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1、第八章人事管理和绩效管理引言 公共部门内部管理的两个主要方面：人事管理和绩效管理 传统模式下的内部管理由于其沉迷于结构而备受指责，任何结果都被视为是偶然的或组织自发的产物。随着政府管理主义模式其他改革的推进，我们现在应该将内部管理的焦点放到结果上来。人事管理 传统行政模式中的人事管理几乎完全遵循了马克斯韦伯的官僚制理论。在韦伯的理论中，个体公务员有一套特定的工作条件终身制、由高层权威机构任命而不是经选举产生、职务任命和晋升、由养老金提供的老年安全保障“一种公共服务等级序列中的职业” 。在很多国家，终身服务的观念几乎完全遵守了这些箴言。澳大利亚联邦政府库姆斯委员会对终身服务模式的界定 根据功绩来
2、招募人员(无论如何界定)，并进入一个统一的服务机构(目的是减轻相互分割的服务机构所带来的恶果)。它服从于对招聘和雇佣条件的独立的、非政治的控制；而职业文官的权利受到下述事项的保护：各种规定，它阻止“新手”就任初级以上的职位，而又通过法律保护，反对任意解雇(解雇只能是有合理的理由并通过正当的程序)。这种统一的服务机构的特征是：职位的等级结构，其定义是一种基于工资的有规律的职位分类制度(在特定职位的工资级别内逐步增加工资)，与此同时，职业文官通过这种职位的等级制度实现晋升，并遵从一种功绩晋升制度，而它服从于一种关于晋升的诉讼制度(旨在确保公正的最终实现)，忠诚服务的最终回报是一种特殊的退休和养老金
3、制度长期传统行政模式中的人事管理 的利弊作为一项人事管理制度，它有一些优点。它为体制内的公务员提供了一种获得稳定感的途径。它的设计是超党派的，尽管中立和匿名原则适合于公共服务的行政或技术特点。公务员被任命到初级职位并通过等级制度获得稳步晋升，甚至凭资历获得升迁，这一切将培养公务员对部门和公共服务的忠诚感，并能够弱化公职政治化的现象。其弊端在于：一种僵化的等级制度无法适应快速的变化，而且导致公务员只专注自己的事务并患上幽闭恐惧症。人事管理的目标在于，为完成既定任务选拔、任命和培训最合适的工作人员。 文官制度存在的问题文官制度及其法规和规定都是与培养强大的管理主义文化和管理者队伍背道而驰的。不适当
4、的激励因素正在发挥作用，且它们被置于不适当的位置。 传统行政中的人事制度更重视公平而非实现结果的能力。文官制度设计的目标不是富有弹性的管理制度 对规则和程序的重视创造了一种组织环境，在这种组织环境中，在动员各种资源实现组织目标的过程中，遵守规则和程序比有效地自由裁量和灵活性更为重要。这种区别可认为是行政和管理之间的差异。行政结构的僵化性使得选拔程序过于烦琐，并经常超出管理者的控制，因此很难雇用到合适的人才。同样，它也很难建构一套适当的报酬体系或解雇不称职的人。另外，各种规则也抑制了管理者激励下属的能力 人事制度改革人事制度变革的一般目标是注重结果、灵活性和激励因素 。英国1968年的富尔顿报告
5、建议人事制度应该开放，使外界人员可以被雇用到所有层次上，并废除在某些方面设置障碍的僵化的等级制结构。 以及改革晋升制度等。 美国1978年的文官改革法也是基于同样的观点，即管理需要改进，而且管理者应对其组织和员工承担更大的责任。这项法令建立了绩效工资制和一项新的高级行政职务制度(SES)。这是一个高级管理者的精英阶层，他们将被任命到高级职位而非任何特定的职位，并允许他们在不同的职位之间迅速调整。它还引进了在其他国家已经开始推行的绩效评估和绩效工资制。这些做法试图把私营部门中普遍适用的激励因素引进公共部门，目的是为那些有能力的人提供一些实实在在的报酬。这项法令还引进了新的降级和解雇程序，这同样是
6、出于提高质量的考虑。人事制度改革奥斯本和盖布勒认为，公共部门的实践已经验证如下改革的成功：“广泛的职位分类和工资等级；由市场决定的各种工资；绩效工资；基于绩效而非资历的晋升和解雇”。此外，人事制度中的其他重要因素还应包括：“允许管理者雇用最合格人员的雇佣制度大胆录用最能胜任的人；精简被解雇人员的申诉程序” 。现在的公务员比过去更能胜任工作。更先进的管理和分析方法以及更科学的招聘和晋升程序将使公共管理者更加快捷高效当新技术得到更好的利用时，情况尤其如此。现有的人力资源当然比过去更为丰富；过去人们曾认为公共行政不需要特殊的技能。更加灵活的晋升制度和先进的绩效测量将使有能力的人得到更快速的提拔。 人
7、事制度改革公务员有两项主要职能。第一，为政治领导人提供帮助和建议。第二，提供服务、执行现任或前任政府制定的法律。这两项职能具有内在的统一性，原因在于，公务员把服务过程中所收集到的信息和反常情况反馈给政治领导人，以便于领导人的进一步关注和后继立法。为政治领导人提供帮助和建议 ，要求职务常任和政治中立，而对第二项即提供服务的角色没有提出真正的要求。公共管理改革的内容就是要把各种各样的公共服务职能分离出去。公共管理的服务职能既是一项生产职能，又是一项管理任务，政府就开始尝试采用代理、合同、呼叫中心等形式，甚至通过私营部门来提供公共服务。 法纳姆认为，在公共服务领域中出现的人力资源管理和雇佣关系有五个
8、主要特征 第一，与行政相比，人事职能正变得更具战略性，但必须在政府规定的资源范围内进行。第二，管理模式正倾向于从专制主义、多元主义模式转向理性主义、绩效主义模式。第三，与过去相比，雇佣变得更加灵活而非标准化。第四，雇佣关系是“双重”的，一方面，大部分非管理人员继续通过集体谈判的方式来决定他们的报酬和条件；另一方面，公共管理者越来越多地通过个人雇佣合同为政府服务。第五，政府的“古典”式雇主的形象正在改变。 绩效管理 传统行政模式中的绩效管理都是有缺陷的。在现有的各种绩效测量方法中，对任何一种绩效的测量都是单独进行的，并且测量的方法也非常的不系统。 在任何情况下，行政官员都不必担心自己的工作绩效，
9、因为其工作就是执行命令，而绩效测量是针对那些发布命令的人而言的。对各种方案和人员的评估既不经常进行也不充分，而且即使有明确的目标，也没有实现目标的想法。绩效管理改革 绩效管理改革是管理主义方案中一个特别重要的组成部分。 绩效管理改革的起点之一是英国的财政管理议案(FMI)，它旨在提高每个部门的绩效 ： 一个组织和一个系统中的各级管理者都具有：1，对目标的清楚认识，这意味着在任何可能的地方都有办法去评估与这些目标有关的方法、产出和绩效；2，为了最大限度地利用资源而明确规定的责任，包括对产出和资金价值的严格检查；以及3，有效地履行其职责所需要的信息(尤其是成本信息)、培训和获得专家建议的渠道。在公
10、共部门内部，建立绩效指标成为一种运动，其明确目的是探知测量政府绩效的难度。因此，财政管理议案代表了“一场运动，其目的是寻求效率的制度化和普遍推行英国政府改革管理文化的意图” 。绩效管理改革绩效测量及其在绩效管理中的广泛应用是一个有价值的实践，但必须同时认识到它的局限性。至少它能够提供与决策相关的有价值的信息。它为预算过程提供了关于预算和绩效之间的直接联系的、真实而又有价值的信息。它还可以为公共争论提供有用的责任信息。的确，这些改革的一个主要副产品是有关政府政策和计划的影响的信息大量增加，这一点反映在政府预算方案、年度报告等之中这在很大程度上进一步提高了政府的透明度并提高了政府绩效。人事和绩效改
11、革的一些问题 人事安排问题：激励公务员与降低他们的服务条件 ，公共管理改革将赋予管理者更大的自由并让他们负起责任；终身任职将被取消 ，削弱政府雇员的长期雇佣制 ，对个人绩效的评估变成了一种控制手段。 另外一个问题是通过额外工资进行激励的设想。尽管绩效工资从抽象意义上说是一个好的想法，但却难以得到公平而又合理的执行。 最后，公共部门中人事绩效的测量仍然是个难题，因此，不公平的问题不可能得到解决。 绩效管理问题绩效指标本身存在问题，在绩效测量的应用过程中也存在一些问题。在公共服务的许多领域中，很难用一种公平而又全面的方法对个人绩效进行比较。在绩效标准的执行方面也存在一些问题。士气问题土气低落的工作
12、人员显然是低效率的，因此，要想提高整体绩效，就必须重视士气问题。 结论 从20世纪80年代初期开始，公共部门内部管理制度的各个方面部已发生了重大的改变。人事管理已经在一定程度上摆脱了那种在传统模式下不太令人满意的做法在公平的名义下，人事程序几乎只给平庸者提供保障。无论是在人事还是在机构方面，绩效管理也都正在发生转变。绩效评估制度比以前的制度提供了更多的信息，而绩效指标使机构的绩效评估有助于特定目标的实现。在公共部门中也可以进行绩效测量，虽然这种方法还不够完善，但也没有放弃对绩效指标的使用的理由。结论在所有进行管理变革的领域中，内部管理的问题越来越突出，而且要想解决问题仍有很长的路要走。大多数问
13、题涉及执行的问题。要创立一项新的人事制度，或者说服雇员使他们相信新制度比过去的旧制度更好，这绝非易事。人事制度的变革如此之快，致使许多人无所适从。这就造成了士气问题，并由于人们感到公共服务职业更缺少吸引力而使之每况愈下 。绩效指标的执行也同样面临困难。它们应当是简单的、精炼的，但仍然具有实质意义。 结论展望未来，需要指出两点。首先，尽管在创立新制度方面尚有不少问题，但内部管理改革的方向是非常清楚的。因此，如果特定的变革遇到了困难，那么它们将被相同方向的更进一步的变革所取代，而不是退回老路。其次，进行比较或研究不应该从抽象意义上判断改革的成效，而应该通过与过去比较来判断改革的成效。这样看来，我们这里所提到的所有变革都比传统行政模式下的变革要好得多。在传统模式中，人事管理和绩效管理确实存在，但都存在质量问题，因此从根本上说，任何变革都将被证明是一次意义深远的改进。
