第10章城市土地利用

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1、第十章第十章 城市土地利用城市土地利用主要内容：主要内容： 1 1、城市土地的特征与土地利用类型。、城市土地的特征与土地利用类型。 2 2、自然环境与城市土地利用。、自然环境与城市土地利用。 3 3、地租、土地制度与城市土地利用。、地租、土地制度与城市土地利用。本章思考题：本章思考题：1、判断某一城市土地利用是否合理的依据、判断某一城市土地利用是否合理的依据有哪些？有哪些？2、我国城市土地利用存在哪些主要问题、我国城市土地利用存在哪些主要问题？城市土地集约节约利用的途径有哪些？城市土地集约节约利用的途径有哪些？课前思考与讨论：课前思考与讨论：1、根据开发程度的不同，城市土地可分为哪三个层次？、

2、根据开发程度的不同，城市土地可分为哪三个层次？2、怎样认识城市土地的自然特征、经济特征和法律特征怎样认识城市土地的自然特征、经济特征和法律特征？3、自然环境对城市土地利用有哪些影响？、自然环境对城市土地利用有哪些影响？4、我国土地制度的变化对城市发展产生了哪些影响？、我国土地制度的变化对城市发展产生了哪些影响？ 第一节第一节 城市土地的特征与土地利用类型城市土地的特征与土地利用类型一、城市土地的概念一、城市土地的概念 城市土地是城市区域内的陆地、水面以及它们上下一城市土地是城市区域内的陆地、水面以及它们上下一定空间所构成的自然综合体。定空间所构成的自然综合体。 根据开发程度的不同，城市土地可以

3、分成三个层次：根据开发程度的不同，城市土地可以分成三个层次： （1 1）城市）城市建成区建成区的土地，即城市已经开发的土地。的土地，即城市已经开发的土地。 （2 2）城市）城市规划区规划区的土地，即按城市规划和城市土地的土地，即按城市规划和城市土地利用总体规划确定定期发展的土地。利用总体规划确定定期发展的土地。 （3 3）城市行政区划）城市行政区划辖区辖区范围内的土地，包括城市郊范围内的土地，包括城市郊区市辖县范围内的土地。区市辖县范围内的土地。二、城市土地的特征二、城市土地的特征1、自然特征、自然特征（1）位置固定性；）位置固定性；（2）面积有限性；）面积有限性；（3）质量差异性；）质量差异

4、性；（4）功能永久性。）功能永久性。2、经济特征、经济特征（1）土地资源的稀缺性；）土地资源的稀缺性；（2）区位的效益性；）区位的效益性；（3）边际效益递减性；）边际效益递减性；（4）土地利用方式变更的困难性；）土地利用方式变更的困难性；（5）市场交易的低效性。）市场交易的低效性。3、法律特征、法律特征为了处理与城市土地以及附属于其上的设施有关的利为了处理与城市土地以及附属于其上的设施有关的利用、分配、所有等方面的法律问题，长期以来形成了相关用、分配、所有等方面的法律问题，长期以来形成了相关的法律制度的法律制度。城市土地的法律特征包括土地所有权的法。城市土地的法律特征包括土地所有权的法律特征、

5、土地征用的法律特征、土地抵押的法律特征等。律特征、土地征用的法律特征、土地抵押的法律特征等。 三、城市土地利用类型三、城市土地利用类型1 1、西方城市土地利用分类（、西方城市土地利用分类（7 7大类）：大类）： （1 1）商业用地；）商业用地； （2 2）工业用地；）工业用地； （3 3）政府机关用地；）政府机关用地； （4 4）住宅用地；）住宅用地； （5 5）休憩用地及绿化地带；）休憩用地及绿化地带； （6 6）交通用地和其它公用事业用地；）交通用地和其它公用事业用地； （7 7）农业用地和水面。）农业用地和水面。 2 2、我国城市用地分类与规划建设用地标准、我国城市用地分类与规划建设用地

6、标准 20152015年新版城市用地分类与规划建设用地标准中年新版城市用地分类与规划建设用地标准中将城市用地分为建设用地和非建设用地两大类：将城市用地分为建设用地和非建设用地两大类：（1 1）建设用地：）建设用地：居住用地、公共管理与公共服务用地、居住用地、公共管理与公共服务用地、商业服务业设施用地、工业用地、物流仓储用地、道路与商业服务业设施用地、工业用地、物流仓储用地、道路与交通设施用地、公用设施用地、绿地与广场用地。交通设施用地、公用设施用地、绿地与广场用地。（2 2）非建设用地：）非建设用地：水域、农林用地、其它非建设用地。水域、农林用地、其它非建设用地。 第二节第二节 自然环境与城市

7、土地利用自然环境与城市土地利用 自然环境影响着城市土地利用自然环境影响着城市土地利用. .城市发展的本城市发展的本身通过城市人的行为改变了自然环境身通过城市人的行为改变了自然环境, ,而环境又反而环境又反过来作用于城市人的行为过来作用于城市人的行为, ,前者我们称为行为过程前者我们称为行为过程, ,后者成为反馈过程后者成为反馈过程. . 一、城市地理位置的选择一、城市地理位置的选择 地理位置包括相对位置地理位置包括相对位置( (大位置大位置) )和城址和城址( (小位小位置置) )。 1 1、相对位置：某城市对该城市周围的一切物质的、相对位置：某城市对该城市周围的一切物质的空间关系，是一种随着

8、社会经济发展而变化的地理因素，空间关系，是一种随着社会经济发展而变化的地理因素，它决定了城市的个性和城市的发展前途，但对城市形态它决定了城市的个性和城市的发展前途，但对城市形态和空间结构并不一定有直接影响。和空间结构并不一定有直接影响。 2 2、城址：是城市所在的地点。城址主要受自然地、城址：是城市所在的地点。城址主要受自然地理要素影响。理要素影响。 3 3、值得强调的是，城址应该尽量避免选在易发生、值得强调的是，城址应该尽量避免选在易发生地震的地带上，如果相对地理位置决定了非要在这类地地震的地带上，如果相对地理位置决定了非要在这类地区建设城市不可，那么我们的办法只有三条：区建设城市不可，那么

9、我们的办法只有三条： 避免在活动性大断裂带的两端和拐弯的部位、避免在活动性大断裂带的两端和拐弯的部位、两条活动断裂带交汇处以及容易引起次生灾害的地区两条活动断裂带交汇处以及容易引起次生灾害的地区建设城市或布置主要项目；建设城市或布置主要项目； 选择抗震能力较强的极底来建设城市；选择抗震能力较强的极底来建设城市； 加固建筑物，提高抗震能力。加固建筑物，提高抗震能力。 4 4、位于河流两岸的城市，往往呈带状或者被河流、位于河流两岸的城市，往往呈带状或者被河流分割成组团状发展。分割成组团状发展。二、城市地形二、城市地形 1 1、就城市建筑工程经济角度来看，影响最广的是地、就城市建筑工程经济角度来看，

10、影响最广的是地面坡度。从建筑角度考虑，平原最为有利，丘陵困难较多，面坡度。从建筑角度考虑，平原最为有利，丘陵困难较多，山地则需要更大的工程措施和投资。山地则需要更大的工程措施和投资。 2 2、不同坡度对城市建设的影响我们可以从下表中看、不同坡度对城市建设的影响我们可以从下表中看出：出：土地使用土地使用建筑形态建筑形态活动类型活动类型道路设施道路设施 车速车速（km/hkm/h）水土保持水土保持一般一般汽车汽车货车货车、公、公共汽共汽车车5%5%以下以下适宜各种土适宜各种土地利用地利用适宜各种建适宜各种建筑形态筑形态适宜各种大适宜各种大型活动型活动适宜建各适宜建各种道路种道路60-7060-70

11、以上以上50-7050-70不需要不需要5%-10%5%-10%适宜住宅小适宜住宅小规模建设规模建设适宜各种建适宜各种建筑和高级住筑和高级住宅宅只适宜非正只适宜非正式活动式活动适宜建主适宜建主要和次要要和次要道路道路25-6025-6025-5025-50不需要不需要10%-15%10%-15%不适宜大规不适宜大规模建设模建设高级住宅高级住宅只适宜自由只适宜自由活动或山地活动或山地活动活动小段坡道小段坡道不适宜不适宜不需要不需要15%-45%15%-45%不适宜大规不适宜大规模建设模建设只适宜阶梯只适宜阶梯式住宅和高式住宅和高级住宅级住宅不适宜活动不适宜活动不适宜不适宜不适宜不适宜应铺草皮应铺

12、草皮保护保护45%45%以上以上不适宜大规不适宜大规模建设模建设不适宜建筑不适宜建筑不适宜活动不适宜活动不适宜不适宜不适宜不适宜水土保持水土保持困难困难 不同坡度对城市建设的影响不同坡度对城市建设的影响三、城市气候三、城市气候 气候对城市用地选择和功能布局的影响以气候对城市用地选择和功能布局的影响以风最为显著风最为显著, ,风主要是指风速和风向，另外，一风主要是指风速和风向，另外，一些地方性风对城市功能布局也有一定影响。些地方性风对城市功能布局也有一定影响。居居住住区区工工业业区区风风向向对对城城市市内内部部空空间间结结构构的的影影响响四、城市植被四、城市植被 绿化是城市不可缺少的部分，在城市

13、环境各个要素中，绿化是城市不可缺少的部分，在城市环境各个要素中，起着保护环境、改善环境的作用，被喻为起着保护环境、改善环境的作用，被喻为“绿色卫士绿色卫士”。它的作用主要有：它的作用主要有： a.a.净化空气；净化空气； b. b.减弱噪声；减弱噪声； c. c.调节、改善小气候；调节、改善小气候； d. d.保持水土，保护农田，净化污水，防止火灾蔓延，保持水土，保护农田，净化污水，防止火灾蔓延，对有害气体比较敏感的植物还能监测大气污染，起到指示对有害气体比较敏感的植物还能监测大气污染，起到指示报警作用。报警作用。五、地基承载力五、地基承载力 1 1、地面岩石是城市各种建筑物和构筑物的地基基础

14、。、地面岩石是城市各种建筑物和构筑物的地基基础。地基允许承载力是指在保证地基稳定的条件下，房屋和建地基允许承载力是指在保证地基稳定的条件下，房屋和建筑物的沉降量不超过允许值的地基承载力。筑物的沉降量不超过允许值的地基承载力。 2 2、确定地基承载力时应考虑：、确定地基承载力时应考虑： a.a.地基土堆积年代；地基土堆积年代；b.b.地基土成因；地基土成因；c.c.地基土性质；地基土性质；d.d.地下水情况；地下水情况；e.e.建筑物基础；建筑物基础；f.f.建筑物性质。建筑物性质。 3 3、在一些特殊土壤上建造建筑物和构筑物，必须采、在一些特殊土壤上建造建筑物和构筑物，必须采取专门的人工基础，

15、特殊土壤类型和特征如下表：取专门的人工基础，特殊土壤类型和特征如下表：土壤类型土壤类型特征特征湿陷性黄土湿陷性黄土它是天然土壤在上覆土的自重压力与附加压力的共同作用下，受水侵蚀后它是天然土壤在上覆土的自重压力与附加压力的共同作用下，受水侵蚀后形成的，它的土壤结构容易受到破坏。形成的，它的土壤结构容易受到破坏。红粘土红粘土孔隙比和含水量均较大，但地基承载力较大，不过有些可能进水体积膨胀，孔隙比和含水量均较大，但地基承载力较大，不过有些可能进水体积膨胀，失水体积收缩，且它的厚度变化也大，造成地基不稳定。失水体积收缩，且它的厚度变化也大，造成地基不稳定。软土软土它是一种天然含水量大，压缩性高、承载力

16、低的软塑或流塑装的粘性土，它是一种天然含水量大，压缩性高、承载力低的软塑或流塑装的粘性土，具有触变性、高压缩性、低透水性和不均匀性。具有触变性、高压缩性、低透水性和不均匀性。季节性冻土季节性冻土在冻土状态，地基强度较高，压缩性较小或不具有压缩性；融化后承载力在冻土状态，地基强度较高，压缩性较小或不具有压缩性；融化后承载力大大下降，压缩性集聚增加，使地基溶沉。大大下降，压缩性集聚增加，使地基溶沉。膨胀土膨胀土受水浸湿，体积膨胀；干燥失水，体积收缩。受水浸湿，体积膨胀；干燥失水，体积收缩。 部分土壤类型及其特征：部分土壤类型及其特征：六、城市地下空间六、城市地下空间 1 1、在城市发展中，城市底下

17、空间问题主要是指人们、在城市发展中，城市底下空间问题主要是指人们面临的地面下沉。地面沉降容易发生在软弱冲积层地区、面临的地面下沉。地面沉降容易发生在软弱冲积层地区、含有丰富的深层地下水的洪积层地区以及因工农业发展而含有丰富的深层地下水的洪积层地区以及因工农业发展而大量抽取地下水的地区，因此引起地面下沉的主要原因有：大量抽取地下水的地区，因此引起地面下沉的主要原因有： 抽取地下水以及地下油、气；抽取地下水以及地下油、气； 冻土层融化后；冻土层融化后； 在喀斯特地区，由于地面下隐伏溶洞，溶沟或溶槽，在喀斯特地区，由于地面下隐伏溶洞，溶沟或溶槽，在天然条件下的地表水和地下水的作用下，及在人工开采在天

18、然条件下的地表水和地下水的作用下，及在人工开采和排除地下水的影响下，也会产生地面塌陷。和排除地下水的影响下，也会产生地面塌陷。 2 2、采取的办法、采取的办法 a.a.人工填土加高地面；人工填土加高地面；b.b.分散建井，逐步扩大开采；分散建井，逐步扩大开采； c. c.控制水源井的开采深度，防止开采强度不均，导控制水源井的开采深度，防止开采强度不均，导 致水质恶化；致水质恶化； d. d.回灌地下水使下沉停止；回灌地下水使下沉停止； e. e.加强水源地的保护；加强水源地的保护； f. f.引洪淡化，改造水质等。引洪淡化，改造水质等。阅读材料：阅读材料： 国外城市地下空间的发展对我国的借鉴国

19、外城市地下空间的发展对我国的借鉴 随着经济和城市化水平的提高随着经济和城市化水平的提高, ,城市发展产生了很多城市发展产生了很多问题问题, ,生态失衡、环境污染、资源枯竭、人口膨胀、交通生态失衡、环境污染、资源枯竭、人口膨胀、交通拥挤等拥挤等, ,都是人们期待解决却难以有效解决的问题。地下都是人们期待解决却难以有效解决的问题。地下空间的利用是一种有效地解决问题的途径空间的利用是一种有效地解决问题的途径, ,加强对地下空加强对地下空间的开发利用间的开发利用, ,可以增加地上绿地面积可以增加地上绿地面积, ,提高土地利用率提高土地利用率, ,节约土地资源节约土地资源, ,改善环境改善环境, ,疏解

20、交通疏解交通, ,减少污染减少污染, ,实现城市的实现城市的可持续发展。可持续发展。1 1地下空间地下空间 地下空间是指在岩层或土层中天然形成或经人工开发地下空间是指在岩层或土层中天然形成或经人工开发形成的空间。地下空间被认为是与宇宙、海洋并列形成的空间。地下空间被认为是与宇宙、海洋并列, ,为人为人类最后留下的新的开拓领域。作为一种公认的、宝贵而不类最后留下的新的开拓领域。作为一种公认的、宝贵而不可再生的自然资源可再生的自然资源, ,地下空间的开发利用受到了世界各国地下空间的开发利用受到了世界各国的高度重视的高度重视, ,许多国家甚至将开发利用地下空间作为一种许多国家甚至将开发利用地下空间作

21、为一种国策来对待。国策来对待。2 2地下空间的历史发展地下空间的历史发展 地下空间的发展地下空间的发展, ,可追朔到远古时代可追朔到远古时代, ,天然岩洞是早期天然岩洞是早期人类用作住所的普遍形式。在原始社会的晚期人类用作住所的普遍形式。在原始社会的晚期, ,穴居成为穴居成为这一区域民族部落广泛采用的一种居住方式这一区域民族部落广泛采用的一种居住方式, ,利用黄土窑利用黄土窑洞一直沿袭到近代。洞一直沿袭到近代。 地下空间的进一步发展地下空间的进一步发展, ,始自陵墓。始自陵墓。2020世纪世纪7070年代发年代发掘的殉葬兵马俑坑规模之大掘的殉葬兵马俑坑规模之大, ,世界奇观。古代统治阶级世界奇

22、观。古代统治阶级, ,厚厚葬成风葬成风, ,到明十三陵到明十三陵, ,已形成较为完整的地宫。达官贵族已形成较为完整的地宫。达官贵族, ,为了葬品能在地下持久保存为了葬品能在地下持久保存, ,常在山岩上开凿岩墓常在山岩上开凿岩墓, ,后来发后来发展到开凿石窟寺展到开凿石窟寺, ,其中著名的有甘肃敦煌石窟、山西大同其中著名的有甘肃敦煌石窟、山西大同云岗石窟、河南龙门石窟。云岗石窟、河南龙门石窟。 为生产和民生为生产和民生, ,开采铜矿修建了竖井、钭井和平巷开采铜矿修建了竖井、钭井和平巷, ,隋隋唐两代修建过地下粮仓。古代战争中利用地道偷袭敌方唐两代修建过地下粮仓。古代战争中利用地道偷袭敌方, ,皇

23、室宫中和绿林人物中暗道机关皇室宫中和绿林人物中暗道机关, ,如雷贯耳。在近代如雷贯耳。在近代, ,抗日抗日战争中的地道战、抗美援朝战场上的坑道战、战争中的地道战、抗美援朝战场上的坑道战、6060年代年代-70-70年代的大量人防工程等。以上表明年代的大量人防工程等。以上表明, ,我国利用地下空间历我国利用地下空间历史悠久史悠久, ,积累了丰富的实践经验积累了丰富的实践经验。 从近代开始从近代开始, ,国外地下空间的发展更加突出。国外地下空间的发展更加突出。国外现国外现代城市地下空间建筑的出现代城市地下空间建筑的出现, ,一般以一般以18631863年英国伦敦建成年英国伦敦建成的世界上第一条地铁

24、为标志。的世界上第一条地铁为标志。至今至今, ,地下空间的开发已经地下空间的开发已经历了相当长一段时间历了相当长一段时间, ,国外地下空间开发利用从大型建筑国外地下空间开发利用从大型建筑物向地下的自然延伸发展到复杂的地下综合体再到地下城物向地下的自然延伸发展到复杂的地下综合体再到地下城, ,地下建筑在旧城的改造、再开发中发挥了重要作用。同时地下建筑在旧城的改造、再开发中发挥了重要作用。同时地下市政设施也从地下供水管网、排水管网发展到地下大地下市政设施也从地下供水管网、排水管网发展到地下大型排水及污水处理系统型排水及污水处理系统, ,地下生活垃圾的清除、处理和回地下生活垃圾的清除、处理和回收系统

25、收系统, ,以及地下综合管线廊道。地下建筑的内部空间环以及地下综合管线廊道。地下建筑的内部空间环远的解决问题的方式远的解决问题的方式, ,同时也是高投入的。它的特点是规同时也是高投入的。它的特点是规模大模大, ,内容多内容多, ,水平、垂直方向上的布置也比较复杂。它把水平、垂直方向上的布置也比较复杂。它把境质量、防灾措施以及运营管理都达到了较高的水平。在境质量、防灾措施以及运营管理都达到了较高的水平。在亚洲亚洲, ,国土狭小而人口密度较高的日本充分利用地下空间国土狭小而人口密度较高的日本充分利用地下空间进行市政建设进行市政建设, ,从日均流量达上千万人次的地下轨道交通从日均流量达上千万人次的地

26、下轨道交通网络网络, ,到商店鳞次栉比的地下街到商店鳞次栉比的地下街, ,以及通讯和能源供应的地以及通讯和能源供应的地下设施等都已达到了相当的水平。施等都已达到了相当的水平。3 3地下空间在国外的发展现状及对我国城市发展的借鉴地下空间在国外的发展现状及对我国城市发展的借鉴3.13.1欧洲欧洲重视城市地面环境重视城市地面环境 二战以后二战以后, ,欧洲许多国家在重建和改建过程中欧洲许多国家在重建和改建过程中, ,发展了发展了快速道路系统和快速有轨交通。特别是在城市中心区快速道路系统和快速有轨交通。特别是在城市中心区, ,进进行了立体化开发行了立体化开发, ,发展了多种类型的地下空间发展了多种类型

27、的地下空间, ,形成了大型形成了大型地下综合体。欧洲城市中心的综合开发往往是系统的、长地下综合体。欧洲城市中心的综合开发往往是系统的、长市中心的许多功能特别是交通转入地下市中心的许多功能特别是交通转入地下, ,而在地面实行步而在地面实行步行化行化, ,并充分绿化并充分绿化, ,这不仅扩大了城市空间容量这不仅扩大了城市空间容量, ,而且美化而且美化了城市环境了城市环境, ,疏导了交通。例如巴黎的卢浮宫疏导了交通。例如巴黎的卢浮宫, ,是综合应用是综合应用地下街、地铁、娱乐地下道路、地下停车场等的综合体地下街、地铁、娱乐地下道路、地下停车场等的综合体, ,是为保护地上历史环境和建筑物景观而建造于地

28、下的代表是为保护地上历史环境和建筑物景观而建造于地下的代表性设施。性设施。 我国很多大城市同样存在着保护城市环境的问题。为我国很多大城市同样存在着保护城市环境的问题。为缓解交通压力缓解交通压力, ,道路用地占总用地的比例逐渐增大道路用地占总用地的比例逐渐增大, ,必然要必然要减少绿化面积减少绿化面积, ,混凝土停车场、大马路无处不在混凝土停车场、大马路无处不在, ,城市已经城市已经逐渐丧失了亲和力。欧洲在走过了这样的时代以后逐渐丧失了亲和力。欧洲在走过了这样的时代以后, ,大力大力开发城市地下空间开发城市地下空间, ,以发展城市地下交通系统为主以发展城市地下交通系统为主, ,实现地实现地面步行

29、化面步行化, ,增加了绿地面积增加了绿地面积, ,美化了城市环境。北京、西美化了城市环境。北京、西安、南京等城市安、南京等城市, ,历史文化保护区域众多历史文化保护区域众多, ,很多都位于城市很多都位于城市的中心区。以故宫为例的中心区。以故宫为例, ,位于城市的中心位于城市的中心, ,严重阻碍了交通严重阻碍了交通和城市的发展和城市的发展, ,故宫是世界历史文化遗产故宫是世界历史文化遗产, ,应该重点保护应该重点保护, ,因此产生了发展和保护之间的矛盾。因此产生了发展和保护之间的矛盾。3.23.2日本日本缓解城市用地紧张缓解城市用地紧张 日本的地下空间开发日本的地下空间开发, ,则是比较典型的缓

30、解城市用地则是比较典型的缓解城市用地紧张的代表。紧张的代表。 日本四面临海日本四面临海, ,是多山群岛之国是多山群岛之国, ,全国全国80%80%的人口密集的人口密集地分布在中部和太平洋沿岸狭长窄小的平原地区。尤其大地分布在中部和太平洋沿岸狭长窄小的平原地区。尤其大中城市人口十分拥挤中城市人口十分拥挤, ,仅东京、大阪、横滨、名古屋四大仅东京、大阪、横滨、名古屋四大城市的人口就约占总人口的城市的人口就约占总人口的20%20%。近代以来。近代以来, ,日本从本国的日本从本国的自然条件出发自然条件出发, ,把开发利用城市地下空间作为保护土地资把开发利用城市地下空间作为保护土地资源、维持生态平衡的一

31、项重要手段。源、维持生态平衡的一项重要手段。 从从2020世纪世纪2020年代年代-30-30年代年代, ,日本对地下空间利用逐步扩日本对地下空间利用逐步扩展到解决城市交通拥挤问题。展到解决城市交通拥挤问题。19271927年东京都地下铁开通营年东京都地下铁开通营运运2.2km,502.2km,50年代开始年代开始, ,除东京、大阪外除东京、大阪外, ,先后有很多大城市先后有很多大城市相继开始地下铁的建设相继开始地下铁的建设, ,并且带动了地下街、地下停车场并且带动了地下街、地下停车场等其他地下市政设施的建设。等其他地下市政设施的建设。6060年代年代-70-70年代中期年代中期, ,日本大日

32、本大力推进地下街的建设力推进地下街的建设,10,10多年间多年间, ,共建成地下街共建成地下街4949处约处约6060万万 m m2 2。目前。目前, ,日本城市地下空间利用已经形成较大规模。东日本城市地下空间利用已经形成较大规模。东京、横滨、大阪、名古屋等京、横滨、大阪、名古屋等8 8个城市的地下铁营业里程达个城市的地下铁营业里程达500500余余km;km;各大、中城市建有地下街各大、中城市建有地下街8282处处, ,地下机动车停车地下机动车停车场场150150所所,49,49个城市建有地下共沟个城市建有地下共沟, ,总长度突破总长度突破300 km300 km。随。随着日本土地空间资源的

33、高度利用和城市化的发展着日本土地空间资源的高度利用和城市化的发展, ,计划转计划转入地下的各类设施还在不断增加。我国人口众多入地下的各类设施还在不断增加。我国人口众多, ,即使到即使到20302030年前后能实现人口的零增长年前后能实现人口的零增长, ,届时城市人口的总数也届时城市人口的总数也将增加到将增加到1010亿亿-12-12亿亿, ,对生存空间的需求量十分巨大。日本对生存空间的需求量十分巨大。日本城市相对用地比我国少城市相对用地比我国少, ,但城市人口密度比我国大很多但城市人口密度比我国大很多, ,我我国未来城市人口密度必然会达到现在日本城市的人口密度国未来城市人口密度必然会达到现在日

34、本城市的人口密度, ,大力发展城市地下空间是容纳人口增加城市容量的必然途大力发展城市地下空间是容纳人口增加城市容量的必然途径。有些比日本城市密度还要高的城市径。有些比日本城市密度还要高的城市, ,如新加坡如新加坡, ,它们的它们的城市地下空间的发展对我国也有重要的借鉴意义。城市地下空间的发展对我国也有重要的借鉴意义。3.33.3北美北美克服恶劣环境克服恶劣环境 加拿大冬季漫长加拿大冬季漫长, ,气温较低。蒙特利尔、多伦多都位气温较低。蒙特利尔、多伦多都位于加拿大东部于加拿大东部, ,约北纬约北纬4545, ,其位置相当于我国的哈尔滨以其位置相当于我国的哈尔滨以北地区北地区, ,年均温差可达年均

35、温差可达60,60,年均降雪量为年均降雪量为2 142 mm,2 142 mm,冬季冬季漫长。因此漫长。因此, ,这两座城市都是由于环境气候条件而对地下这两座城市都是由于环境气候条件而对地下空间进行大规模开发和利用的空间进行大规模开发和利用的, ,其地下空间的利用具有一其地下空间的利用具有一定的代表性。定的代表性。19661966年年, ,蒙特利尔市地铁建设完成蒙特利尔市地铁建设完成, ,成为地下成为地下城大规模发展的契机城大规模发展的契机, ,地下城建设的速度加快地下城建设的速度加快, ,其功能也逐其功能也逐步完善步完善; ;到了到了7070年代年代, ,在蒙特利尔市中心区在蒙特利尔市中心区

36、, ,初步形成了多初步形成了多功能的综合性地下建筑功能的综合性地下建筑; ;到了到了8080年代年代, ,在政府和诸多私营业在政府和诸多私营业主的努力下主的努力下, ,大多数地下商场连接起来大多数地下商场连接起来, ,形成了地下商业走形成了地下商业走廊廊; ;到了到了9090年代年代, ,中心地区大型办公楼、商业大楼和地铁基中心地区大型办公楼、商业大楼和地铁基本上连接起来本上连接起来, ,建成了当今世界一流的地下城。蒙特利尔建成了当今世界一流的地下城。蒙特利尔整个地下网络距地面相对较近整个地下网络距地面相对较近, ,地铁站与其他地下建筑联地铁站与其他地下建筑联系紧密系紧密, ,地下建筑与地上部

37、分之间的联系也因此增强。同地下建筑与地上部分之间的联系也因此增强。同时时, ,地下各部分之间的相互联系性也极强地下各部分之间的相互联系性也极强, ,是其他城市的类是其他城市的类似开发所无法企及的。地下城四通八达似开发所无法企及的。地下城四通八达, ,地下系统与地面地下系统与地面城市活动几乎融合在寒冷的冬季城市活动几乎融合在寒冷的冬季, ,人们甚至用不着走出地人们甚至用不着走出地下城下城, ,就能方便快捷地到达想去的地方。就能方便快捷地到达想去的地方。 地下城的发展不仅遵循了自然规律地下城的发展不仅遵循了自然规律, ,而且与城市社会、而且与城市社会、经济、政治的发展规律相适应经济、政治的发展规律

38、相适应, ,值得我国东北严寒地区少值得我国东北严寒地区少数有规模的城市借鉴学习。值得一提的是数有规模的城市借鉴学习。值得一提的是, ,地下空间的发地下空间的发展必须要和城市的经济发展水平相一致展必须要和城市的经济发展水平相一致, ,我国北部寒冷地我国北部寒冷地区的绝大多数城市的经济水平、人口数量、城市规模都够区的绝大多数城市的经济水平、人口数量、城市规模都够不上发展城市地下空间不上发展城市地下空间, ,切不可盲从国外。切不可盲从国外。4 4结语结语 国外城市地下空间的发展先行于我国国外城市地下空间的发展先行于我国, ,在发展程度上在发展程度上我国必然要达到发达国家的水平。欧洲、北美和日本对城我

39、国必然要达到发达国家的水平。欧洲、北美和日本对城市地下空间的发展利用有很多实例值得借鉴和学习市地下空间的发展利用有很多实例值得借鉴和学习, ,也有也有很多经验值得去总结。同时很多经验值得去总结。同时, ,结合我国国情结合我国国情, ,从经济、文化从经济、文化政治等各个方面综合考虑我国的城市地下空间的开发政治等各个方面综合考虑我国的城市地下空间的开发, ,有有的放矢的放矢, ,有效解决我国城市发展中出现的各种城市问题。有效解决我国城市发展中出现的各种城市问题。 目前目前, ,国内外均对城市地下空间的开发极为重视国内外均对城市地下空间的开发极为重视, ,发达发达国家规划起步实施较早。在我国城市化的

40、高速发展国家规划起步实施较早。在我国城市化的高速发展, ,使我使我国大规模的开发利用地下空间进入了一个崭新的阶段。但国大规模的开发利用地下空间进入了一个崭新的阶段。但是大规模开发利用地下空间还有许多问题亟待解决是大规模开发利用地下空间还有许多问题亟待解决, ,由于由于该项工作属于新近发展起来的跨领域、跨行业的新学科该项工作属于新近发展起来的跨领域、跨行业的新学科, ,许多法规政策、技术规范还有待进一步完善许多法规政策、技术规范还有待进一步完善, ,当前要认真当前要认真地进行城市地下空间开发利用发展战略研究地进行城市地下空间开发利用发展战略研究, ,以长远发展以长远发展的眼光充分调动开发城市地下

41、空间的积极性的眼光充分调动开发城市地下空间的积极性, ,规范管理规范管理, ,是是最为迫切的重大任务。我国地下空间开发利用的途径与方最为迫切的重大任务。我国地下空间开发利用的途径与方法主要有以下几个方面。法主要有以下几个方面。4.14.1充分利用地面建筑的地下部分空间充分利用地面建筑的地下部分空间 充分利用地面建筑开发单层或多层的地下室充分利用地面建筑开发单层或多层的地下室, ,作为库作为库房、出租店铺、地下车库等用房房、出租店铺、地下车库等用房, ,可提高城市的容积率。可提高城市的容积率。同时他又是防灾和防护工程的一部分同时他又是防灾和防护工程的一部分, ,在危急状态下可作在危急状态下可作为

42、掩蔽工程。规划中应注意的问题是将这些独立的地下空为掩蔽工程。规划中应注意的问题是将这些独立的地下空间用通道相互联系起来间用通道相互联系起来, ,形成四通八达的地下空间网。形成四通八达的地下空间网。4.2 4.2 地下空间开发规划的功能要与地面建筑使用性质、环地下空间开发规划的功能要与地面建筑使用性质、环境相关境相关 地下空间建筑的规划要与地面建筑使用性质相关联地下空间建筑的规划要与地面建筑使用性质相关联, ,还要与环境特点协调一致。如在繁华商业中心还要与环境特点协调一致。如在繁华商业中心, ,针对地面针对地面特点为繁华、拥挤特点为繁华、拥挤, ,则应开发与经营有关的地下商业街、则应开发与经营有

43、关的地下商业街、地下综合体和娱乐场所等。因此地下综合体和娱乐场所等。因此, ,对于不同地段环境特点对于不同地段环境特点其地下功能规划是不同的。其地下功能规划是不同的。4.34.3地下综合体的规划应在城市中心地段地下综合体的规划应在城市中心地段 地下综合体的开发与规划主要应在城市中心广场、车地下综合体的开发与规划主要应在城市中心广场、车站、商业中心区等地段。综合体的特点是功能多站、商业中心区等地段。综合体的特点是功能多, ,集交通、集交通、购物、娱乐、步行等功能为一体购物、娱乐、步行等功能为一体, ,是城市地下空间中较为是城市地下空间中较为复杂的大型建筑系统。地下综合体投资大、涉及因素多、复杂的

44、大型建筑系统。地下综合体投资大、涉及因素多、建造条件复杂建造条件复杂, ,往往与地下街、地下铁道车站相连。往往与地下街、地下铁道车站相连。4.4 4.4 通过地下轻轨交通建设大规模改造旧城通过地下轻轨交通建设大规模改造旧城, ,并与新城建并与新城建设相结合设相结合 世界各国在进行地铁建设中都将新城规划与旧城改造结合世界各国在进行地铁建设中都将新城规划与旧城改造结合起来。地下轻轨建设投资巨大起来。地下轻轨建设投资巨大, ,与城市景观关系密切与城市景观关系密切, ,能为能为城市带来新貌城市带来新貌, ,特别是将地铁站同大型综合设施相结合特别是将地铁站同大型综合设施相结合, ,其其服务功能十分强大服

45、务功能十分强大, ,保护了地面自然景观。保护了地面自然景观。4.5 4.5 充分利用已有的地下人防工程进行城市地下空间开发充分利用已有的地下人防工程进行城市地下空间开发 我国人防工程建设已有几十年历史我国人防工程建设已有几十年历史, ,各大中小城市都各大中小城市都相继建设了大量的人防工程相继建设了大量的人防工程, ,花费了大量资金取得了很大花费了大量资金取得了很大的成就。有些城市对相当部分人防工程改造成平时能加以的成就。有些城市对相当部分人防工程改造成平时能加以利用的地下建筑利用的地下建筑, ,取得了较好的经济效益取得了较好的经济效益, ,是值得借鉴的。是值得借鉴的。 总之，我国城市地下空间的

46、开发利用应根据各地城市总之，我国城市地下空间的开发利用应根据各地城市地下空间开发的实践和已建工程的经济效益分析地下空间开发的实践和已建工程的经济效益分析, ,重视编重视编制规划、合理融资、有效管理制规划、合理融资、有效管理, ,并且与城市建设同步进行并且与城市建设同步进行和有机结合和有机结合, ,只有这样只有这样, ,城市地下空间的开发利用才会有良城市地下空间的开发利用才会有良好的发展前景。好的发展前景。 第三节第三节 地租、土地制度与城市土地利用地租、土地制度与城市土地利用一、地租的基本概念一、地租的基本概念 地租是土地所有权的经济实现形式。地租是一个历史地租是土地所有权的经济实现形式。地租

47、是一个历史范畴。在土地私有制下，地租是直接生产者创造的剩余产范畴。在土地私有制下，地租是直接生产者创造的剩余产品被土地所有者无偿占有的部分，是土地所有者对劳动者品被土地所有者无偿占有的部分，是土地所有者对劳动者的一种剥削形式。在土地公有制下，地租既是国家从经济的一种剥削形式。在土地公有制下，地租既是国家从经济上管理土地的一种重要方法，也是国民收入的一个重要组上管理土地的一种重要方法，也是国民收入的一个重要组成部分。土地所有权的形式不同，与此相联系的地租的性成部分。土地所有权的形式不同，与此相联系的地租的性 质、内容、形式及其所体现的生产关系也不尽相同。质、内容、形式及其所体现的生产关系也不尽相

48、同。 地租按其形成原因，可分为封建地租和资本主义地租。地租按其形成原因，可分为封建地租和资本主义地租。1、封建地租有封建地租有劳役地租、实物地租和货币地租劳役地租、实物地租和货币地租三种形式。三种形式。 劳役地租劳役地租又称徭役地租、劳动地租、力役地租，通称又称徭役地租、劳动地租、力役地租，通称力租。封建地主凭借土地所有权和借助于超经济强制，迫力租。封建地主凭借土地所有权和借助于超经济强制，迫使农民（农奴）使用自己的生产工具，在地主经营的土地使农民（农奴）使用自己的生产工具，在地主经营的土地上，无偿地进行一定时间的耕作劳动以及其他各种杂役。上，无偿地进行一定时间的耕作劳动以及其他各种杂役。在这

49、种地租形式下，农民为自己的劳动和为地主的劳动在在这种地租形式下，农民为自己的劳动和为地主的劳动在时间上和空间上都是分开的。在春秋战国时期，自中原地时间上和空间上都是分开的。在春秋战国时期，自中原地区开始，劳役地租逐渐衰落而被实物地租取代，残余却保区开始，劳役地租逐渐衰落而被实物地租取代，残余却保持到清末，有的到民国年间。持到清末，有的到民国年间。 实物地租实物地租是封建社会发展到较高阶段的产物。在西欧，是封建社会发展到较高阶段的产物。在西欧，大体是在大体是在13-1413-14世纪封建庄园经济趋于瓦解之后，实物地世纪封建庄园经济趋于瓦解之后，实物地租才占主要位置。中国自战国时期后确立地主经济后

50、，实租才占主要位置。中国自战国时期后确立地主经济后，实物地租长期是地租的主要形式。谷租是中国旧时对实物地物地租长期是地租的主要形式。谷租是中国旧时对实物地租的习称。佃户以产品向地主交纳地租。所纳产品因地而租的习称。佃户以产品向地主交纳地租。所纳产品因地而异，一般旱地多以高粱、玉米、小麦、小米为主，水田则异，一般旱地多以高粱、玉米、小麦、小米为主，水田则以稻谷为主。佃户除交主产品之外，还要交产品。谷租种以稻谷为主。佃户除交主产品之外，还要交产品。谷租种类较多，租额高低很不一致。一般水田租额高于旱田。华类较多，租额高低很不一致。一般水田租额高于旱田。华南沿海及西南诸省租额偏高，华北及西北偏低，华中

51、及华南沿海及西南诸省租额偏高，华北及西北偏低，华中及华东则居中。谷租是中国历史上长期占据统治地位的地租形东则居中。谷租是中国历史上长期占据统治地位的地租形式。式。 货币地租货币地租在中国也称在中国也称“钱租钱租”。封建地租的一种形式。封建地租的一种形式。指地主把土地租给农民，农民按照规定，定期向地主缴纳指地主把土地租给农民，农民按照规定，定期向地主缴纳一定数量货币的地租形式。货币地租由实物地租发展而来，一定数量货币的地租形式。货币地租由实物地租发展而来，是实物地租的转化形式。货币地租与实物地租的不同之处是实物地租的转化形式。货币地租与实物地租的不同之处在于，农民不是以实物形式，而是必须把产品卖

52、掉，将其在于，农民不是以实物形式，而是必须把产品卖掉，将其转化为货币后向地主缴纳。实物地租转化为货币地租，是转化为货币后向地主缴纳。实物地租转化为货币地租，是社会生产力发展的结果，是由分工的发展，手工业从农业社会生产力发展的结果，是由分工的发展，手工业从农业中进一步独立出来以及商品货币关系的发展所引起的。货中进一步独立出来以及商品货币关系的发展所引起的。货币地租比实物地租更能刺激农民的生产积极性。因为，这币地租比实物地租更能刺激农民的生产积极性。因为，这时农民不但可以自由地支配自己的劳动时间，而且可以根时农民不但可以自由地支配自己的劳动时间，而且可以根据市场的需要来自行安排农作物的生产。据市场

53、的需要来自行安排农作物的生产。2 2、资本主义地租、资本主义地租有有级差地租级差地租和和绝对地租绝对地租，还有，还有垄断地租垄断地租。级差地租级差地租由于耕种较优等土地（高于劣等地的各由于耕种较优等土地（高于劣等地的各级土地）而获得的超额利润的转化形式。土地的等级差别级土地）而获得的超额利润的转化形式。土地的等级差别只是级差地租产生的条件，而以土地有限性为前提的经营只是级差地租产生的条件，而以土地有限性为前提的经营垄断才是它产生的原因。由于土地的经营垄断的存在，农垄断才是它产生的原因。由于土地的经营垄断的存在，农产品的社会生产价格就不得不由劣等地产品的个别生产价产品的社会生产价格就不得不由劣等

54、地产品的个别生产价格决定。这样，较优等地的产品的个别生产价格低于社会格决定。这样，较优等地的产品的个别生产价格低于社会生产价格的差额，便形成了一种稳定的超额利润，转化为生产价格的差额，便形成了一种稳定的超额利润，转化为级差地租。级差地租分级差地租级差地租。级差地租分级差地租和级差地租和级差地租。前者以。前者以土地肥沃程度不同和土地距离市场或交通线远近不同为条土地肥沃程度不同和土地距离市场或交通线远近不同为条件；后者以对土地的连续追加投资所形成的劳动生产率的件；后者以对土地的连续追加投资所形成的劳动生产率的差别为条件。差别为条件。 绝对地租绝对地租由土地私有权的垄断产生的、租种任何由土地私有权的

55、垄断产生的、租种任何土地都必须一样缴纳的地租形式。它与土地的好坏和劳动土地都必须一样缴纳的地租形式。它与土地的好坏和劳动生产率的差别无关。绝对地租产生的条件是农业资本有机生产率的差别无关。绝对地租产生的条件是农业资本有机构成低于工业等部门。这样，农产品的生产价格便低于其构成低于工业等部门。这样，农产品的生产价格便低于其价值。而由于土地私有权垄断的存在，农产品价值超过生价值。而由于土地私有权垄断的存在，农产品价值超过生产价格（即剩余价值超过平均利润）的差额部分，就不参产价格（即剩余价值超过平均利润）的差额部分，就不参加或不完全参加利润的平均化过程。正是这部分超额利润加或不完全参加利润的平均化过程

56、。正是这部分超额利润成为绝对地租的源泉。成为绝对地租的源泉。 垄断地租垄断地租在资本主义农业中，不同于级差地租和在资本主义农业中，不同于级差地租和绝对地租的垄断地租，是在特殊有利条件下，由于农产品绝对地租的垄断地租，是在特殊有利条件下，由于农产品按高于其价值的垄断价格出售形成的地租。按高于其价值的垄断价格出售形成的地租。 二、我国的土地制度二、我国的土地制度土地制度有广义和狭义的概念之分。土地制度有广义和狭义的概念之分。广义的土地制度广义的土地制度是指包括一切土地问题的制度，是是指包括一切土地问题的制度，是人们在一定社会经济条件下，因土地的归属和利用问题而人们在一定社会经济条件下，因土地的归属

57、和利用问题而产生的所有土地关系的总称。广义的土地制度包括土地所产生的所有土地关系的总称。广义的土地制度包括土地所有制度、土地使用制度、土地规划制度、土地保护制度、有制度、土地使用制度、土地规划制度、土地保护制度、土地征用制度、土地税收制度和土地管理制度等。土地征用制度、土地税收制度和土地管理制度等。狭义的土地制度狭义的土地制度仅仅指土地的所有制度、土地的使仅仅指土地的所有制度、土地的使用制度和土地的国家管理制度。在新中国成立后的一个很用制度和土地的国家管理制度。在新中国成立后的一个很长的历史时期内，由于特定的历史原因，在人们的传统观长的历史时期内，由于特定的历史原因，在人们的传统观念上，习惯把

58、土地制度理解为狭义的土地制度。改革开放念上，习惯把土地制度理解为狭义的土地制度。改革开放特别是实行社会主义市场经济以后，随着我国社会经济制特别是实行社会主义市场经济以后，随着我国社会经济制度的不断变化和度的不断变化和发展，人们对我国土地制度含义的理解不发展，人们对我国土地制度含义的理解不断深化和发展。新的观点摆脱了旧的思想观念的束缚，更断深化和发展。新的观点摆脱了旧的思想观念的束缚，更强调广义的土地制度，在重视土地所有制度、土地使用制强调广义的土地制度，在重视土地所有制度、土地使用制度、土地的国家管理制度的同时，更增强了对新形势下由度、土地的国家管理制度的同时，更增强了对新形势下由新的土地关系

59、所产生的新的土地制度的关注程度，诸如土新的土地关系所产生的新的土地制度的关注程度，诸如土地利用制度、土地流转制度、耕地保护制度、土地用途地利用制度、土地流转制度、耕地保护制度、土地用途管制制度等等。管制制度等等。 土地制度是反映人与人、人与地之间关系的重要制度。土地制度是反映人与人、人与地之间关系的重要制度。它既是一种经济制度，又是一种法权制度，是土地经济关它既是一种经济制度，又是一种法权制度，是土地经济关系在法律上的体现，是构成上层建筑的有机组成部分。系在法律上的体现，是构成上层建筑的有机组成部分。 我国现阶段的土地制度是以社会主义土地公有制为基我国现阶段的土地制度是以社会主义土地公有制为基

60、础和核心的土地制度，包括了上述广义土地制度的全部内础和核心的土地制度，包括了上述广义土地制度的全部内容。容。根据我国根据我国宪法宪法土地管理法土地管理法及其实施条例的规及其实施条例的规定，我国土地使用制度内容包括以下方面：定，我国土地使用制度内容包括以下方面： （1 1）土地的权利归属制度。）土地的权利归属制度。土地管理法土地管理法规定：规定：中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有，即土地所有权由国制和劳动群众集体所有制。全民所有，即土地所有权由国家代表全体人民行使，具体由国务院代表国家行使，用地家代

61、表全体人民行使，具体由国务院代表国家行使，用地单位和个人只有使用权；农民集体所有的土地依法属于村单位和个人只有使用权；农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。管理。 （2 2）土地所有权禁止转让制度。）土地所有权禁止转让制度。任何单位和个人不任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。国家为公共利益的需要，可以依法对集体可以依法转让。国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。所有的土地实行征用。 （3

62、3）土地登记制度。）土地登记制度。县级以上人民政府对所管辖县级以上人民政府对所管辖的土地进行登记造册，属于国有土地的，由县级以上人民的土地进行登记造册，属于国有土地的，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。其中，中央国家政府登记造册，核发证书，确认使用权。其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定核发核发国有土地使用证国有土地使用证。属于集体所有土地的，由县级。属于集体所有土地的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设

63、的，由县级人民政府登记造有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。册，核发证书，确认建设用地使用权。 （4 4）土地有偿有限期使用制度。）土地有偿有限期使用制度。除国家核准的划拨除国家核准的划拨土地外，凡新增土地和原使用的土地改变用途或使用条土地外，凡新增土地和原使用的土地改变用途或使用条件、进行市场交易等，均实行有偿有限期的使用。件、进行市场交易等，均实行有偿有限期的使用。 （5 5）土地用途管制制度。）土地用途管制制度。土地管理法土地管理法第四条规第四条规定，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土定，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将

64、土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实和特殊保转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实和特殊保护。护。 （6 6）保护耕地的制度。）保护耕地的制度。国家保护耕地，严格控制耕国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。同时还规定，国家实行占用耕地补偿制地转为非耕地。同时还规定，国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦占多少，垦多少多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当

65、的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。禁止任何单位和个耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。人闲置、荒芜耕地。 （7 7）土地调查制度和土地统计制度。）土地调查制度和土地统计制度。县级以上人民政县级以上人民政府土地行政主管部门会同同级有关部门进行土地调查。土府土地行政主管部门会同同级有关部门进行土地调查。土地所有者或者使用者应当配合调查，并提供有关资料。县地所有者或者使用者应当配合调查，

66、并提供有关资料。县级以上人民政府土地行政主管部门会同同级有关部门根据级以上人民政府土地行政主管部门会同同级有关部门根据土地调查成果、规划土地用途和国家制定的统一标准，评土地调查成果、规划土地用途和国家制定的统一标准，评定土地等级。定土地等级。三、地租、土地制度对我国城市土地利用的影响三、地租、土地制度对我国城市土地利用的影响1、地租直接影响到城市空间形态的变化和空间结、地租直接影响到城市空间形态的变化和空间结构的形成。构的形成。2、土地制度（政策）对城市土地利用的影响主要、土地制度（政策）对城市土地利用的影响主要表现在：地价、表现在：地价、土地供应量、土地供应结构、土地供应方土地供应量、土地供

67、应结构、土地供应方式、闲置土地处置和土地税收、产业结构的调整（式、闲置土地处置和土地税收、产业结构的调整（“退二退二进三进三”）等。）等。阅读材料阅读材料: :我国城市土地使用制度存在的主要问题、我国城市土地使用制度存在的主要问题、 原因及对策原因及对策 随着改革开放的持续深入随着改革开放的持续深入, , 我国目前土地使用制度我国目前土地使用制度中的深层次问题不断显露中的深层次问题不断显露, , 在一定程度上阻碍了改革的深在一定程度上阻碍了改革的深化。因此在坚持基本国策和深化土地使用制度改革的基础化。因此在坚持基本国策和深化土地使用制度改革的基础上制定一整套符合经济可持续发展之需的政策尤其重要

68、上制定一整套符合经济可持续发展之需的政策尤其重要, , 此乃发展我国社会主义市场经济、构建和谐社会的客观要此乃发展我国社会主义市场经济、构建和谐社会的客观要求。求。一、我国城市土地市场运行中的主要问题及原因一、我国城市土地市场运行中的主要问题及原因 ( (一一) )土地产权制度结构单一土地产权制度结构单一 长期以来长期以来, , 城市土地到底属于哪级政府所有或由多级城市土地到底属于哪级政府所有或由多级政府分享政府分享, , 现有法律未作明确界定现有法律未作明确界定; ; 土地使用权的有偿出土地使用权的有偿出让和划拨之间界线模糊。大量应以出让方式取得的土地转让和划拨之间界线模糊。大量应以出让方式

69、取得的土地转而通过划拨方式流入市场而通过划拨方式流入市场, , 使得国家土地收益大量流失使得国家土地收益大量流失; ; 国有土地和农村集体土地两种土地所有权不对等国有土地和农村集体土地两种土地所有权不对等, , 法律规法律规定只有国有土地才能直接入市定只有国有土地才能直接入市, , 集体土地惟有通过国家征集体土地惟有通过国家征用变成国有后方可入市。国家在法律上和名义上垄断了土用变成国有后方可入市。国家在法律上和名义上垄断了土地供应。地供应。 ( ( 二二) ) 土地市场机制欠成熟土地市场机制欠成熟 划拨土地入市地价偏低。按照我国现行土地使用制度划拨土地入市地价偏低。按照我国现行土地使用制度,

70、,划拨土地使用权入市必须向市县政府缴纳不低于标定地价划拨土地使用权入市必须向市县政府缴纳不低于标定地价30%30%的出让金的出让金, , 从各地实际运作来看从各地实际运作来看, , 达到达到 40%40%的地方甚的地方甚少少, ,一般都低于一般都低于 40%40%。因而为了少缴或不缴出让金难免形。因而为了少缴或不缴出让金难免形成成“隐形土地市场隐形土地市场”, , 造成大量国有资产流失造成大量国有资产流失, , 加剧了社加剧了社会分配不公的矛盾。其次会分配不公的矛盾。其次, , 协议出让土地比重过高协议出让土地比重过高; ; 租税租税费体系庞杂、杠杆功能失调费体系庞杂、杠杆功能失调; ; 城市

71、土地市场供需矛盾突出城市土地市场供需矛盾突出等问题相当突出。城市化进程的加快使各项设施用地、交等问题相当突出。城市化进程的加快使各项设施用地、交通用地和旅游用地等需要量迅速增加通用地和旅游用地等需要量迅速增加, , 造成耕地锐减。造成耕地锐减。 ( (三三) ) 现有立法规定滞后现有立法规定滞后 土地出让金一次性收取加重了开发商的成本并转嫁给土地出让金一次性收取加重了开发商的成本并转嫁给最终消费者最终消费者, , 可能导致政府为了增加财政收入而采取大量可能导致政府为了增加财政收入而采取大量批地或人为抬高地价的短期行为批地或人为抬高地价的短期行为, , 刺激起过分的批地热情刺激起过分的批地热情,

72、 , 为未来政府带来财政上的困难为未来政府带来财政上的困难, , 有悖代际公平原则有悖代际公平原则, , 更不更不利于房地产市场的持续健康发展。同时利于房地产市场的持续健康发展。同时, , 较短的城镇土地较短的城镇土地使用年限规定使用年限规定(40(4070 70 年不等年不等) , ) , 容易引发开发商的短期容易引发开发商的短期行为和投资购房者的顾虑。行为和投资购房者的顾虑。 ( (四四) ) 行政管理体制不健全行政管理体制不健全 从中央到地方对城市土地开发经营管理不统一从中央到地方对城市土地开发经营管理不统一, , 从而从而造成机构重叠、职责不清、效率低下诸问题造成机构重叠、职责不清、效

73、率低下诸问题, , 直接损害了直接损害了规划的稳定性和工作的高效。政府作为提供公众服务的部规划的稳定性和工作的高效。政府作为提供公众服务的部门门, , 对土地市场的服务、监督不到位对土地市场的服务、监督不到位, , 造成土地市场信息造成土地市场信息不对称不对称, , 一定程度上阻碍了土地市场的发育。同时一定程度上阻碍了土地市场的发育。同时, , 由于政府职责由于政府职责越位或缺位越位或缺位, , 管理分工混乱以及监督流于形式管理分工混乱以及监督流于形式, , 不免为一小撮腐败不免为一小撮腐败分子进行权钱交易开了方便之门分子进行权钱交易开了方便之门, , 严重损害了政府形象。严重损害了政府形象。

74、 以上各种突出问题的产生以上各种突出问题的产生, , 其原因是多方面的。有客观的其原因是多方面的。有客观的, , 如如有限的土地资源与社会经济快速发展的矛盾有限的土地资源与社会经济快速发展的矛盾, , 也有主观的也有主观的, , 如观念如观念和认识上的问题和认识上的问题, , 等等。关键的问题是认识观念偏差等等。关键的问题是认识观念偏差, , 经济利益驱经济利益驱动动; ; 土地供应体制及其保障机制存在缺陷。违法的低成本导致土地土地供应体制及其保障机制存在缺陷。违法的低成本导致土地不法行为不断产生不法行为不断产生, , 甚至愈演愈烈。甚至愈演愈烈。二、完善我国城市土地使用制度的建议二、完善我国

75、城市土地使用制度的建议 通过对我国现行城市土地使用制度中存在的问题、原因的分析通过对我国现行城市土地使用制度中存在的问题、原因的分析研究研究, , 笔者提出以下建议。笔者提出以下建议。 ( (一一) ) 加强产权界定加强产权界定, , 健全和创新土地产权法律制度健全和创新土地产权法律制度 对城市土地产权制度创新的问题对城市土地产权制度创新的问题, , 理论界、行政主管部门已探理论界、行政主管部门已探讨多年讨多年, , 见仁见智。面对产权界定不清带来的种种问题见仁见智。面对产权界定不清带来的种种问题, , 笔者认为以土地权利为核心、以物权理论为基础来设计土笔者认为以土地权利为核心、以物权理论为基

76、础来设计土地产权制度是比较理想的选择地产权制度是比较理想的选择, , 这样产权界定较为清楚这样产权界定较为清楚, ,加上正在征求意见的物权法草案一旦获通过加上正在征求意见的物权法草案一旦获通过, , 其构建和实其构建和实施也就有了国家法律的保障。施也就有了国家法律的保障。 ( (二二) ) 改革土地供给计划改革土地供给计划, , 优化土地资源配置优化土地资源配置 首先首先, , 要改革土地供给的行政性审批制度要改革土地供给的行政性审批制度, , 打破政府打破政府对土地一级市场的垄断对土地一级市场的垄断, , 扩大土地的市场化配置范围。其扩大土地的市场化配置范围。其次次, , 国土资源管理部门要

77、继续推行经营性用地的国土资源管理部门要继续推行经营性用地的“招拍招拍挂挂”, , 促使地价的市场形成机制和市场环境不断完善促使地价的市场形成机制和市场环境不断完善, , 营营造公开、公平、公正的土地市场。再次造公开、公平、公正的土地市场。再次, , 要继续清理闲置要继续清理闲置土地土地, , 进一步盘活存量进一步盘活存量, , 提高土地实际供应总量和利用效提高土地实际供应总量和利用效率率; ; 并加快建立土地收益基金制度。最后并加快建立土地收益基金制度。最后, ,要完善土地法要完善土地法律和规划律和规划, , 严格界定公益性用途和经营性用途严格界定公益性用途和经营性用途, , 依法保障依法保障

78、公共利益与公民私有财产。公共利益与公民私有财产。( (三三) ) 调整城市规划和土地利用规划调整城市规划和土地利用规划, , 建立项目用地控制建立项目用地控制指标指标 1. 1.要解决城市土地利用结构不合理问题要解决城市土地利用结构不合理问题, , 就必须对我就必须对我国两大规划进行调整和协调。国两大规划进行调整和协调。具体要做好以下几点具体要做好以下几点: : 一是一是要加强土地利用规划法制建设要加强土地利用规划法制建设, , 尽快制订尽快制订土地利用规划土地利用规划条例条例等相关法规等相关法规, , 确立土地利用规划的政府行政决策与确立土地利用规划的政府行政决策与法规地位法规地位, ,实行

79、规划许可等有效控制手段。二是要改变规实行规划许可等有效控制手段。二是要改变规 划的大而全思想划的大而全思想, , 进一步提高规划编制的技术含量和效率。进一步提高规划编制的技术含量和效率。三是要协调好两大规划的编制和审批三是要协调好两大规划的编制和审批, , 以健全规划内容、以健全规划内容、提高规划权威、统一技术规范、完善规划体系。四是要建提高规划权威、统一技术规范、完善规划体系。四是要建立土地利用规划的公众参与制度和专家咨询制度立土地利用规划的公众参与制度和专家咨询制度, , 加强规加强规划决策的科学化和民主化。五是要强化对土地利用规划实划决策的科学化和民主化。五是要强化对土地利用规划实施情况

80、的跟踪调查和评估施情况的跟踪调查和评估, , 适时开展规划的修编调整。适时开展规划的修编调整。 2.2.要建立项目用地控制指标要建立项目用地控制指标, , 保持用地结构的合理性。保持用地结构的合理性。土地市场结构性过剩是土地市场管理的难点土地市场结构性过剩是土地市场管理的难点, , 也是土地资也是土地资源浪费最严重的表现之一。政府可通过建立科学的项目用源浪费最严重的表现之一。政府可通过建立科学的项目用地控制指标地控制指标, , 增加土地供应的层次性增加土地供应的层次性, , 遏制某些用地过度遏制某些用地过度, , 提高土地资源整体集约利用程度。提高土地资源整体集约利用程度。 ( (四四) )

81、限定拍卖出让土地使用权的适用范围限定拍卖出让土地使用权的适用范围, ,合理延长合理延长居住用地的使用年限居住用地的使用年限 进一步用地方立法形式具体细化土地以招标、拍卖或进一步用地方立法形式具体细化土地以招标、拍卖或挂牌方式出让的不同适用范围挂牌方式出让的不同适用范围, , 法规可以规定法规可以规定: : 闲置的存闲置的存量土地、进入司法执行程序用以抵债的土地量土地、进入司法执行程序用以抵债的土地, , 宜采用拍卖宜采用拍卖方式转让其土地使用权方式转让其土地使用权; ;而一般熟地的使用权出让、转让而一般熟地的使用权出让、转让则主要应以招标方式为之。建议合理延长出让土地的使用则主要应以招标方式为

82、之。建议合理延长出让土地的使用年限。虽然年限。虽然物权法物权法已经通过已经通过, , 但立法仍须有更直接、但立法仍须有更直接、明确的规定。明确的规定。 ( (五五) ) 完善土地收购储备管理完善土地收购储备管理, , 改革城市土地租税费改革城市土地租税费体系体系 1.1.土地收购、储备制度是土地市场的稳定器。土地收购、储备制度是土地市场的稳定器。建立这建立这一制度的主要作用在于调节土地供需总量一制度的主要作用在于调节土地供需总量, ,即在市场低迷即在市场低迷时时, ,吃进部分土地吃进部分土地, , 增加土地的需求总量增加土地的需求总量; ; 反之反之, , 于计划于计划之外释放部分土地之外释放

83、部分土地, , 扩大土地供给。具体而言扩大土地供给。具体而言, , 首先首先, , 政政府可以更好地运用经济的、行政的、法律的手段府可以更好地运用经济的、行政的、法律的手段, , 将分散将分散状态的土地使用权逐步归集于状态的土地使用权逐步归集于“土地储备库土地储备库”, , 根据城市根据城市总体规划、经济发展需要及土地供应计划等总体规划、经济发展需要及土地供应计划等, , 对经营性土对经营性土地的供应数量、结构、布局地的供应数量、结构、布局, , 价格、时间等进行有效控制价格、时间等进行有效控制, , 做到定性、定量、定位、定时供应土地做到定性、定量、定位、定时供应土地, , 达到城市土地利达

84、到城市土地利用的最优化。其次用的最优化。其次, ,改善土地供应方式和手段改善土地供应方式和手段, , 对进入对进入“土地储备库土地储备库”的土地须有计划地做好供地前期开发工作的土地须有计划地做好供地前期开发工作, , 营造土地一级市场的公开、公正、公平竞争环境。营造土地一级市场的公开、公正、公平竞争环境。 2.2.切实发挥租税对国有土地资源配置的杠杆作用。切实发挥租税对国有土地资源配置的杠杆作用。对对我国租税费改革的总体思路是我国租税费改革的总体思路是“明租正税、优化结构明租正税、优化结构”: : 一是明确国家作为国有土地唯一主体的管理职能与所有权一是明确国家作为国有土地唯一主体的管理职能与所

85、有权能能, , 正确界定租税费内涵、科学设定租税费种类与体系正确界定租税费内涵、科学设定租税费种类与体系, , 避免重复交叉征税和税负不公。二是合理调整土地收益分避免重复交叉征税和税负不公。二是合理调整土地收益分配关系。三是严格租税征管配关系。三是严格租税征管, , 规范土地市场和调节土地资规范土地市场和调节土地资源配置。四是租税的设定和征管要同整个国家经济发展相源配置。四是租税的设定和征管要同整个国家经济发展相适应适应, , 要充分考虑纳税义务人的承受力。要充分考虑纳税义务人的承受力。 ( (六六) ) 转换政府职能转换政府职能, , 健全土地法律责任制度健全土地法律责任制度 1.1.根据完

86、善社会主义市场经济体制和落实科学发展观根据完善社会主义市场经济体制和落实科学发展观的要求的要求, , 中央与地方政府应该分别正确履行政府职能。中央与地方政府应该分别正确履行政府职能。中中央政府主要履行全局性的宏观经济调节、市场监督、社会央政府主要履行全局性的宏观经济调节、市场监督、社会管理和公共服务职责管理和公共服务职责; ; 后者则主要行使地方性市场监督、后者则主要行使地方性市场监督、社会管理和公共服务职责社会管理和公共服务职责, , 并贯彻统一的国家宏观调节政并贯彻统一的国家宏观调节政策。策。 2.2.坚持依法治国、依法行政的土地管理原则。坚持依法治国、依法行政的土地管理原则。加快国加快国

87、土资源立法土资源立法, , 推进国土资源行政工作法制化与程序化推进国土资源行政工作法制化与程序化, , 建建立权力制约机制立权力制约机制, , 要强化国土资源的行政执法及其监督职要强化国土资源的行政执法及其监督职能能, , 突出解决有法不依、有令不行、有禁不止的问题突出解决有法不依、有令不行、有禁不止的问题, , 变变事后查处为事前防范。事后查处为事前防范。阅读材料：阅读材料：城市土地集约利用的内涵及对策研究城市土地集约利用的内涵及对策研究一、城市土地集约利用的内涵一、城市土地集约利用的内涵 集约利用这个词来源于经济生产活动之中集约利用这个词来源于经济生产活动之中, ,后来又应后来又应用在农业

88、土地利用上用在农业土地利用上, ,是指通过增加土地收入来获得土地是指通过增加土地收入来获得土地报酬报酬, ,可以用经济指标来衡量。城市土地与农业用地不同可以用经济指标来衡量。城市土地与农业用地不同, ,城市土地利用具有多样性城市土地利用具有多样性, ,其利用价值和效果用单个经济其利用价值和效果用单个经济指标并不能有效衡量指标并不能有效衡量, ,需要综合考虑经济、社会和环境的需要综合考虑经济、社会和环境的整体效益。因此整体效益。因此, ,城市土地集约利用的内涵与农业土地集城市土地集约利用的内涵与农业土地集约利用的内涵相比约利用的内涵相比, ,要丰富和复杂得多要丰富和复杂得多, ,迄今为止迄今为止

89、, ,中外学中外学者对于城市土地集约利用的概念和内涵尚未达成共识。综者对于城市土地集约利用的概念和内涵尚未达成共识。综合各种观点合各种观点, ,我们尝试从以下几个方面我们尝试从以下几个方面来理解城市土地集来理解城市土地集约利用的内涵。约利用的内涵。( (一一) )城市土地集约利用要追求多个目标城市土地集约利用要追求多个目标 城市具有多种功能城市具有多种功能, ,包括社会功能、经济功能和环境包括社会功能、经济功能和环境功能功能, ,这些功能相互作用这些功能相互作用, ,相互促进相互促进, ,又相互制约。城市土又相互制约。城市土地集约利用的目的是为了充分发挥土地在社会经济发展中地集约利用的目的是为

90、了充分发挥土地在社会经济发展中的作用的作用, ,促进社会经济的发展促进社会经济的发展, ,而社会的发展是一个社会、而社会的发展是一个社会、经济和环境协调发展的过程经济和环境协调发展的过程, ,所以我们在集约利用土地的所以我们在集约利用土地的时候不能单方面追求经济上的投入产出比。城市是人口聚时候不能单方面追求经济上的投入产出比。城市是人口聚集的地区集的地区, ,人们需要一个舒适、美好的生活和工作环境人们需要一个舒适、美好的生活和工作环境, ,我我们更应该追求社会、经济和环境的统一们更应该追求社会、经济和环境的统一, ,以集约来促进社以集约来促进社会的发展。影响社会、经济和环境目标的因素如图会的发

91、展。影响社会、经济和环境目标的因素如图1 1所示。所示。利用方面各有优点利用方面各有优点, ,也各有不足也各有不足, ,市场失灵时需要政府的干市场失灵时需要政府的干预和管制预和管制, ,来解决市场无法解决的问题来解决市场无法解决的问题, ,而政府作用效率低而政府作用效率低下时下时, ,就需要市场来调节就需要市场来调节, ,两种力量共同作用两种力量共同作用, ,缺一不可。缺一不可。( (三三) )土地集约利用是一个动态的过程土地集约利用是一个动态的过程 土地集约利用应该充分考虑城市现代化过程功能的扩土地集约利用应该充分考虑城市现代化过程功能的扩大大, ,考虑土地集约利用的动态发展趋势。随着城市化

92、的发考虑土地集约利用的动态发展趋势。随着城市化的发展展, ,人们的生产方式、生活方式和居住方式等方面会发生人们的生产方式、生活方式和居住方式等方面会发生很大变化很大变化, ,所以为促进土地集约利用而制定各项政策措施所以为促进土地集约利用而制定各项政策措施时时, ,要具有前瞻性要具有前瞻性, ,充分认识未来土地的需求充分认识未来土地的需求, ,做好信息的做好信息的反馈反馈, ,根据需要不时改进政策措施根据需要不时改进政策措施, ,做到与时俱进。做到与时俱进。( (四四) )城市土地集约利用因城市定位和特点而有所不同城市土地集约利用因城市定位和特点而有所不同, ,具具有灵活性有灵活性 我国幅员辽阔

93、我国幅员辽阔, ,省份和城市很多省份和城市很多, ,每个城市都有自己的每个城市都有自己的定位及发展目标定位及发展目标, ,有些是工业发展城市有些是工业发展城市, ,而有些则更侧重于而有些则更侧重于旅游生态旅游生态, ,城市与城市之间的经济发展水平也不一致。土城市与城市之间的经济发展水平也不一致。土地的利用方式不同与经济发展水平的差距地的利用方式不同与经济发展水平的差距, ,使集约利用土使集约利用土地的措施和方法不同地的措施和方法不同, ,集约利用土地是一个必然趋势集约利用土地是一个必然趋势, ,但不但不是一个固定公式是一个固定公式, ,应因地制宜。应因地制宜。 综上所述综上所述, ,城市土地集

94、约利用城市土地集约利用是根据城市的定位及发是根据城市的定位及发展目标展目标, ,以城市合理布局、优化用地结构和可持续发展为以城市合理布局、优化用地结构和可持续发展为前提前提, ,通过增加土地的投入通过增加土地的投入, ,改善经营管理方式改善经营管理方式, ,借助政府借助政府和市场两种手段来不断提高城市土地的使用效率和市场两种手段来不断提高城市土地的使用效率, ,是一个是一个动态的过程动态的过程, ,目的是实现综合效益最大化目的是实现综合效益最大化, ,其中综合效益是其中综合效益是社会效益、经济效益和环境效益的有机统一。社会效益、经济效益和环境效益的有机统一。二、城市土地集约利用的政策分析与措施

95、建议二、城市土地集约利用的政策分析与措施建议( (一一) )引入目标管理引入目标管理, ,客观分析城市现状和问题客观分析城市现状和问题, ,确立全面的确立全面的土地集约利用目标土地集约利用目标 城市国土部门应在自己城市定位及发展目标的基础上城市国土部门应在自己城市定位及发展目标的基础上制定一套合理的、全面的城市土地集约利用目标体系制定一套合理的、全面的城市土地集约利用目标体系, ,这这个目标体系要达到社会效益、经济效益和环境效益的有机个目标体系要达到社会效益、经济效益和环境效益的有机结合结合, ,使土地这一资源既可以满足当前经济发展的要求使土地这一资源既可以满足当前经济发展的要求, ,又又能保

96、持土地的可持续利用。在确定目标时我们可以遵循以能保持土地的可持续利用。在确定目标时我们可以遵循以下的步骤。下的步骤。 第一第一, ,由市国土局制定本城市土地集约利用的长远目由市国土局制定本城市土地集约利用的长远目标标, ,并据此制定各项政策和措施。在制定长远目标时并据此制定各项政策和措施。在制定长远目标时, ,要统要统筹周边经济的发展以及对土地的需求情况筹周边经济的发展以及对土地的需求情况, ,要具有前瞻性。要具有前瞻性。 第二第二, ,各区县主管部门制定短期目标。各区县主管部门制定短期目标。 第三第三, ,各区县主管部门根据短期目标制定行动计划或各区县主管部门根据短期目标制定行动计划或方案方

97、案, ,例如例如: :集约利用土地的奖励制度集约利用土地的奖励制度, ,减少闲置土地的灵减少闲置土地的灵活的方案等。活的方案等。 第四第四, ,研究制定出衡量目标执行情况及实施监督控制研究制定出衡量目标执行情况及实施监督控制, ,建立起良好的反馈机制。建立起良好的反馈机制。 第五第五, ,如果实施成果达不到一定要求时如果实施成果达不到一定要求时, ,采取必要的纠采取必要的纠正措施。正措施。 集约利用土地的目标需要统筹方方面面集约利用土地的目标需要统筹方方面面, ,从经济、社从经济、社会和环境出发会和环境出发, ,提高土地的综合效益提高土地的综合效益, ,因此土地集约利用的因此土地集约利用的目标

98、大体有以下三个方面目标大体有以下三个方面: :一是保证经济的发展一是保证经济的发展, ,通过协调通过协调各行业对土地资源的需求各行业对土地资源的需求, ,推动产业布局调整推动产业布局调整, ,建立与之相建立与之相适应的土地利用结构和空间布局模式适应的土地利用结构和空间布局模式, ,走园区化发展道路走园区化发展道路等方式来提高土地的利用效率等方式来提高土地的利用效率, ,加快城市化的步伐加快城市化的步伐; ;二是满二是满足社会效益足社会效益, ,无论经济如何发展无论经济如何发展, ,都要对耕地加以保护都要对耕地加以保护, ,如如今今, ,耕地保护的内涵也有所变化耕地保护的内涵也有所变化, ,由单

99、一的保护面由单一的保护面积调整为保护和提高粮食的综合生产能力积调整为保护和提高粮食的综合生产能力, ,推进耕地保护推进耕地保护由单纯的数量保护向数量、质量和生态全面保护发展由单纯的数量保护向数量、质量和生态全面保护发展, ,保保证就业水平也是满足社会效益的一个方面证就业水平也是满足社会效益的一个方面, ,它能够促进社它能够促进社会的稳定会的稳定; ;三是保护和改善生态环境三是保护和改善生态环境, ,加强国土资源综合整加强国土资源综合整治治, ,加强生态建设加强生态建设, ,遏制土壤退化遏制土壤退化, ,保护和改善生态环境保护和改善生态环境, ,促促进土地的可持续发展进土地的可持续发展, ,同时

100、给人们提供一个舒适的生活空同时给人们提供一个舒适的生活空间间, ,以提高土地的环境效益。以提高土地的环境效益。( (二二) )建立土地集约利用评价体系建立土地集约利用评价体系 为了促进土地的集约利用为了促进土地的集约利用, ,可以建立起一套土地集约可以建立起一套土地集约利用评价体系利用评价体系, ,选择一些指标来评价土地的投入产出、利选择一些指标来评价土地的投入产出、利用强度和利用效率用强度和利用效率, ,从而指导和监督从而指导和监督土地的集约利用。土土地的集约利用。土地集约利用追求的是多目标地集约利用追求的是多目标, ,因此土地集约利用评价体系因此土地集约利用评价体系也应该综合考虑各种因素的

101、影响也应该综合考虑各种因素的影响, ,选择合适的指标来反应选择合适的指标来反应土地集约利用状况。城市土地利用中土地集约利用状况。城市土地利用中, ,不同的层面对集约不同的层面对集约利用的要求不同利用的要求不同, ,衡量的标准也不同衡量的标准也不同, ,我们可以分成三个我们可以分成三个层面层面, ,宏观层面、中观层面和微观层面宏观层面、中观层面和微观层面, ,根据不同层面的侧根据不同层面的侧重点重点, ,选择不同的指标选择不同的指标, ,确定合适的权重。表确定合适的权重。表1 1给出了给出了各个各个层面可供选择的一些指标。层面可供选择的一些指标。( (三三) )政府意愿与市场机制相结合政府意愿与

102、市场机制相结合, ,发挥土地在资源配置中发挥土地在资源配置中的宏观调控作用的宏观调控作用 土地集约利用政策和措施的顺利实施需要借助政策与土地集约利用政策和措施的顺利实施需要借助政策与市场两方面的力量市场两方面的力量, ,需要政府的意愿与市场机制相互协调。需要政府的意愿与市场机制相互协调。根据经济学原理根据经济学原理, ,当土地资源的用途配置与市场需求相一当土地资源的用途配置与市场需求相一致时致时, ,土地资源配置效率会达到最优状态土地资源配置效率会达到最优状态, ,才能达到集约利才能达到集约利用土地的要求。政府与市场并不是相互独立的两种力量用土地的要求。政府与市场并不是相互独立的两种力量, ,

103、相反相反, ,两者的最终目的是一致的两者的最终目的是一致的, ,是促进土地的有效利用是促进土地的有效利用, ,只是起作用的方式不同而已。政府主要是运用一些政策工只是起作用的方式不同而已。政府主要是运用一些政策工具具, ,像法律法规、经济措施、行政手段等像法律法规、经济措施、行政手段等, ,来规范和刺激市来规范和刺激市场行为场行为; ;市场是在公平竞争的机制下市场是在公平竞争的机制下, ,根据价值规律自发地根据价值规律自发地调节土地资源的需求调节土地资源的需求, ,市场的信息反馈到政府部门市场的信息反馈到政府部门, ,使政府使政府部门不断改进自己的工作部门不断改进自己的工作, ,而政府部门的政策

104、和措施可以而政府部门的政策和措施可以保证市场的正常运行保证市场的正常运行, ,减少市场失灵的状态。减少市场失灵的状态。 政府部门为了保证土地集约利用的顺利进行政府部门为了保证土地集约利用的顺利进行, ,需要充需要充分利用自己的职能分利用自己的职能, ,选择合适的土地政策工具选择合适的土地政策工具, ,这些土地政这些土地政策工具大致包括以下几个方面策工具大致包括以下几个方面: :一是法规工具一是法规工具, ,运用运用土地土地管理法管理法、闲置土地管理办法闲置土地管理办法等法律法规的形式强制等法律法规的形式强制规定某些行为规定某些行为, ,例如例如, ,严格规定投资强度、容积率的最低限严格规定投资

105、强度、容积率的最低限额额; ;动态地规定最低地价动态地规定最低地价, ,每季度或每半年进行一次调整每季度或每半年进行一次调整, ,由于中心城区与邻近郊区的发展程度有很大的区别由于中心城区与邻近郊区的发展程度有很大的区别, ,建议建议进行差别定价进行差别定价; ;对工业项目内部的行政办公等辅助设施所对工业项目内部的行政办公等辅助设施所占比例进行规定占比例进行规定, ,防止非生产用地占用较多的土地资源防止非生产用地占用较多的土地资源; ;改改进对闲置土地的管理进对闲置土地的管理, ,采用一些灵活的措施加强对闲置土采用一些灵活的措施加强对闲置土地的管理地的管理; ;调整和完善审批程序调整和完善审批程

106、序, ,使之更适合土地的集约利使之更适合土地的集约利用。二是经济工具用。二是经济工具, ,财政、税收和信贷等经济手段在促进财政、税收和信贷等经济手段在促进土地资源有效利用方面起着重要作用土地资源有效利用方面起着重要作用, ,例如例如, ,对于达到法律对于达到法律法规要求的容积率、投资强度等的企业给予一定的税收优法规要求的容积率、投资强度等的企业给予一定的税收优惠惠; ;鼓励建立多层厂房鼓励建立多层厂房, ,凡建设多层厂房的凡建设多层厂房的, ,可适当减免有可适当减免有关费用关费用; ;运用土地利用的变化来调节对土地资源的投资运用土地利用的变化来调节对土地资源的投资; ;加加强对政府工作人员的激

107、励强对政府工作人员的激励, ,把土地集约利用评价结果纳入把土地集约利用评价结果纳入政府官员的业绩评价体系之中等。三是行政工具政府官员的业绩评价体系之中等。三是行政工具, ,运用行运用行政的力量为土地集约利用政策保驾护航政的力量为土地集约利用政策保驾护航, ,例如例如, ,依法行政依法行政, ,切实维护规划的严肃性和权威性切实维护规划的严肃性和权威性; ;统筹安排统筹安排, ,做好规划实施做好规划实施的协调工作的协调工作; ;完善监督机制完善监督机制, ,形成独立的监督体系形成独立的监督体系; ;注重政注重政策的宣传策的宣传, ,对政府官员、开发商和基层群众分别进行培训对政府官员、开发商和基层群

108、众分别进行培训或宣传或宣传, ,使土地集约利用政策被人们理解使土地集约利用政策被人们理解, ,从而将土地集约从而将土地集约利用的思想积极主动地贯彻到实际工作中去。利用的思想积极主动地贯彻到实际工作中去。 在市场经济条件下在市场经济条件下, ,土地市场的形成和完善对加强土土地市场的形成和完善对加强土地的集约利用起着重要作用地的集约利用起着重要作用, ,为了保证土地市场的有效性为了保证土地市场的有效性, ,发挥土地在资源配置中的宏观调控作用发挥土地在资源配置中的宏观调控作用, ,需要建立起有形需要建立起有形市场市场, ,消除隐形市场消除隐形市场; ;切实推行土地有偿使用制度切实推行土地有偿使用制度

109、, ,对土地对土地的获得全部实行招、拍、挂的方式的获得全部实行招、拍、挂的方式; ;形成土地储备、开发形成土地储备、开发制度制度; ;建立科学的地价评估制度建立科学的地价评估制度; ;加强对市场的监管加强对市场的监管; ;形成形成一个公平、公正、有序的市场环境。一个公平、公正、有序的市场环境。 我们可以从图我们可以从图2 2中看出政府与市场两种力量在土地集中看出政府与市场两种力量在土地集约利用中的作用。约利用中的作用。( (四四) )注重政策和措施的评估注重政策和措施的评估 土地集约利用政策的评估包括两个方面土地集约利用政策的评估包括两个方面, ,一是系统内一是系统内部的评估部的评估, ,指国

110、土资源规划部门的定期评估指国土资源规划部门的定期评估, ,另一个是系统另一个是系统外部的评估外部的评估, ,即社会评估即社会评估, ,用来评价政策和措施是否适合经用来评价政策和措施是否适合经济的发展济的发展, ,是否改善人们的生活环境是否改善人们的生活环境, ,它从一个更广泛的范它从一个更广泛的范围评价土地集约利用的结果围评价土地集约利用的结果, ,具有较强的社会效益。具有较强的社会效益。 评估的方法可以采用前后对比法评估的方法可以采用前后对比法, ,通过比较分析土地通过比较分析土地集约利用的政策和措施实施前后土地资源带来的社会效益、集约利用的政策和措施实施前后土地资源带来的社会效益、经济效益

111、和环境效益的不同经济效益和环境效益的不同, ,来评价土地集约利用政策和来评价土地集约利用政策和措施的效果措施的效果; ;也可以采用多因素综合评价方法也可以采用多因素综合评价方法, ,合理选择影合理选择影响土地集约利用的因素响土地集约利用的因素, ,根据各个因素所起作用不同确定根据各个因素所起作用不同确定权重权重, ,综合评价土地集约利用政策和措施的效果。综合评价土地集约利用政策和措施的效果。阅读材料：阅读材料： 我国城市土地利用存在的问题、原因与对策我国城市土地利用存在的问题、原因与对策1 1城市土地利用方面存在的主要问题城市土地利用方面存在的主要问题1.11.1城市用地结构不合理城市用地结构

112、不合理 从城市土地利用现状看从城市土地利用现状看, ,工业用地比例偏高工业用地比例偏高, ,道路广场道路广场用地、公共绿地比例偏低用地、公共绿地比例偏低, ,依然是城市土地利用方面存在依然是城市土地利用方面存在的主要问题之一。的主要问题之一。 据统计分析据统计分析, 1981, 1981年全国设市年全国设市城市工业用地城市工业用地占城市建占城市建设用地总量的设用地总量的27.6%, 198527.6%, 1985年为年为26.86%, 199026.86%, 1990年为年为26.43%, 26.43%, 19971997年为年为23.14%23.14%。这些数据说明。这些数据说明, 17,

113、17年来工业用地比例偏年来工业用地比例偏高的状况基本没有改观。这一点甚至在高的状况基本没有改观。这一点甚至在19931993年我国主要旅年我国主要旅游城市用地结构中也明显地反映出来。如杭州市工业用地游城市用地结构中也明显地反映出来。如杭州市工业用地比重为比重为22.2%,22.2%,苏州为苏州为25.8%,25.8%,桂林竟高达桂林竟高达27.9%27.9%。如果与国。如果与国际上的一些城市相比际上的一些城市相比, ,上述比例是很高的。如伦敦中心区上述比例是很高的。如伦敦中心区为为1.9%,1.9%,中心加外围为中心加外围为2.7%;2.7%;香港为香港为5.96%;5.96%;日本东京、名古

114、日本东京、名古屋和大阪三大都市圈屋和大阪三大都市圈19811981年工业用地为年工业用地为11.6%11.6%。 道路广场用地道路广场用地的统计数据的统计数据, 1991, 1991年以前只能列在对外年以前只能列在对外交通用地中。交通用地中。19811981年、年、19851985年、年、19901990年这三年年这三年, ,对外交通对外交通用地在城市建设用地总量中所占比例分别为用地在城市建设用地总量中所占比例分别为7.17%7.17%、6.67%6.67%、6.95%6.95%。19911991年开始道路广场用地的统计数据已单独列出年开始道路广场用地的统计数据已单独列出, , 1991199

115、1年为年为5.63%, 19975.63%, 1997年为年为7.72%7.72%。上述数据与国标。上述数据与国标城市城市用地分类与规划建设用地标准用地分类与规划建设用地标准(GBJ137(GBJ13790)90)规定的道路规定的道路广场用地比例为广场用地比例为8%-15%8%-15%相比相比, ,还不及其下限。如果与国际还不及其下限。如果与国际上一些城市的实际情况相比上一些城市的实际情况相比, ,则差距更大。如东京中心区则差距更大。如东京中心区为为23.59%,23.59%,纽约曼哈顿为纽约曼哈顿为37.6%,37.6%,纽约市区为纽约市区为30%,30%,伦敦市中伦敦市中心区为心区为26.

116、21%,26.21%,香港为香港为14.57%14.57%。 绿地绿地的统计数据从的统计数据从19911991年开始才有分类统计。年开始才有分类统计。19911991年年, ,全国设市城市绿地占城市建设用地总量的全国设市城市绿地占城市建设用地总量的5.61%, 19975.61%, 1997年年为为8.32%8.32%。19931993年我国主要旅游城市的桂林年我国主要旅游城市的桂林, ,公共绿地的比公共绿地的比例为例为6.3%,6.3%,杭州仅为杭州仅为4.9%4.9%。国标。国标城市用地分类与规划建城市用地分类与规划建设用地标准设用地标准(GBJ137(GBJ13790)90)规定的绿地比

117、例为规定的绿地比例为8%15%,8%15%,而而19971997年全国平均的城市绿地比例刚刚达到国标规定的下限。年全国平均的城市绿地比例刚刚达到国标规定的下限。1.2 1.2 城市用地的空间布局不合理城市用地的空间布局不合理 在城市用地的空间布局中在城市用地的空间布局中, ,优地没有得到优用优地没有得到优用, ,行政办行政办公和工业用地占用城市中区位优越的土地公和工业用地占用城市中区位优越的土地, ,使得土地的区使得土地的区位优势不能充分发挥作用。如在位优势不能充分发挥作用。如在“一五一五”时期规划建设的时期规划建设的新工业城市新工业城市, ,行政办公用地占据着中心区优越的地理位置行政办公用地

118、占据着中心区优越的地理位置, ,其次是工业用地。至于老城市的建成区其次是工业用地。至于老城市的建成区, ,用地布局的混乱用地布局的混乱状况至今还没有根本改观。如常州市旧城区集中了大量的状况至今还没有根本改观。如常州市旧城区集中了大量的工厂企业工厂企业, ,并与住宅、办公、商业服务业用地混杂交错并与住宅、办公、商业服务业用地混杂交错, ,相相互包围。互包围。“形成了化工厂四周布置形成了化工厂四周布置, ,电镀厂到处都有电镀厂到处都有, ,印染印染厂中心开花的千层饼结构厂中心开花的千层饼结构, ,城市整体效益和环境质量低城市整体效益和环境质量低”。 又如上海市中心城区有又如上海市中心城区有8 8个

119、工业区、个工业区、7070多个工业街坊多个工业街坊和上千个工业点和上千个工业点, ,大体分布在中心城区不规则的环形内大体分布在中心城区不规则的环形内, ,工工业的高度密集造成了严重的环境污染业的高度密集造成了严重的环境污染, ,而且工业区与居住而且工业区与居住区犬牙交错区犬牙交错, ,造成对居住区多次交叉污染。这不仅使城市造成对居住区多次交叉污染。这不仅使城市环境质量下降环境质量下降, ,而且在一定程度上影响上海中心商务区而且在一定程度上影响上海中心商务区(CBD)(CBD)功能的正常发挥功能的正常发挥, ,以及上海市产业结构的升级和优化。以及上海市产业结构的升级和优化。 改革开放以后改革开放

120、以后, ,在城市土地利用中又过分夸大区位效在城市土地利用中又过分夸大区位效益益, ,导致某些城市中心区的商务化和非居住化导致某些城市中心区的商务化和非居住化, ,工厂企业和工厂企业和城市居民向城郊大量迁徙。但由于受区域经济发展程度的城市居民向城郊大量迁徙。但由于受区域经济发展程度的制约制约, ,城市中心区并不能集聚起高密度、高强度的金融、城市中心区并不能集聚起高密度、高强度的金融、商贸等功能商贸等功能, ,其结果不仅达不到调整用地布局结构、提高其结果不仅达不到调整用地布局结构、提高土地利用效益的目的土地利用效益的目的, ,反而造成城市土地资源和空间资源反而造成城市土地资源和空间资源利用上更大的

121、浪费。利用上更大的浪费。 在城市建设中在城市建设中, ,还片面强调还片面强调“金角金角”、“银边银边”, ,把商把商业设施或营业性公共设施建设在道路交叉口的四个角上业设施或营业性公共设施建设在道路交叉口的四个角上, ,从而产生新的交通源从而产生新的交通源, ,使本来已相当复的交叉路口的交通使本来已相当复的交叉路口的交通情况进一步复杂化。情况进一步复杂化。1.31.3城市土地利用的方向失控城市土地利用的方向失控 城市土地利用的方向失控城市土地利用的方向失控, ,主要表现在房地产开发中主要表现在房地产开发中, ,高档宾馆、酒店、大型商场、人造景点、高尔夫球场等设高档宾馆、酒店、大型商场、人造景点、

122、高尔夫球场等设施的开发过热施的开发过热, ,而城市居民迫切需要的经济适用房的开发而城市居民迫切需要的经济适用房的开发建设不足建设不足, ,与之相配套的绿地、体育场地、停车场等公共与之相配套的绿地、体育场地、停车场等公共设施的建设更显得不足设施的建设更显得不足, ,造成土地利用结构新的不平衡。造成土地利用结构新的不平衡。 据报导据报导, ,北京市北京市19961996年空置商品房面积达到年空置商品房面积达到170170万万m m2 2, ,高档商品房市场供大于求高档商品房市场供大于求, ,普通住宅短缺据不完全统计普通住宅短缺据不完全统计, ,京京郊共开发别墅区达郊共开发别墅区达5858处处, ,

123、占地占地11.7km11.7km2 2。正在建设和计划建。正在建设和计划建设的大型商场约设的大型商场约600600万万m m2 2加上已建成的商品年销售额超亿加上已建成的商品年销售额超亿元的商场元的商场5454座座, ,共计共计174174座座, ,计划建设量大大高于实际需要计划建设量大大高于实际需要量。量。 近年来近年来, ,各地投入巨资建设了各地投入巨资建设了10001000多座商业性人造景多座商业性人造景点点, ,兴建了不少像西游记宫、封神演义宫、水泊梁山等游兴建了不少像西游记宫、封神演义宫、水泊梁山等游乐设施。由于急功近利乐设施。由于急功近利, ,竞相模仿竞相模仿, ,缺乏创意缺乏创意

124、, ,绝大多数景绝大多数景点效益不佳点效益不佳, ,甚至面临倒闭。尽管如此甚至面临倒闭。尽管如此, ,一批类似的景点一批类似的景点仍在不断兴建或筹建。至于其占地面积、投资金额究竟有仍在不断兴建或筹建。至于其占地面积、投资金额究竟有多大多大? ?目前还没有一个部门能提供统计数据。据有关人士目前还没有一个部门能提供统计数据。据有关人士收集的报刊上公开的数据收集的报刊上公开的数据, ,即可见一斑即可见一斑: :全国已建成、筹全国已建成、筹建中和计划建设的建中和计划建设的141141座人造游览景点的总占地面积座人造游览景点的总占地面积, ,约为约为24.824.8万亩万亩( (约合约合165km165

125、km2 2),),平均每座景点约占地平均每座景点约占地17601760亩亩( (约合约合1.17km2),1.17km2),其中占地面积超过千亩的有其中占地面积超过千亩的有4444座座, ,超过万亩的有超过万亩的有7 7座座, ,最多的达最多的达6 6万亩万亩( (约合约合40km40km2 2) )。 至于近年来兴建的高尔夫球场至于近年来兴建的高尔夫球场, ,据国土资源部统计据国土资源部统计, ,全全国已建成国已建成5858个高尔夫球场个高尔夫球场, ,正在建设的有正在建设的有6060个个, ,拟建的还有拟建的还有1616个个, ,已建成的高尔夫球场占地总面积达已建成的高尔夫球场占地总面积达

126、18184 4万亩万亩( (约合约合122.66km122.66km2 2) )。1.41.4城市土地利用规模失控城市土地利用规模失控 城市土地利用的规模失控城市土地利用的规模失控, ,主要表现在开发区的设立主要表现在开发区的设立和建设上。和建设上。据有关专家介绍据有关专家介绍, ,仅仅19921992年一年年一年, ,全国新设立的全国新设立的开发区大约有开发区大约有20002000个个, ,超过超过19921992年以前所设立的开发区总年以前所设立的开发区总和的和的2020倍倍, ,规划的土地面积约规划的土地面积约2 2万万km2(km2(约为约为19911991年全国设市年全国设市城市市区

127、城市建设用地总量城市市区城市建设用地总量11608.3km11608.3km2 2的的1.721.72倍倍) )。目前。目前全国各地各类开发区占地约全国各地各类开发区占地约50005000万亩万亩( (约合约合3 33 3万万kmkm2 2) )。据据部分省市统计部分省市统计, ,开发区已开工建设的用地一般为规划总面开发区已开工建设的用地一般为规划总面积的积的10%10%左右。由此推算出约有左右。由此推算出约有3300km3300km2 2的开发区已完成开的开发区已完成开发建设。这发建设。这3300km3300km2 2开发区占地开发区占地, ,相当于相当于1991-19971991-1997

128、年全国年全国设市城市实际增加的城市建设用地总量设市城市实际增加的城市建设用地总量7896.28km7896.28km2 2的的41.941.97%7%。这些情况充分说明这些情况充分说明, ,开发区土地开发利用的规模失控开发区土地开发利用的规模失控到了何等程度。到了何等程度。 在小城镇的土地开发利用方面在小城镇的土地开发利用方面, ,存在着同样的问题。存在着同样的问题。如辽宁省沟帮子镇现有人口如辽宁省沟帮子镇现有人口5.75.7万人万人, ,建成区面积为建成区面积为6.5km6.5km2 2, ,规划区面积为规划区面积为10.75km2;10.75km2;佟二堡镇总人口佟二堡镇总人口2.192.

129、19万人万人, ,建成区建成区4.5km4.5km2 2, ,规划区面积为规划区面积为10km10km2 2; ;浙江省织里镇镇区人口浙江省织里镇镇区人口1.21.2万万人人, ,建成区面积建成区面积3.2km3.2km2 2, ,规划区面积为规划区面积为15km15km2 2 。如果按规划。如果按规划进行开发建设进行开发建设, ,将导致用地和投资的浪费。将导致用地和投资的浪费。 城市土地利用规模失控还表现在城乡结合部的土地利城市土地利用规模失控还表现在城乡结合部的土地利用失控。各行业、各单位为了自身的利益在城乡结合部进用失控。各行业、各单位为了自身的利益在城乡结合部进行开发建设行开发建设,

130、,因缺乏统一规划因缺乏统一规划, ,土地利用呈现散乱、破碎、土地利用呈现散乱、破碎、无序的状态无序的状态, ,既占用了农用地既占用了农用地, ,又造成环境污染。又造成环境污染。1.5 1.5 一些城市之间结构趋同、重复建设一些城市之间结构趋同、重复建设, ,造成土地资源和造成土地资源和财力、物力的巨大浪费财力、物力的巨大浪费 据报导据报导, ,全国曾有全国曾有7575个城市提出要建成个城市提出要建成“国际大都国际大都”, ,仅珠江三角洲就有仅珠江三角洲就有5 5个。这个。这5 5个城市相距个城市相距200km200km以内以内, ,都靠近都靠近香港香港, ,都拥有各自的大型机场。由于国际航班将

131、只在它们都拥有各自的大型机场。由于国际航班将只在它们中间的一个机场降落中间的一个机场降落, ,大部分国内航班也只希望在这一个大部分国内航班也只希望在这一个机场与国际航班相接机场与国际航班相接, ,其结果必有其结果必有4 4个机场不能充分利用个机场不能充分利用, ,造成资源和财力的巨大浪费。造成资源和财力的巨大浪费。 又据报导又据报导, ,南京以下长江段已排列了南京、扬州、镇南京以下长江段已排列了南京、扬州、镇江、高港、江阴、张家港、南通、常熟、太仓江、高港、江阴、张家港、南通、常熟、太仓9 9个大港口个大港口, ,港口间距只有港口间距只有25km,25km,陆路港距也不过陆路港距也不过50-6

132、0km,50-60km,甚至一个县甚至一个县级市拥有两个港口级市拥有两个港口, ,多个港口共有一块腹地、一方货源。多个港口共有一块腹地、一方货源。在南京以下约在南京以下约300km300km的长江沿岸的长江沿岸, ,建成和正在建设建成和正在建设110110个万个万吨级码头吨级码头, ,最密段是江阴以下最密段是江阴以下4040多多km,km,平均每公里一个码头。平均每公里一个码头。由于靠江必建港由于靠江必建港, ,盲目重复盲目重复, ,一些建成的港口效益低下一些建成的港口效益低下, ,常常州市货运港计划年吞吐量州市货运港计划年吞吐量248248万吨万吨, ,建成后建成后, 1997, 1997年

133、一年仅年一年仅为为6 6万吨。万吨。1.6 1.6 城市土地开发利用的强度不合理城市土地开发利用的强度不合理 城市土地利用存在着超强度开发的倾向城市土地利用存在着超强度开发的倾向, ,表现为高容表现为高容积率、高密度地进行开发积率、高密度地进行开发, ,不仅城市整体效益不高不仅城市整体效益不高, ,而且造而且造成基础设施不堪重负和严重的环境问题。成基础设施不堪重负和严重的环境问题。 深圳罗湖是深圳罗湖是8080年代建设起来的新城。当时连罗湖带上整个年代建设起来的新城。当时连罗湖带上整个组团规划人口为组团规划人口为4040多万。但进入多万。但进入9090年代年代, ,开发商不断提出开发商不断提出

134、建造高大建筑、高容积率的开发项目建造高大建筑、高容积率的开发项目, ,到到19941994年底年底, ,罗湖火罗湖火车站周围车站周围, ,在北到深南东路、东到东门东路、南到深港边在北到深南东路、东到东门东路、南到深港边界、西到布吉河东岸的界、西到布吉河东岸的258ha258ha地面上地面上, ,建起了建起了750750万万m m2 2的建的建筑群筑群, ,总平均容积率高达总平均容积率高达2.912.91。罗湖上组团的人口也已高。罗湖上组团的人口也已高达达61.261.2万。罗湖火车站附近原来有些象征财富和身份的高万。罗湖火车站附近原来有些象征财富和身份的高租金写字间已大量出现空置租金写字间已大

135、量出现空置, ,火车站附近有的新建大型现火车站附近有的新建大型现代化商业城代化商业城, ,有些铺面甚至不要租金也无人承租有些铺面甚至不要租金也无人承租, ,充分暴露充分暴露出超强度开发带来的恶果。出超强度开发带来的恶果。 上海中心城区是一个老城市。据报导上海中心城区是一个老城市。据报导, ,中心城区十分中心城区十分拥挤拥挤, ,建成区平均人口密度为每平方公里建成区平均人口密度为每平方公里2.52.5万人左右万人左右, ,有有的地区每平方公里高达的地区每平方公里高达1010余万人。在中心城区余万人。在中心城区147km147km2 2范围范围内内, ,容积率平均已超过容积率平均已超过7 7。市区

136、建筑和人口过密。市区建筑和人口过密, ,不仅是产不仅是产生一切城市病的重要根源生一切城市病的重要根源, ,也是治理环境恶化难以逾越的也是治理环境恶化难以逾越的障碍。城市建筑密度和人口密度应该有一个科学合理的限障碍。城市建筑密度和人口密度应该有一个科学合理的限度。据有的专家介绍度。据有的专家介绍, ,欧美国家人均城市用地是我国的欧美国家人均城市用地是我国的2-32-3倍倍, ,但仍在努力降低密度。日本土地资源奇缺但仍在努力降低密度。日本土地资源奇缺, ,但东京都市但东京都市的平均法定容积率仅为的平均法定容积率仅为2.42,2.42,即使在房地产过热的即使在房地产过热的8080年代年代中期中期,

137、,容积率实际仅为容积率实际仅为0.90.9。弹丸之地的香港。弹丸之地的香港, ,长期实行高长期实行高容积率容积率, ,最近也把法定容积率降到最近也把法定容积率降到5.75.7。 不少城市在超强度开发的同时不少城市在超强度开发的同时, ,应配套建设的绿地、应配套建设的绿地、文体设施、停车场等公共设施被挤掉。据国家体委的一位文体设施、停车场等公共设施被挤掉。据国家体委的一位官员介绍官员介绍, ,我国人均体育场地只有我国人均体育场地只有0.5m0.5m2 2, ,只够做一个只够做一个“太太极推手极推手”, ,与美国的人均与美国的人均14m14m2 2、原西德的、原西德的12m12m2 2相比相比,

138、,差距极差距极为悬殊。由于体育场地比较效益和回报率低为悬殊。由于体育场地比较效益和回报率低, ,不少开发商不少开发商在小区建设中偷梁换柱在小区建设中偷梁换柱, ,将规划设计中的文体场地挪作他将规划设计中的文体场地挪作他用用, ,以获取超额利润。以获取超额利润。 城市建设中每个地块的容积率城市建设中每个地块的容积率, ,都是与该地块及其周都是与该地块及其周边地区及至整个城市基础设施的服务能力和承受能力密切边地区及至整个城市基础设施的服务能力和承受能力密切相关的。如果单项地块的容积率过高而超出其基础设施的相关的。如果单项地块的容积率过高而超出其基础设施的服务能力和承受能力的限度服务能力和承受能力的

139、限度, ,尽管开发商取得超额利润尽管开发商取得超额利润, ,但但因其过度开发所造成的基础设施的额外负担因其过度开发所造成的基础设施的额外负担, ,就会转嫁到就会转嫁到周边地区和整个城市周边地区和整个城市, ,势必使整个城市土地利用效率趋于势必使整个城市土地利用效率趋于下降。下降。2 2 对城市土地利用存在问题的分析对城市土地利用存在问题的分析 城市社会是整个社会的一个重要组成部分城市社会是整个社会的一个重要组成部分, ,城市发展城市发展与整个国家的经济和社会发展息息相关。城市土地利用方与整个国家的经济和社会发展息息相关。城市土地利用方面的问题面的问题, ,反映了整个国家经济社会发展过程中的问题

140、。反映了整个国家经济社会发展过程中的问题。2.1 2.1 历史方面的原因历史方面的原因 从历史上看从历史上看, ,建国以后建国以后, ,在相当长时期里实行以工业为在相当长时期里实行以工业为主导和优先发展重工业的方针政策。实行这一政策是在当主导和优先发展重工业的方针政策。实行这一政策是在当时历史条件下所作出的抉择。时历史条件下所作出的抉择。5050年代初年代初, ,还提出过变还提出过变“消消费性城市费性城市”为为“生产性城市生产性城市”。在那个时期。在那个时期, ,国家在安排国家在安排基本建设投资计划时基本建设投资计划时, ,经常是非生产性项目排队在后、削经常是非生产性项目排队在后、削减在先。在

141、很长一段时期内减在先。在很长一段时期内, ,城市建设出现过城市建设出现过“骨头骨头”和和“肉肉”比例关系失调的问题。城市的功能是不健全的比例关系失调的问题。城市的功能是不健全的, ,商商业、贸易、服务等行业的作用被忽视和削弱。在这种政策、业、贸易、服务等行业的作用被忽视和削弱。在这种政策、思想指导下思想指导下, ,城市的发展和建设一直以工业发展为主题城市的发展和建设一直以工业发展为主题, ,甚甚至那些旅游城市也不例外。城市发展是畸形的至那些旅游城市也不例外。城市发展是畸形的, ,城市用地城市用地结构不合理就是必然的。结构不合理就是必然的。2.22.2经济体制改革方面的原因经济体制改革方面的原因

142、 改革开放以来改革开放以来, ,我国进入从计划经济体制向市场经济我国进入从计划经济体制向市场经济体制转轨时期。城市土地使用制度也正处于从无偿使用向体制转轨时期。城市土地使用制度也正处于从无偿使用向有偿使用的转变过程中。从有偿使用的转变过程中。从19541954年起年起, ,我国城市土地开始我国城市土地开始实行无偿使用制度实行无偿使用制度, ,通过行政划拨和基本建设计划的安排通过行政划拨和基本建设计划的安排进行土地资源的配置进行土地资源的配置, ,土地使用者无偿无限期地使用土地土地使用者无偿无限期地使用土地, ,土地使用权不准进入市场土地使用权不准进入市场, ,这是导致土地使用者对于土地这是导致

143、土地使用者对于土地多征少用多征少用, ,征而不用征而不用, ,优地不能优用优地不能优用, ,用地布局不合理用地布局不合理, ,土地土地利用效率低的重要原因。利用效率低的重要原因。 1988 1988年年, ,国家通过的宪法修正案明确规定国家通过的宪法修正案明确规定: :“土地的使土地的使用权可以依照法律的规定转让用权可以依照法律的规定转让”, ,同年国务院颁布了同年国务院颁布了中中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例, ,由此开始了城镇国有土地使用制度改革进程。但是由此开始了城镇国有土地使用制度改革进程。但是, ,这一这一改革的实施改

144、革的实施, ,对于那些改革前由行政划拨取得土地使用权对于那些改革前由行政划拨取得土地使用权的使用者来说的使用者来说, ,因其所支付的土地使用费并不足以体现土因其所支付的土地使用费并不足以体现土地的经济价值地的经济价值, ,他们就容易安于现状。而那些改革后新的他们就容易安于现状。而那些改革后新的土地使用者也希望通过行政划拨而廉价取得土地使用权。土地使用者也希望通过行政划拨而廉价取得土地使用权。据统计资料显示据统计资料显示, 1993-1995, 1993-1995年三年中年三年中, ,全国共出让土地全国共出让土地244954244954宗宗, ,其中招标和拍卖的为其中招标和拍卖的为2758327

145、583宗宗, ,仅占出让总数的仅占出让总数的11.3%,11.3%,绝大部分是协议出让。即使在那些经济比较发达、绝大部分是协议出让。即使在那些经济比较发达、土地市场建立较早的城市里土地市场建立较早的城市里, ,以招标和拍卖方式出让的土以招标和拍卖方式出让的土地也很少。所以忽视土地经济价值的观念和行为一时还难地也很少。所以忽视土地经济价值的观念和行为一时还难以改变。以改变。 另一方面另一方面, ,土地使用制度改革以后土地使用制度改革以后, ,在土地利用上又从在土地利用上又从忽视土地经济价值这一极端忽视土地经济价值这一极端, ,走向夸大土地经济价值的另走向夸大土地经济价值的另一极端。在经济体制转轨

146、时期一极端。在经济体制转轨时期, ,土地市场发育不健全的情土地市场发育不健全的情况下况下, ,建设项目的选择建设项目的选择( (包括对土地开发区位的选择包括对土地开发区位的选择) )和决和决策策, ,往往由开发商来确定往往由开发商来确定, ,而某些城市政府的领导急功近利而某些城市政府的领导急功近利, ,想从廉价出让土地中取得发展资金和尽快获利想从廉价出让土地中取得发展资金和尽快获利, ,这两方面这两方面相结合相结合, ,就不可避免地导致城市土地开发方向和规模的失就不可避免地导致城市土地开发方向和规模的失控控, ,以及开发强度过高而整体效益不高的不良后果。以及开发强度过高而整体效益不高的不良后果

147、。2 23 3规划本身的原因规划本身的原因 新中国建立后新中国建立后, ,我国及时进行了城市规划的编制我国及时进行了城市规划的编制, ,对城对城市建设起到了积极的作用。当时城市规划的编制搬用了前市建设起到了积极的作用。当时城市规划的编制搬用了前苏联的模式苏联的模式, ,基本上是计划经济体制下落实国家建设计划基本上是计划经济体制下落实国家建设计划的静态规划。改革开放后的静态规划。改革开放后, ,引进了一些西方的规划思想和引进了一些西方的规划思想和方法方法, ,如如“规划是一个过程规划是一个过程”、“动态规划动态规划”、“注重社注重社会规划会规划”等等。现实的城市规划编制内容也有所拓展等等。现实的

148、城市规划编制内容也有所拓展, ,如如进行了城市发展战略的研究进行了城市发展战略的研究, ,编制城镇体系规划和控制性编制城镇体系规划和控制性详细规划详细规划, ,等等。但是从总体来看等等。但是从总体来看, ,规划的编制仍较多的规划的编制仍较多的偏重于物质建设规划偏重于物质建设规划, ,注重于确定规划期的人口和用地规注重于确定规划期的人口和用地规模模; ;对于城市土地利用基本上仍沿用功能分区的原则对于城市土地利用基本上仍沿用功能分区的原则, ,注重注重于静态的于静态的“最终蓝图最终蓝图”; ;对城市总体规划要求面面俱到对城市总体规划要求面面俱到, ,编编制和审批的周期过长制和审批的周期过长, ,可

149、操作的时效性差可操作的时效性差; ;为适应市场经济为适应市场经济的需要应运而生的控制性详细规划的需要应运而生的控制性详细规划, ,由于受总体规划时效由于受总体规划时效性差等因素的影响性差等因素的影响, ,往往不能从全局上把握城市土地开发往往不能从全局上把握城市土地开发利用的规模和强度利用的规模和强度; ;各地所编制的区域规划或市域城镇体各地所编制的区域规划或市域城镇体系规划系规划, ,有的由于可操作性差有的由于可操作性差, ,有的由于规划迟后有的由于规划迟后, ,规划不规划不能发挥作用。凡此种种规划本身的缺陷能发挥作用。凡此种种规划本身的缺陷, ,影响了城市规划影响了城市规划对城市土地利用应有

150、的宏观调控作用的发挥对城市土地利用应有的宏观调控作用的发挥, ,也是区域发也是区域发展缺乏指导、重复建设频繁的重要原因。展缺乏指导、重复建设频繁的重要原因。2.42.4法制方面的原因法制方面的原因 目前正在执行的目前正在执行的城市规划法城市规划法形成于形成于8080年代年代, ,它没它没有、也不可能反映经济转轨时期城市规划实践的新情况、有、也不可能反映经济转轨时期城市规划实践的新情况、新问题和新经验新问题和新经验, ,特别是没有涉及城市国有土地有偿出让、特别是没有涉及城市国有土地有偿出让、转让的问题转让的问题, ,因而现行的因而现行的城市规划法城市规划法在一定程度上难在一定程度上难以适应形势发

151、展的要求。现在编制的城市总体规划经过审以适应形势发展的要求。现在编制的城市总体规划经过审批后批后, ,虽具有法律效力虽具有法律效力, ,但因其编制和审批周期过长但因其编制和审批周期过长, ,实际实际上的法律效力很有限。控制性详细规划作为规划设计的一上的法律效力很有限。控制性详细规划作为规划设计的一个阶段个阶段, ,其成果经政府审批后具有政府政令的作用其成果经政府审批后具有政府政令的作用, ,有一定有一定的法律效力。总的来说的法律效力。总的来说, ,无论是总体规划无论是总体规划, ,还是控制性详细还是控制性详细规划规划, ,都还不是法律。它们对于开发商追求超额利润的不都还不是法律。它们对于开发商

152、追求超额利润的不正当行为起不正当行为起不到约束作用到约束作用, ,对于开发商在开发活动中应该对于开发商在开发活动中应该给予的补偿也没有相应的法律、法规给予的补偿也没有相应的法律、法规, ,而对于政府在管理而对于政府在管理中的违法行为也起不到制约作用。在城市规划管理工作中中的违法行为也起不到制约作用。在城市规划管理工作中, ,由于法律、法规的不完善由于法律、法规的不完善, ,对于具体的土地开发利用和建对于具体的土地开发利用和建设项目难以进行有效的管理和控制。设项目难以进行有效的管理和控制。2 25 5管理方面的原因管理方面的原因 在向市场经济转轨的过程中在向市场经济转轨的过程中, ,在建设投资多

153、元化在建设投资多元化, ,各个各个集团的利益纷争集团的利益纷争, ,以及不适当的行政干预的情况下以及不适当的行政干预的情况下, ,城市规城市规划管理显得极为软弱无力划管理显得极为软弱无力, ,经常处于被动经常处于被动“挨打挨打”的局面的局面, ,在开发区热的时候在开发区热的时候, ,规划管理甚至被视为规划管理甚至被视为“管、卡、压管、卡、压”的代名词。这正是前一时期土地开发利用的方向和规模失的代名词。这正是前一时期土地开发利用的方向和规模失控的原因之一。控的原因之一。 自从实行城市国有土地有偿使用制度以来自从实行城市国有土地有偿使用制度以来, ,规划管理规划管理方面还没有建立起与土地有偿出让、

154、转让机制相适应的规方面还没有建立起与土地有偿出让、转让机制相适应的规划用地管理机制。有些城市在用地管理中划用地管理机制。有些城市在用地管理中, ,没有规定土地没有规定土地使用条件的土地出让或土地使用条件规定不明确的土地出使用条件的土地出让或土地使用条件规定不明确的土地出让让, ,城市规划的实施就会落空。这也是有些地方土地开发城市规划的实施就会落空。这也是有些地方土地开发方向和开发强度失控的重要原因。方向和开发强度失控的重要原因。 城市总体规划、土地利用总体规划和建设用地计划的城市总体规划、土地利用总体规划和建设用地计划的编制和实施编制和实施, ,在管理上相互脱节。有的专家指出在管理上相互脱节。

155、有的专家指出: :年度用地年度用地计划既没有考虑城市规划规划在相应年限中规划的用地规计划既没有考虑城市规划规划在相应年限中规划的用地规模增长模增长, ,城市规划也未就每年的国家建设用地计划在城市城市规划也未就每年的国家建设用地计划在城市用地增长、用地结构方面做相应的安排。同样的问题也存用地增长、用地结构方面做相应的安排。同样的问题也存在于土在于土地利用总体规划与城市规划、建设用地计划之间。地利用总体规划与城市规划、建设用地计划之间。这样这样, ,规划管理就容易从总体上失去对城市土地开发利用规划管理就容易从总体上失去对城市土地开发利用的引导和控制。的引导和控制。 在具体的建设项目管理上在具体的建

156、设项目管理上, ,虽然在项目报建时有规划虽然在项目报建时有规划部门审批管理部门审批管理, ,但在项目验收时就缺乏严格的配套的系统但在项目验收时就缺乏严格的配套的系统管理管理, ,缺乏规划实施反馈机制。如前面提到的居住区建设缺乏规划实施反馈机制。如前面提到的居住区建设中体育场地被开发商挪作他用中体育场地被开发商挪作他用, ,由于居住区竣工验收时并由于居住区竣工验收时并没有规定应有体委部门参加没有规定应有体委部门参加, ,就使得居住区规划中的体育就使得居住区规划中的体育场地只能是图上画画的东西。场地只能是图上画画的东西。2 26 6管理体制方面的原因管理体制方面的原因 长期以来长期以来, ,城市土

157、地由城市规划和土地管理两个业务城市土地由城市规划和土地管理两个业务主管部门分工管理主管部门分工管理, ,但是他们之间缺乏协调但是他们之间缺乏协调, ,而国务院所属而国务院所属的计委、科学技术部、旅游局、特区办公室等部委各自都的计委、科学技术部、旅游局、特区办公室等部委各自都拥有批准包括用地规模在内的开发区和大型建设项目的权拥有批准包括用地规模在内的开发区和大型建设项目的权限限, ,形成政出多门、多头管理的状况。形成政出多门、多头管理的状况。 行政体制行政体制( (包括财政体制包括财政体制) )的改革的改革, ,权力的下放权力的下放, ,给城市给城市政府在城市发展上带来很大的自主权政府在城市发展

158、上带来很大的自主权, ,也促进城市之间的也促进城市之间的竞争。在那些实行市带县体制的地方竞争。在那些实行市带县体制的地方, ,县的经济实力的上县的经济实力的上升升, ,往往促使其增强行政上的独立性往往促使其增强行政上的独立性, ,要求撤县建市要求撤县建市, ,而地而地级市与县级市又各自为政、自成体系级市与县级市又各自为政、自成体系, ,缺乏有效的协调机缺乏有效的协调机制。制。 从中央到地方从中央到地方, ,政府主管城市规划的行政机构的设置政府主管城市规划的行政机构的设置与其职能不相适应。如国务院城市规划行政主管机构设置与其职能不相适应。如国务院城市规划行政主管机构设置在主管建设行业的部门。在地

159、方一级在主管建设行业的部门。在地方一级, ,政府城市规划行政政府城市规划行政主管机构一般为政府直属部门下属的二级机构。这种管理主管机构一般为政府直属部门下属的二级机构。这种管理机构所处的行政地位机构所处的行政地位, ,很难适应市场经济体制下对城市土很难适应市场经济体制下对城市土地开发利用进行综合协调和宏观调控的需要。总的来说地开发利用进行综合协调和宏观调控的需要。总的来说, ,从中央到地方从中央到地方, ,还没有一个统一的、综合性的、有权威的还没有一个统一的、综合性的、有权威的专门机构专门机构, ,对城市土地开发利用进行有效的宏观调控。可对城市土地开发利用进行有效的宏观调控。可以说以说, ,管

160、理体制上的问题管理体制上的问题, ,是近年来城市土地利用开发失控是近年来城市土地利用开发失控的重要原因。的重要原因。3 3对解决问题的几点设想对解决问题的几点设想 城市土地利用的诸多问题城市土地利用的诸多问题, ,只有随着国民经济持续、只有随着国民经济持续、快速、健康发展快速、健康发展, ,以及在实行两个根本转变的过程中以及在实行两个根本转变的过程中, ,才能才能得到逐步解决。这需要依靠方方面面的共同努力。城市土得到逐步解决。这需要依靠方方面面的共同努力。城市土地利用是城市规划的核心内容地利用是城市规划的核心内容, ,从规划工作自身来说从规划工作自身来说, ,深化深化规划改革规划改革, ,加强

161、规划管理加强规划管理, ,是最迫切需要解决的问题。为了是最迫切需要解决的问题。为了解决实际问题解决实际问题, ,需要研究确立解决问题的总体思路需要研究确立解决问题的总体思路, ,研究提研究提出解决问题的总体框架出解决问题的总体框架, ,包括规划编制的内容和深度包括规划编制的内容和深度, ,编制编制和实施规划所需要的综合指标体系和实施规划所需要的综合指标体系, ,与国土规划、土地利与国土规划、土地利用总体规划等相关规划的衔接与协调用总体规划等相关规划的衔接与协调, ,规划编制和审批程规划编制和审批程序序, ,规划管理和相应的管理体制规划管理和相应的管理体制, ,法律、法规等等。有了总法律、法规等

162、等。有了总体框架体框架, ,有利于有步骤地开展工作。下面仅就解决规划和有利于有步骤地开展工作。下面仅就解决规划和管理问题提出几点设想管理问题提出几点设想: : (1) (1)城市土地开发利用要贯彻可持续发展战略城市土地开发利用要贯彻可持续发展战略 对城市土地开发利用存在问题的分析对城市土地开发利用存在问题的分析, ,说明原因是多说明原因是多方面的方面的, ,而最根本的原因是在城市土地开发利用上没有以而最根本的原因是在城市土地开发利用上没有以可持续发展战略作为指导。可持续发展战略作为指导。 从我国经济社会发展趋势看从我国经济社会发展趋势看, ,城市化正进入较快发展城市化正进入较快发展期期, ,对

163、城市用地的需求必将继续增长。而我国土地资源是对城市用地的需求必将继续增长。而我国土地资源是有限的有限的, ,且是不可再生的且是不可再生的, ,尤其是可供城市发展和建设的用尤其是可供城市发展和建设的用地更为短缺地更为短缺, ,供需矛盾十分尖锐。为此供需矛盾十分尖锐。为此, ,在城市土地开发利在城市土地开发利用中要坚定不移地贯彻可持续发展战略用中要坚定不移地贯彻可持续发展战略, ,这个战略要贯彻这个战略要贯彻在各类规划的编制、审批和实施管理的全过程。在各类规划的编制、审批和实施管理的全过程。 (2)(2)编制切实可行的区域规划编制切实可行的区域规划 为了解决城市土地开发利用中缺乏区域指导、城市发为

164、了解决城市土地开发利用中缺乏区域指导、城市发展目标不明确等问题展目标不明确等问题, ,亟待积极开展区域规划工作。亟待积极开展区域规划工作。 区域规划的编制区域规划的编制, ,一方面要与国家的、省的经济社会一方面要与国家的、省的经济社会发展战略和正在开展的发展战略和正在开展的“十五十五”规划制定工作紧密结合规划制定工作紧密结合, ,另一方面要与当地实际情况相结合另一方面要与当地实际情况相结合, ,针对区域发展中的实针对区域发展中的实际问题提出对策。际问题提出对策。 城镇体系规划是区域规划的重要组成部分。区域内的城镇体系规划是区域规划的重要组成部分。区域内的城镇体系规划要打破行政界线的限制城镇体系

165、规划要打破行政界线的限制, ,立足于区域整体协立足于区域整体协调发展的全局。调发展的全局。 要做好区域内分区发展的用地控制规划要做好区域内分区发展的用地控制规划, ,科学地界定科学地界定不同的用地分区不同的用地分区, ,提出不同的发展策略提出不同的发展策略, ,采取不同的开发强采取不同的开发强度度, ,承担不同的区域功能承担不同的区域功能, ,并且要从宏观上把握不同发展阶并且要从宏观上把握不同发展阶段的开发总量和环境容量。段的开发总量和环境容量。 (3)(3)改革城市总体规划编制的思路和方法改革城市总体规划编制的思路和方法, ,使城市总体使城市总体规划对城市土地利用真正起到引导和调控作用。规划

166、对城市土地利用真正起到引导和调控作用。 城市总体规划的编制城市总体规划的编制, ,要突出重点要突出重点, ,强调战略性。要根强调战略性。要根据国家的、区域的发展要求据国家的、区域的发展要求, ,结合城市的实际情况结合城市的实际情况, ,着重研着重研究解决影响城市近期和未来发展战略全局的关键问题究解决影响城市近期和未来发展战略全局的关键问题, ,要要强调研究并界定近期开发地区强调研究并界定近期开发地区( (包括城市旧区的再开发包括城市旧区的再开发) )、未来开发地区和不可开发地区未来开发地区和不可开发地区( (包括为生态保护需要的永包括为生态保护需要的永久不可开发地区久不可开发地区),),以便从

167、总体上把握土地资源的合理开发以便从总体上把握土地资源的合理开发利用。利用。 大中小城市的规划编制要区别对待大中小城市的规划编制要区别对待, ,特大城市和大城特大城市和大城市要明确编制分区规划市要明确编制分区规划, ,要根据经济和社会发展目标要根据经济和社会发展目标, ,研究研究拟定城市土地的开发方向、开发规模和开发强度的分阶段拟定城市土地的开发方向、开发规模和开发强度的分阶段目标目标, ,以及土地利用开发的阶段性时空安排以及土地利用开发的阶段性时空安排, ,开发规模、开开发规模、开发强度的分阶段目标要和开发的阶段性时空安排相结合发强度的分阶段目标要和开发的阶段性时空安排相结合, ,使规划具有动

168、态可控性使规划具有动态可控性, ,以便有效地引导和控制土地资源以便有效地引导和控制土地资源的开发利用。的开发利用。 (4) (4)进一步完善城市规划法律、法规体系进一步完善城市规划法律、法规体系 目前目前, ,在规划法律体系中在规划法律体系中, ,区域规划立法还是空白。为区域规划立法还是空白。为防止区域发展缺乏指导和重复建设频繁发生防止区域发展缺乏指导和重复建设频繁发生, ,有必要在规有必要在规划法律体系中增加区域规划的立法内容。划法律体系中增加区域规划的立法内容。 在土地开发中在土地开发中, ,对于法人违法和开发商违法行为对于法人违法和开发商违法行为, ,应增应增加予以处罚和追求个人责任的立

169、法内容。关于土地开发项加予以处罚和追求个人责任的立法内容。关于土地开发项目的管理权必须集中目的管理权必须集中, ,不能下放、分权的内容不能下放、分权的内容, ,也应写进规也应写进规划法。还应该增加加强监督机制的立法内容。划法。还应该增加加强监督机制的立法内容。 总的来说总的来说, ,要使城市规划的编制、审批、实施、管理要使城市规划的编制、审批、实施、管理有一个良好的法律保障的社会环境。有一个良好的法律保障的社会环境。 另外另外, ,在现有的相关的标准规范基础上在现有的相关的标准规范基础上, ,要研究制定能要研究制定能体现人口、资源、环境可持续发展体现人口、资源、环境可持续发展, ,有效控制土地

170、开发规有效控制土地开发规模和强度的综合指标体系模和强度的综合指标体系, ,并能使其转化为可操作的规划并能使其转化为可操作的规划实施细则。实施细则。 (5) (5)加强规划管理加强规划管理 城市规划管理要加强宏观调控能力城市规划管理要加强宏观调控能力, ,充分发挥充分发挥“有形有形的手的手”和和“无形的手无形的手”相结合的双重调节作用相结合的双重调节作用, ,亟需建立亟需建立与市场机制相应的规划管理机制与市场机制相应的规划管理机制, ,实行以行政、经济、技实行以行政、经济、技术、法律等手段相结合的综合管理。术、法律等手段相结合的综合管理。 要建立与土地出让、转让的市场机制相适应的规划用要建立与土

171、地出让、转让的市场机制相适应的规划用地管理机制。对于出让、转让的土地必须规定明确的土地地管理机制。对于出让、转让的土地必须规定明确的土地使用条件使用条件, ,保证城市总体规划真正落到实处。在城市用地保证城市总体规划真正落到实处。在城市用地管理上管理上, ,确保那些城市发展必不可少的公益设施用地和公确保那些城市发展必不可少的公益设施用地和公共设施用地。要建立规划实施反馈机制。为了主动、积极共设施用地。要建立规划实施反馈机制。为了主动、积极地适应瞬息万变的市场经济发展的需要地适应瞬息万变的市场经济发展的需要, ,加强规划对土地加强规划对土地开发利用的及时调控能力开发利用的及时调控能力, ,需要建立

172、规划实施反馈机制需要建立规划实施反馈机制, ,在在规划审批后规划审批后, ,要允许根据经济形势和环境的变化要允许根据经济形势和环境的变化, ,以及规划以及规划实施的信息反馈实施的信息反馈, ,适时修改和调正规划目标适时修改和调正规划目标( (包括土地开发包括土地开发的方向的方向, ,规模和强度规模和强度) )和规划实施的时空安排和规划实施的时空安排, ,保证规划始保证规划始终具有切实的指导作用。终具有切实的指导作用。 要建立规划实施的监督机制要建立规划实施的监督机制, ,包括包括: :上级政府对所审批上级政府对所审批的规划实施监督机制的规划实施监督机制; ;同级人大的监督机制同级人大的监督机制

173、; ;城乡规划报批城乡规划报批前的公开展览制度和重要地区的规划实行听证制度等公众前的公开展览制度和重要地区的规划实行听证制度等公众参与监督机制等。参与监督机制等。 另外另外, ,为了加强规划管理为了加强规划管理, ,还应充实规划机构人员和增拨管还应充实规划机构人员和增拨管理经费。理经费。 (6) (6)理顺管理体制理顺管理体制 为了加强城市规划管理为了加强城市规划管理, ,要相应地理顺管理体制。建要相应地理顺管理体制。建议在中央和省议在中央和省 ( (直辖市、自治区直辖市、自治区) )两级两级, ,建立一个政府直属建立一个政府直属的专门的、综合的具有权威的管理机构的专门的、综合的具有权威的管理

174、机构, ,集中统一管理国集中统一管理国土规划土规划( (包括区域规划包括区域规划) )、城市规划和土地利用总体规划方、城市规划和土地利用总体规划方面的综合协调工作面的综合协调工作, ,把目前分散在有关部委的建设项目和把目前分散在有关部委的建设项目和开发区的土地审批权集中到该机构管理开发区的土地审批权集中到该机构管理, ,政府应赋予该机政府应赋予该机构以仲裁权。构以仲裁权。 在城市一级在城市一级, ,将政府城市规划行政主管部门从原来政将政府城市规划行政主管部门从原来政府直属部门下属二级机构改为政府直属的一级机构府直属部门下属二级机构改为政府直属的一级机构, ,统一统一管理城乡土地利用和规划方面的业务管理城乡土地利用和规划方面的业务, ,协调解决城乡土地协调解决城乡土地开发利用中的矛盾。开发利用中的矛盾。 建议建立跨省的区域级的国家政府派出机构建议建立跨省的区域级的国家政府派出机构, ,负责组负责组织领导跨省的区域规划的编制、实施和管理织领导跨省的区域规划的编制、实施和管理, ,以及综合协以及综合协调工作。调工作。课后预习与思考：课后预习与思考：1、以弼塘村为例，分析我国城中村产生的原因有、以弼塘村为例，分析我国城中村产生的原因有哪些？城中村改造的途径有哪些？哪些？城中村改造的途径有哪些？