了全国人大对预预算透明度提高，强化了全国人大对预
30、算的监督。算的监督。五、部门预算编制的改革五、部门预算编制的改革（三）部门预算的改革完善（三）部门预算的改革完善p做好项目支出预算按经济分类编制试点工作做好项目支出预算按经济分类编制试点工作p加强项目支出预算清理工作，推进项目支出滚加强项目支出预算清理工作，推进项目支出滚动管理动管理五、部门预算编制的改革五、部门预算编制的改革讨论：部门预算改革是放权还是集权？讨论：部门预算改革是放权还是集权？部门预算由上级部门代编部门预算由上级部门代编部门预算自下而部门预算自下而上编制：放权？上编制：放权？部门预算分配权分散在不同机构部门预算分配权分散在不同机构部门的所部门的所有预算全部由一个机构审核批复：集
31、权？有预算全部由一个机构审核批复：集权？五、部门预算编制的改革五、部门预算编制的改革财政部集中预算管理权的努力：财政部集中预算管理权的努力：财政部计委科委 经贸委部门基本支出项目支出财政部发改委 科技部部门基本支出项目支出编制支出经济分类n基本支出预算（财政部门拨款，养人）和项基本支出预算（财政部门拨款，养人）和项目支出预算（各级发改委、地方和相关部委目支出预算（各级发改委、地方和相关部委的项目拨款，做事）的项目拨款，做事）n3字头支出科目（支出经济分类）是硬骨头字头支出科目（支出经济分类）是硬骨头n推动推动“三公三公”经费支出公开是中央政府经费支出公开是中央政府和财政部的一个改革策略？和财政部的一个改革策略？n延伸阅读：三公消费处女秀“3”字头的秘密 谢谢！谢谢！
