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2、行政法规行政法规第三节第三节 规章规章第四节第四节 行政立法效力行政立法效力第五节第五节 行政立法监督行政立法监督第六节第六节 行政规范性文件行政规范性文件按“Esc”键返回到总章目录第一节 行政立法概述n n一、行政立法的概念一、行政立法的概念一、行政立法的概念一、行政立法的概念n n所谓行政立法，是指行政机关根据法定权限、按所谓行政立法，是指行政机关根据法定权限、按照法定程序，制定和发布行政法规、规章的活动。照法定程序，制定和发布行政法规、规章的活动。n n二、行政立法的性质二、行政立法的性质二、行政立法的性质二、行政立法的性质n n行政机关的行政立法权源于宪法和法律的赋予，行政机关的行政
3、立法权源于宪法和法律的赋予，已成为行政权的组成部分，是行政机关履行职能已成为行政权的组成部分，是行政机关履行职能的重要权力形式。行政立法的行政性质主要表现的重要权力形式。行政立法的行政性质主要表现为：为：n n行政立法的主体是国家行政机关。行政立法的主体是国家行政机关。n n行政立法的主要目的是为执行和实施权力机关行政立法的主要目的是为执行和实施权力机关制定的法律、地方性法规。制定的法律、地方性法规。n n行政立法是行政机关履行行政管理职能的方式。行政立法是行政机关履行行政管理职能的方式。n n行政立法的内容主要是国家行政管理事务，行行政立法的内容主要是国家行政管理事务，行政法规、规章所调整的
4、对象是行政关系。政法规、规章所调整的对象是行政关系。n n行政立法作为行政机关的一种抽象行政行为，它与行政立法作为行政机关的一种抽象行政行为，它与具体行政行为的区别主要表现在：具体行政行为的区别主要表现在：n n能够行使行政立法权的行政机关是有限的，并非能够行使行政立法权的行政机关是有限的，并非所有行政机关都享有行政立法权，只有依法确定的所有行政机关都享有行政立法权，只有依法确定的行政机关才能进行行政立法。行政机关才能进行行政立法。n n行政立法制定行政法规和规章所涉及和规范的对行政立法制定行政法规和规章所涉及和规范的对象具有普遍性，是对不特定的公民、法人或其他组象具有普遍性，是对不特定的公民
5、、法人或其他组织而制定的；行政机关实施具体行政行为是针对具织而制定的；行政机关实施具体行政行为是针对具体的人或事，具体行政行为的对象具有特定性。体的人或事，具体行政行为的对象具有特定性。n n行政立法制定的行政法规、规章作为法的表现形行政立法制定的行政法规、规章作为法的表现形式，往往适用于一定时期或阶段，具有稳定性和反式，往往适用于一定时期或阶段，具有稳定性和反复适用性；具体行政行为的效力适用通常是一次性复适用性；具体行政行为的效力适用通常是一次性的，仅仅是针对某一特定的人或事件适用。的，仅仅是针对某一特定的人或事件适用。n n行政立法作为一种立法活动，其程序正式、严格、行政立法作为一种立法活
6、动，其程序正式、严格、规范；具体行政行为虽然也有严格、规范的程序，规范；具体行政行为虽然也有严格、规范的程序，但实施过程相对简单、灵活。但实施过程相对简单、灵活。n n行政立法与其他抽象行政行为相比较，虽然在行行政立法与其他抽象行政行为相比较，虽然在行为的对象、规范性和适用性等方面有着相同之处，为的对象、规范性和适用性等方面有着相同之处，但是，他们仍存在着明显的区别，主要表现在：但是，他们仍存在着明显的区别，主要表现在：n n主体的范围不同。主体的范围不同。n n功能作用不同。功能作用不同。n n权力来源不同。权力来源不同。n n效力程度不同。效力程度不同。n n行为程序不同。行为程序不同。n
7、 n行政立法与权力机关立法的区别主要表现在：行政立法与权力机关立法的区别主要表现在：n n立法的主体不同。立法的主体不同。n n立法权的来源不同。立法权的来源不同。n n立法的内容不同。立法的内容不同。n n立法程序的要求不同。立法程序的要求不同。n n立法的形式不同。立法的形式不同。n n效力等级不同。效力等级不同。n n三、行政立法的分类三、行政立法的分类三、行政立法的分类三、行政立法的分类n n行政立法根据不同标准可以作以下分类：行政立法根据不同标准可以作以下分类：n n( (一一) )职权立法与授权立法职权立法与授权立法n n1.1.职权立法。职权立法是指行政机关直接依据宪职权立法。职
8、权立法是指行政机关直接依据宪法和组织法所赋予的行政立法权，制定行政法规法和组织法所赋予的行政立法权，制定行政法规和规章的活动。和规章的活动。n n2.2.授权立法。授权立法是指行政机关依据单行法授权立法。授权立法是指行政机关依据单行法律、法规的授权或者依据有权机关的授权决定所律、法规的授权或者依据有权机关的授权决定所授予的立法权，制定行政法规和规章的活动。授予的立法权，制定行政法规和规章的活动。n n( (二二) )中央行政立法与地方行政立法中央行政立法与地方行政立法n n1.1.中央行政立法。中央行政立法是指最高国家行中央行政立法。中央行政立法是指最高国家行政机关即国务院及其各部门制定行政法
9、规和规章政机关即国务院及其各部门制定行政法规和规章的活动。的活动。n n2.2.地方行政立法。地方行政立法是指一定层级的地方行政立法。地方行政立法是指一定层级的地方行政机关依法制定和发布政府规章的活动。地方行政机关依法制定和发布政府规章的活动。n n( (三三) )执行性立法与创制性立法执行性立法与创制性立法n n1.1.执行性立法。执行性立法是指行政机关为了执执行性立法。执行性立法是指行政机关为了执行或实现特定法律、法规的规定，制定实施该法行或实现特定法律、法规的规定，制定实施该法律、法规的具体规定的活动。律、法规的具体规定的活动。n n2.2.创制性立法。创制性立法是指行政机关根据特创制性
10、立法。创制性立法是指行政机关根据特定法律、法规或授权决定的授权，为了弥补法律、定法律、法规或授权决定的授权，为了弥补法律、法规的缺失或者变通法律、法规的规定而进行的法规的缺失或者变通法律、法规的规定而进行的立法。立法。n n四、行政立法的原则四、行政立法的原则四、行政立法的原则四、行政立法的原则n n行政立法主要有以下原则：行政立法主要有以下原则：n n1.1.统一性原则。统一性原则。n n2.2.民主性原则。民主性原则。n n3.3.适应性原则。适应性原则。n n4.4.协调性原则。协调性原则。返回第二节 行政法规n n一、行政法规的概念一、行政法规的概念一、行政法规的概念一、行政法规的概念
11、n n行政法规是指国务院根据宪法和法律，为了行使行政法规是指国务院根据宪法和法律，为了行使行政权力、履行行政职责，按照法定权限和程序行政权力、履行行政职责，按照法定权限和程序制定的各种行政管理法律规范的总称。行政法规制定的各种行政管理法律规范的总称。行政法规具有以下基本特征：具有以下基本特征：n n1.1.行政法规的制定机关是国务院。行政法规的制定机关是国务院。n n2.2.行政法规的根据是宪法和法律以及授权决定。行政法规的根据是宪法和法律以及授权决定。n n3 3行政法规的内容应当是国务院法定权限范围内行政法规的内容应当是国务院法定权限范围内处理的事项。处理的事项。n n4.4.行政法规按照
12、法定程序制定。行政法规按照法定程序制定。n n5.5.行政法规具有法的效力。行政法规具有法的效力。n n二、行政法规的制定权限二、行政法规的制定权限二、行政法规的制定权限二、行政法规的制定权限n n国务院制定行政法规的权限，总的来讲，应同国国务院制定行政法规的权限，总的来讲，应同国务院的职权范围一致。对于哪些事项应当由法律务院的职权范围一致。对于哪些事项应当由法律规定，哪些事项应当由行政法规规定，哪些事项规定，哪些事项应当由行政法规规定，哪些事项应当由规章规定，我国立法法作了明确的划应当由规章规定，我国立法法作了明确的划分。分。n n( (一一) )制定行政法规与制定法律的权限划分制定行政法规
13、与制定法律的权限划分n n( (二二) )制定行政法规与制定地方性法规的权限划分制定行政法规与制定地方性法规的权限划分n n( (三三) )制定行政法规与制定规章的权限划分制定行政法规与制定规章的权限划分n n三、行政法规的制定程序三、行政法规的制定程序三、行政法规的制定程序三、行政法规的制定程序n n行政法规立法规划由国务院法制机构编制，报国行政法规立法规划由国务院法制机构编制，报国务院审定，编制程序为：务院审定，编制程序为：n n1.1.国务院各主管部门分别就本部门主管的行政事国务院各主管部门分别就本部门主管的行政事务提出立法建议。务提出立法建议。n n2.2.国务院法制局通盘研究，综合协
14、调，拟定规划国务院法制局通盘研究，综合协调，拟定规划草案。草案。n n3.3.国务院审议确定行政立法规划。国务院审议确定行政立法规划。n n四、行政法规的制定技术四、行政法规的制定技术四、行政法规的制定技术四、行政法规的制定技术n n( (一一) )行政法规的名称行政法规的名称n n根据国务院行政法规制定程序暂行条例的规根据国务院行政法规制定程序暂行条例的规定，行政法规使用三种名称，即条例、规定和办定，行政法规使用三种名称，即条例、规定和办法。法。n n( (二二) )行政法规的结构行政法规的结构n n( (三三) )行政法规的公布形式行政法规的公布形式n n国务院公布行政法规，由总理签署国务
15、院公布令，国务院公布行政法规，由总理签署国务院公布令，公布令应包括发布机关、公布令序号、行政法规公布令应包括发布机关、公布令序号、行政法规的名称、通过或批准日期、发布日期、生效日期的名称、通过或批准日期、发布日期、生效日期和签署人等项内容。和签署人等项内容。返回第三节 规章n n一、规章的概念一、规章的概念一、规章的概念一、规章的概念n n规章亦称行政规章，是指特定的行政机关根据法规章亦称行政规章，是指特定的行政机关根据法律和法规，依照法定权限和程序制定的，具有普律和法规，依照法定权限和程序制定的，具有普遍约束力的行政管理法律规范的总称。遍约束力的行政管理法律规范的总称。n n二、规章的制定机
16、关二、规章的制定机关二、规章的制定机关二、规章的制定机关n n( (一一) )部门规章的制定机关部门规章的制定机关n n国务院的组成部门，即各部、委员会、中国人民国务院的组成部门，即各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，享有规章的制定权，是部门规章的制定主体。享有规章的制定权，是部门规章的制定主体。n n( (二二) )地方政府规章的制定机关地方政府规章的制定机关n n有权制定地方政府规章的行政机关可以划分为以有权制定地方政府规章的行政机关可以划分为以下四类：下四类：n n1 1省、自治区、直辖市的人民政府。省、自治区、直辖市
17、的人民政府。n n2 2省、自治区人民政府所在地的市的人民政府。省、自治区人民政府所在地的市的人民政府。n n3 3经济特区所在地的市的人民政府。经济特区所在地的市的人民政府。n n4 4经国务院批准的较大的市的人民政府。经国务院批准的较大的市的人民政府。n n三、规章的制定权限三、规章的制定权限三、规章的制定权限三、规章的制定权限n n( (一一) )部门规章的制定权限部门规章的制定权限n n制定部门规章是宪法和法律对国务院各部、委员制定部门规章是宪法和法律对国务院各部、委员会设定的职权，部门规章的制定应当依据法律、会设定的职权，部门规章的制定应当依据法律、行政法规以及决定、命令。行政法规以
18、及决定、命令。n n( (二二) )地方政府规章的制定权限地方政府规章的制定权限n n地方政府规章的制定权限是宪法和法律对部分地地方政府规章的制定权限是宪法和法律对部分地方政府设定的职权。方政府设定的职权。n n四、规章的制定程序四、规章的制定程序四、规章的制定程序四、规章的制定程序n n根据立法法第根据立法法第7474条规定和行政立法的实际情条规定和行政立法的实际情况，规章的制定程序参照行政法规的制定程序，况，规章的制定程序参照行政法规的制定程序，与行政法规的制定程序基本相同。规章主要经过与行政法规的制定程序基本相同。规章主要经过以下几个阶段：以下几个阶段：n n1.1.立项。立项。n n2
19、.2.起草。起草。n n3.3.审查。审查。n n4.4.决定。决定。n n5.5.公布。公布。返回第四节 行政立法效力n n一、行政立法效力的概念一、行政立法效力的概念一、行政立法效力的概念一、行政立法效力的概念n n所谓行政立法效力，是指行政机关制定的行政法所谓行政立法效力，是指行政机关制定的行政法规、规章的法律规范性效果和强制约束力程度。规、规章的法律规范性效果和强制约束力程度。n n二、行政立法效力等级二、行政立法效力等级二、行政立法效力等级二、行政立法效力等级n n宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章
20、都规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都必须符合宪法，不得同宪法相抵触。必须符合宪法，不得同宪法相抵触。n n法律的效力高于行政法规、地方性法规和规章。法律的效力高于行政法规、地方性法规和规章。n n行政法规的效力高于地方性法规和规章。行政法规的效力高于地方性法规和规章。n n地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。章。n n省、自治区人民政府制定的规章的效力高于本省、自治区人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的较大的市的人民政府制定的规章。行政区域内的较大的市的人民政府制定的规章。n n部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间部门规章之间、
21、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。具有同等效力，在各自的权限范围内施行。n n三、行政立法效力范围三、行政立法效力范围三、行政立法效力范围三、行政立法效力范围n n ( (一一) )地域效力地域效力n n作为中央国家行政机关的国务院及其所属部委制作为中央国家行政机关的国务院及其所属部委制定的行政法规、部门规章，地域效力原则上适用定的行政法规、部门规章，地域效力原则上适用于全国范围，包括我国的领土、领海、领空以及于全国范围，包括我国的领土、领海、领空以及领土延伸部分的一切领域。领土延伸部分的一切领域。n n( (二二) )时间效力时间效力n n行政法规、规章的时间效
22、力是指其开始生效和终行政法规、规章的时间效力是指其开始生效和终止效力的时间。止效力的时间。n n( (三三) )对人的效力对人的效力n n行政法规、规章对我国公民、法人或其他组织均行政法规、规章对我国公民、法人或其他组织均适用；一般情况下，对在我国境内的外国人、无适用；一般情况下，对在我国境内的外国人、无国籍人、外国组织也应当适用，但依照国际惯例国籍人、外国组织也应当适用，但依照国际惯例和法律、行政法规特别规定不适用的情形除外。和法律、行政法规特别规定不适用的情形除外。n n四、行政立法效力规则四、行政立法效力规则四、行政立法效力规则四、行政立法效力规则n n根据立法法第五章的有关规定，行政法
23、规、根据立法法第五章的有关规定，行政法规、规章在适用过程中，应当遵循以下规则：规章在适用过程中，应当遵循以下规则：n n( (一一) )一般适用规则一般适用规则n n依据特别法优于普通法、新法优于旧法的适用原依据特别法优于普通法、新法优于旧法的适用原则，对于同一机关制定的行政法规、规章，其中则，对于同一机关制定的行政法规、规章，其中特别规定与一般规定不一致时，适用特别规定；特别规定与一般规定不一致时，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致时，适用新的规定。新的规定与旧的规定不一致时，适用新的规定。n n( (二二) )不溯及既往原则不溯及既往原则n n依据法律规范不溯及既往的适用原则，一般情况
24、依据法律规范不溯及既往的适用原则，一般情况下，行政法规、规章不溯及既往。但是，为了更下，行政法规、规章不溯及既往。但是，为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。作的特别规定除外。n n( (三三) )冲突规范的裁决原则冲突规范的裁决原则n n1 1行政法规的冲突。行政法规之间对同一事项的行政法规的冲突。行政法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院裁决。如何适用时，由国务院裁决。n n2 2不同机关的规章之间的冲突。部门规章之间、不同机关的规章之
25、间的冲突。部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。不一致时，由国务院裁决。n n3 3同一机关的规章内容的冲突。同一行政机关制同一机关的规章内容的冲突。同一行政机关制定的规章之间对同一事项的新的一般规定与旧的定的规章之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致时，由制定机关裁决。特别规定不一致时，由制定机关裁决。n n4 4地方性法规与部门规章的冲突。地方性法规与地方性法规与部门规章的冲突。地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提
26、出意见，国务院认为定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人大常委会裁决。应当提请全国人大常委会裁决。n n5 5行政法规与法律的冲突。根据授权制定的行政行政法规与法律的冲突。根据授权制定的行政法规与法律的规定不一致，不能确定如何适用时，法规与法律的规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人大常委会裁决。由全国人大常委会裁决。返回第五节 行政立法监督n n一、行政立法监督的概念一、行政立法监督的概念一、行政立法监督的
27、概念一、行政立法监督的概念n n行政立法监督是指对行政立法活动的监督，即对行政立法监督是指对行政立法活动的监督，即对行政机关制定行政法规、规章的监督。行政机关制定行政法规、规章的监督。n n二、行政立法监督的基本类型二、行政立法监督的基本类型二、行政立法监督的基本类型二、行政立法监督的基本类型n n( (一一) )权力机关对行政立法的监督权力机关对行政立法的监督n n对行政法规、规章生效后的监督，行政立法制定对行政法规、规章生效后的监督，行政立法制定后的监督，主要是审查行政立法所制定的行政法后的监督，主要是审查行政立法所制定的行政法规、规章是否与宪法、法律相抵触，规定的内容规、规章是否与宪法、
28、法律相抵触，规定的内容是否适当。是否适当。n n立法法第立法法第8989条规定，行政法规、规章应当在条规定，行政法规、规章应当在公布后的公布后的3030日内，依照规定报有关机关备案。备日内，依照规定报有关机关备案。备案是权力机关对行政立法进行监督的一种重要形案是权力机关对行政立法进行监督的一种重要形式，通过备案审查行政立法所制定的行政法规、式，通过备案审查行政立法所制定的行政法规、规章的合法性、有效性。备案的具体规则是：行规章的合法性、有效性。备案的具体规则是：行政法规报全国人大常委会备案，由国家最高权力政法规报全国人大常委会备案，由国家最高权力机关的常设机关进行审查；机关的常设机关进行审查；
29、n n部门规章和地方政府规章除了报国务院备案外，部门规章和地方政府规章除了报国务院备案外，地方政府规章应当同时报本级人大常委会备案，地方政府规章应当同时报本级人大常委会备案，较大的市的人民政府制定的规章同时报省、自治较大的市的人民政府制定的规章同时报省、自治区的人大常委会和人民政府备案。区的人大常委会和人民政府备案。n n根据立法法第根据立法法第8787条的规定，权力机关依法对条的规定，权力机关依法对行政立法过程中以及行政立法所制定的行政法规、行政立法过程中以及行政立法所制定的行政法规、规章有以下情形之一的，予以改变或撤销：规章有以下情形之一的，予以改变或撤销：n n超越权限的。超越权限的。n
30、 n下位法违反上位法规定的。下位法违反上位法规定的。n n规章之间对同一事项的规定不一致，经裁决应规章之间对同一事项的规定不一致，经裁决应当改变或者撤销一方的规定的。当改变或者撤销一方的规定的。n n规章的规定被认为不适当，应当予以改变或撤规章的规定被认为不适当，应当予以改变或撤销的。销的。n n违背法定程序的。违背法定程序的。n n( (二二) )上级行政机关对下级行政机关行政立法的监上级行政机关对下级行政机关行政立法的监督督n n根据立法法第根据立法法第8989条规定，行政机关制定的部条规定，行政机关制定的部门规章和地方政府规章应当报国务院备案，地方门规章和地方政府规章应当报国务院备案，地
31、方政府规章应当同时报本级人大常委会备案；政府规章应当同时报本级人大常委会备案；n n较大的市的人民政府制定的规章应当同时报省、较大的市的人民政府制定的规章应当同时报省、自治区的人大常委会和人民政府备案。自治区的人大常委会和人民政府备案。n n经过备案，上级行政机关对下级行政机关的行政经过备案，上级行政机关对下级行政机关的行政立法活动进行审查，审查对下级行政机关制定的立法活动进行审查，审查对下级行政机关制定的规章是否超越权限、是否违背法定程序、是否违规章是否超越权限、是否违背法定程序、是否违反上位法规定、是否与同位法之间规定不一致，反上位法规定、是否与同位法之间规定不一致，以及被认为是否属于不适
32、当的行政立法等。如果以及被认为是否属于不适当的行政立法等。如果属于上述情况，上级行政机关有权予以改变或撤属于上述情况，上级行政机关有权予以改变或撤销。销。n n立法法第立法法第8888条规定，国务院有权改变或撤销条规定，国务院有权改变或撤销不适当的部门规章和地方政府规章；省、自治区不适当的部门规章和地方政府规章；省、自治区的人民政府有权改变或者撤销下一级人民政府制的人民政府有权改变或者撤销下一级人民政府制定的不适当的规章。定的不适当的规章。n n( (三三) )其他社会主体对行政立法的监督其他社会主体对行政立法的监督n n我国立法法第我国立法法第9090条规定：条规定：“ “国务院、中央军国务
33、院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出审查的要求，由常务表大会常务委员会书面提出审查的要求，由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。提出意见。” ”n n该条还规定，其他国家机关和社会团体、企业事该条还规
34、定，其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议。审查的建议。n n人民法院享有审理行政案件、裁决行政争议的权人民法院享有审理行政案件、裁决行政争议的权限。由于人民法院在审理行政案件时要适用行政限。由于人民法院在审理行政案件时要适用行政法规和参照行政规章，因此，必须审查行政立法。法规和参照行政规章，因此，必须审查行政立法。要确定行政立法是否合法有效，
35、是否越权，是否要确定行政立法是否合法有效，是否越权，是否违反法定程序。人民法院通过审查，如果认为有违反法定程序。人民法院通过审查，如果认为有关行政法规、规章的内容违法、越权或者违反法关行政法规、规章的内容违法、越权或者违反法定程序和形式，可以向相应的行政机关或其上级定程序和形式，可以向相应的行政机关或其上级机关以及权力机关提出撤销或改变的建议。机关以及权力机关提出撤销或改变的建议。n n在行政诉讼中，如果发现行政法规、规章与宪法、在行政诉讼中，如果发现行政法规、规章与宪法、法律相抵触，人民法院可以不予适用。人民法院法律相抵触，人民法院可以不予适用。人民法院虽然没有撤销行政法规、规章的权力，但对
36、违法虽然没有撤销行政法规、规章的权力，但对违法的行政法规、规章的审查和不予适用，起到了对的行政法规、规章的审查和不予适用，起到了对行政立法的有效监督作用。行政立法的有效监督作用。n n三、行政立法监督的主要形式三、行政立法监督的主要形式三、行政立法监督的主要形式三、行政立法监督的主要形式n n( (一一) )效力裁决效力裁决n n行政立法所制定的行政法规、规章在适用过程中，行政立法所制定的行政法规、规章在适用过程中，遇有不同机关制定的法律规范之间的规定不一致遇有不同机关制定的法律规范之间的规定不一致或发生冲突时，以及同一机关制定的新的一般规或发生冲突时，以及同一机关制定的新的一般规定与旧的特别
37、规定不一致时，应当如何适用，按定与旧的特别规定不一致时，应当如何适用，按照立法法第照立法法第8585、8686条的规定，由有权机关进条的规定，由有权机关进行裁决。行裁决。n n对冲突法律规范的效力如何适用所作的裁决主要对冲突法律规范的效力如何适用所作的裁决主要有以下几种：有以下几种：n n1 1国务院的裁决。由国务院所作的裁决是：国务院的裁决。由国务院所作的裁决是：n n(1)(1)行政法规之间对同一事项的新的一般规定与旧行政法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时。的特别规定不一致，不能确定如何适用时。n n(2)(2)部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间
38、部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时。对同一事项的规定不一致时。n n2 2全国人大常委会的裁决。由全国人大常委会所全国人大常委会的裁决。由全国人大常委会所作的裁决是：作的裁决是：n n(1)(1)地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人大常委会裁决。
39、用部门规章的，应当提请全国人大常委会裁决。n n(2)(2)根据授权制定的行政法规与法律的规定不一致，根据授权制定的行政法规与法律的规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人大常委会裁决。不能确定如何适用时，由全国人大常委会裁决。n n( (二二) )改变或撤销改变或撤销n n根据宪法第根据宪法第6767条和第条和第8989条的规定，全国人大条的规定，全国人大常委会有权撤销同宪法、法律相抵触的行政法规、常委会有权撤销同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；决定和命令；n n国务院有权改变或撤销各部、各委员会发布的不国务院有权改变或撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章。适当的命令、指
40、示和规章。n n1 1权力机关的改变或撤销权。根据立法法第权力机关的改变或撤销权。根据立法法第8787条的规定，权力机关依法对行政立法过程中以条的规定，权力机关依法对行政立法过程中以及行政立法所制定的行政法规、规章有以下情形及行政立法所制定的行政法规、规章有以下情形之一的，予以改变或撤销：之一的，予以改变或撤销：n n超越权限的。超越权限的。n n下位法违反上位法规定的。下位法违反上位法规定的。n n规章之间对同一事项的规定不一致，经裁决应规章之间对同一事项的规定不一致，经裁决应当改变或者撤销一方的规定的。当改变或者撤销一方的规定的。n n规章的规定被认为不适当，应当予以改变或撤规章的规定被认
41、为不适当，应当予以改变或撤销的。销的。n n违背法定程序的。违背法定程序的。n n权力机关改变或者撤销行政法规、规章的具体权权力机关改变或者撤销行政法规、规章的具体权限是：限是：n n(1)(1)全国人大常委会有权撤销与宪法、法律相抵触全国人大常委会有权撤销与宪法、法律相抵触的行政法规。的行政法规。n n(2)(2)权力机关作为授权机关，有权撤销被授权行政权力机关作为授权机关，有权撤销被授权行政机关制定的超越授权范围或者违背授权目的的法机关制定的超越授权范围或者违背授权目的的法规，必要时可以撤销授权。规，必要时可以撤销授权。n n(3)(3)地方人大常委会有权撤销本级人民政府制定的地方人大常委
42、会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章。不适当的规章。n n2 2行政机关的改变或撤销权。按照立法法第行政机关的改变或撤销权。按照立法法第8888条的规定，上级行政机关的改变或撤销权主要条的规定，上级行政机关的改变或撤销权主要是：是：n n国务院有权改变或撤销不适当的部门规章和地国务院有权改变或撤销不适当的部门规章和地方政府规章。方政府规章。n n省、自治区的人民政府有权改变或者撤销下一省、自治区的人民政府有权改变或者撤销下一级人民政府制定的不适当的规章。级人民政府制定的不适当的规章。n n( (三三) )备案和审查备案和审查n n我国立法法规定，行政法规应当在公布后的我国立法法规定，行政法
43、规应当在公布后的3030日内报全国人大常委会备案；日内报全国人大常委会备案；n n部门规章和地方政府规章应当在公布后的部门规章和地方政府规章应当在公布后的3030日内日内报国务院备案，地方政府规章还应当同时报本级报国务院备案，地方政府规章还应当同时报本级人大常委会备案，较大的市的人民政府制定的规人大常委会备案，较大的市的人民政府制定的规章还应当同时报省、自治区的人大常委会和人民章还应当同时报省、自治区的人大常委会和人民政府备案。政府备案。n n根据立法法的规定，中央军事委员会、最高根据立法法的规定，中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直人民法院、最高人民检察院和各省、自
44、治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出审查的要求，由常务委员会工作机构会书面提出审查的要求，由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。n n其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条
45、例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议。代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议。对此，由人大常委会工作机构进行研究，必要时对此，由人大常委会工作机构进行研究，必要时送有关的专门委员会进行审查、提出意见。送有关的专门委员会进行审查、提出意见。n n全国人大专门委员会在审查中认为行政法规同宪全国人大专门委员会在审查中认为行政法规同宪法或法律相抵触的，可以向国务院提出书面审查法或法律相抵触的，可以向国务院提出书面审查意见；也可以由法律委员会和有关的专门委员会意见；也可以由法律委员会和有关的专门委员会召开联合审查会议
46、，要求国务院到会说明情况，召开联合审查会议，要求国务院到会说明情况，再向国务院提出书面审查意见。再向国务院提出书面审查意见。n n国务院应当在国务院应当在2 2个月内研究提出是否修改的意见，个月内研究提出是否修改的意见，并向全国人大有关的专门委员会反馈。全国人大并向全国人大有关的专门委员会反馈。全国人大有关专门委员会审查认为行政法规同宪法或法律有关专门委员会审查认为行政法规同宪法或法律相抵触而国务院不修改的，可以向委员长会议提相抵触而国务院不修改的，可以向委员长会议提出书面审查意见和予以撤销的议案，由委员长会出书面审查意见和予以撤销的议案，由委员长会议决定是否提请常委会会议审议决定。从坚持维议
47、决定是否提请常委会会议审议决定。从坚持维护国家法制统一的原则出发，按照法定程序对行护国家法制统一的原则出发，按照法定程序对行政法规、规章提起审议，这是法律赋予有权机关政法规、规章提起审议，这是法律赋予有权机关对行政立法活动进行监督的一种有效形式。对行政立法活动进行监督的一种有效形式。返回第六节 行政规范性文件n n一、行政规范性文件的概念一、行政规范性文件的概念一、行政规范性文件的概念一、行政规范性文件的概念n n所谓行政规范性文件，是指国家行政机关为执行所谓行政规范性文件，是指国家行政机关为执行法律、法规、规章，依法定权限制定和发布的具法律、法规、规章，依法定权限制定和发布的具有普遍约束力的
48、决定、命令。这个概念有以下几有普遍约束力的决定、命令。这个概念有以下几层含义：层含义：n n1.1.制定和发布行政规范性文件的主体是国家行政制定和发布行政规范性文件的主体是国家行政机关。机关。n n2.2.制定和发布行政规范性文件不同于行政立法。制定和发布行政规范性文件不同于行政立法。n n3.3.行政规范性文件具有普遍约束力和反复适用性。行政规范性文件具有普遍约束力和反复适用性。n n二、行政规范性文件的效力二、行政规范性文件的效力二、行政规范性文件的效力二、行政规范性文件的效力n n行政规范性文件内部也表现为层级效力关系，根行政规范性文件内部也表现为层级效力关系，根据制定主体的不同，效力自
49、上而下呈现多层级的据制定主体的不同，效力自上而下呈现多层级的特点，下级行政规范性文件不能与上级行政规范特点，下级行政规范性文件不能与上级行政规范性文件的内容相抵触。性文件的内容相抵触。n n三、对行政规范性文件的监督三、对行政规范性文件的监督三、对行政规范性文件的监督三、对行政规范性文件的监督n n对行政机关制定和发布的行政规范性文件的监督对行政机关制定和发布的行政规范性文件的监督主要通过两种方式进行。一是行政机关内部监督，主要通过两种方式进行。一是行政机关内部监督，二是外部监督。二是外部监督。n n上级行政机关发现下级行政机关制定和发布的行上级行政机关发现下级行政机关制定和发布的行政规范性文
50、件的内容与法律、法规、规章相抵触政规范性文件的内容与法律、法规、规章相抵触时，有权改变或撤销。这种行政内部监督主要通时，有权改变或撤销。这种行政内部监督主要通过行政复议制度和备案审查制度进行。过行政复议制度和备案审查制度进行。n n上级行政机关在审查复议案件时，如果发现具体上级行政机关在审查复议案件时，如果发现具体行政行为所依据的行政规范性文件与法律、法规、行政行为所依据的行政规范性文件与法律、法规、规章或上级的决定、命令相抵触，可在其职权范规章或上级的决定、命令相抵触，可在其职权范围内依法予以改变或撤销。围内依法予以改变或撤销。n n如复议机关无权改变或撤销，则提请上级行政机如复议机关无权改
51、变或撤销，则提请上级行政机关或其他有权机关处理。关或其他有权机关处理。n n下级行政机关制定和发布行政规范性文件后，应下级行政机关制定和发布行政规范性文件后，应当向上级行政机关备案，接受备案机关的审查，当向上级行政机关备案，接受备案机关的审查，经审查发现行政规范性文件与法律、法规、规章经审查发现行政规范性文件与法律、法规、规章相抵触时，依法定权限予以改变或撤销。相抵触时，依法定权限予以改变或撤销。n n外部监督是指其他国家机关、社会组织和人民群外部监督是指其他国家机关、社会组织和人民群众对行政规范性文件进行的监督。其中，司法审众对行政规范性文件进行的监督。其中，司法审查监督是对行政规范性文件进行鉴别、评价和判查监督是对行政规范性文件进行鉴别、评价和判断的有效监督方式。人民法院通过司法审查活动，断的有效监督方式。人民法院通过司法审查活动，在审查具体行政行为合法性的同时，要对作出该在审查具体行政行为合法性的同时，要对作出该具体行政行为所依据的行政规范性文件的合法性具体行政行为所依据的行政规范性文件的合法性进行评判。进行评判。返回
