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1、第三章: 政策执行哈尔滨医科大学哈尔滨医科大学卫生管理学卫生管理学吴群红吴群红1 1（二）政策执行：政策执行者运用各种政策资源，通过建立组政策执行者运用各种政策资源，通过建立组织机构，组合各种必备的要素，采取各项行织机构，组合各种必备的要素，采取各项行动将政策观念形态的内容转化为实际效果，动将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而使既定的政策目标得以实现的过程。从而使既定的政策目标得以实现的过程。 政策的执行是将注意力从立法机构和决策者政策的执行是将注意力从立法机构和决策者的身上转向执行的官僚执行机构的过程。的身上转向执行的官僚执行机构的过程。2 2政策执行未受到重视的原因？政策执行是简单的对
2、命令执行的过程不存在高深的学问强调决策者的权威，忽视执行中的问题和责任执行研究受到诸多限制，具有复杂性和艰巨性，难以界定相关群体执行研究费时费力Van MeterVan Meter3政策执行的重要性政策执行的重要性政策执行的重要性政策执行的重要性艾利斯艾利斯实现政策目标：政策方案实现政策目标：政策方案实现政策目标：政策方案实现政策目标：政策方案10%10%；政策的有效执行政策的有效执行政策的有效执行政策的有效执行90%90%4政策执行的作用 1. 1. 政策执行是实现政策目标的中心环节；政策执行是实现政策目标的中心环节； 2. 2. 政策执行是解决政策问题的根本性手段；政策执行是解决政策问题的
3、根本性手段； 3. 3. 政策执行是检验政策质量的重要途径；政策执行是检验政策质量的重要途径； 4. 4. 政策执行是后继政策制定的重要依据；政策执行是后继政策制定的重要依据；5 5三、政策执行研究的途径1“自上而下”（top-bottom或top-down）途径 也被称为也被称为“以政策为中心的途径以政策为中心的途径”或或“政策制定者透视政策制定者透视”途径。这途径。这种途径假定，政策是由上层规划或制定的，然后，它们被翻译或具体化种途径假定，政策是由上层规划或制定的，然后，它们被翻译或具体化为各种指示，以便由下层的行政官员或职员执行。依照这种途径，政策为各种指示，以便由下层的行政官员或职员执
4、行。依照这种途径，政策过程被看作是一种指挥链条，其中，政治领导人形成政策偏好，而这种过程被看作是一种指挥链条，其中，政治领导人形成政策偏好，而这种偏好随行政层次的降低而不断被具体化，为下层行政官员所执行。这种偏好随行政层次的降低而不断被具体化，为下层行政官员所执行。这种途径关注的焦点是政策制定者，要考察他们做什么以及如何将政策付之途径关注的焦点是政策制定者，要考察他们做什么以及如何将政策付之于实践而生效。普雷斯曼和韦达夫斯基的于实践而生效。普雷斯曼和韦达夫斯基的执行执行一书所采取的正是这一书所采取的正是这种途径。种途径。 2“自下而上”（bottom-top或bottom-up）途径 与与“自
5、上而下自上而下”途径相反，途径相反，“自下而上自下而上”途径以组织中的个人（即途径以组织中的个人（即参与政策过程的所有行动者）作为出发点，政策链条中的较低及最低层参与政策过程的所有行动者）作为出发点，政策链条中的较低及最低层次被当作政策执行的基础；它强调政策或项目的成功与否依赖于参与执次被当作政策执行的基础；它强调政策或项目的成功与否依赖于参与执行项目的行动者的承诺与技巧。这一途径以韦瑟利和利普斯基行项目的行动者的承诺与技巧。这一途径以韦瑟利和利普斯基（R.Weatherley and M.LipskyR.Weatherley and M.Lipsky）的）的街道层次的官僚与制度创新街道层次的
6、官僚与制度创新一文一文为代表。为代表。6 63 3“政策政策/ /行动连续统行动连续统”（policy/action continuumpolicy/action continuum）途径）途径 该途径有将“自上而下”和“自下而上”两种途径综合的意味。 巴雷特和富奇（S.Barrett and C.Fudge）认为，应将执行“当作一种政策/行动的连续统”，在其中，在那些寻求将政策执行付之于实践者与那些采取行动者之间随时发生相互作用和谈判的过程。在这个意义上，这一过程既可以看作“自上而下”，也可以看作“自下而上”，政策制定者将做出限制其他行动者权力的决策，而行动者将作出规避决策者权力的决策。因而
7、这一途径可以说是以权力作为焦点的。 4. 4. 工具选择途径（工具选择途径（instrument-choiceinstrument-choice） 认为不管我们是以“自上而下”设计的方式，还是以“自下而上”的行政管理方式来研究政策过程，政策决策的实质过程总是包含着在可利用的政府工具箱中选择一种或几种工具。这种途径处理为什么政府从许多可供利用的工具中选择特定的工具，以及是否可以在政策执行过程中探明工具选择的模式或风格等问题。7 7政策执行操作步骤政政策策执执行行的的目目标标观念政策观念政策 现实政策现实政策利益相关者分析：阻力与动力利益相关者分析：阻力与动力制定政策执行计划及方案制定政策执行计划
8、及方案进行资源配置进行资源配置政策实施与控制政策实施与控制解读政策方案解读政策方案明确政策目标、明确政策目标、8政策问题根源机制政策方案政策内涵政策内涵动力阻力有哪些?政策目标实现程度和范围能否定性定量表达?实施方案是什么?所需资源是否到位?是否按照计划执行?政策执行目标示意图政策执行目标示意图9一、解读政策方案：明确政策目标明确政策目标- 熟悉政策方案熟悉政策方案 收集和掌握相关信息收集和掌握相关信息n 把握政策核心实质把握政策核心实质 明确政策目标指向的利益格局明确政策目标指向的利益格局 掌握政策的内在机制掌握政策的内在机制 了解政策所处地位及相互关系了解政策所处地位及相互关系 10二、利
9、益相关者分析：阻力动力分析n1. 利益相关集团利益相关集团： n是指某些人、团体或者机构，他们能够改变某个政策 的目标，有效政策目标的实现；或是当政策目标实现后，他们的利益会受到影响。n2. 利益相关集团分析的内容利益相关集团分析的内容：n内容：各个集团的利益以及他们能够用来影响组织决策的力量，主要用他们所动用的资源来表示。资源包括可见的资源和不可见资源。n可见资源可见资源：人力、财力和物力等n不可见资源不可见资源：政治影响力、信息以及与关键人物的关系等。11形成利益集团的原因形成利益集团的原因：n个人的力量太有限，不足以影响政策n 集团：可以聚和各种资源：人、财、物、影响力n 团结力量，寻求
10、使自己声音得以放大的一种方式n 形成政策支持同盟，但同样可以形成反对同盟n 利益集团的数量的多寡：与政治、法律制度密切相关n 共同需求的不断增加n 实现人的归属的需要n 寻求某种收益和利益123. 利益相关集团分析的步骤：利益相关集团分析的步骤：n第一步：确定利益相关集团。n谁可能从中得到好处？n谁可能受到负面影响？n是否找到了容易受到伤害的群体？n是否找到了支持者和反对者？n这些利益集团之间的关系是什么？n第二步：估计利益相关集团的利益，以及政策目标对其利益的可能影响。n某个利益集团在政策目标实现后可能得到什么？n某个相关集团可能得到的好处是什么？n这个集团哪些方面的利益与政策目标相冲突？n
11、这个集团拥有的资源是什么？ 13n第三步：评价利益相关集团动用资源的能量n可动用的资源可以分为以下几类：n 经济或物资资源n 社会地位或威望n 接触和控制关键信息n 合法性和强力n第四步： 判断各个利益相关集团的立场n更据其利益和政策目标的关系，确定他们是支持还是反对政策目标的立场n可以用等级划分的方法，把他们的立场从支持到反对分成等级。14论证和判断政策执行的阻力和动力n了解利益相关者的潜在损益n了解利益相关者的可能的行为选择n利益相关者发生行为偏离所需的条件n预测利益相关者在政策执行中的动力 和阻力的大小15三、制定政策实施方案实施策略设计实施计划制定工作流程设计实施资源配置-确定资源需求
12、，实施资源配置 组织资源 人力资源 财政资源 权威和信息资源16四、政策实施与控制n协调： 把政策执行过程中的各个组织、个人的活动整合为一体的过程 -解决各种矛盾，调整各种关系。 纵向协调 横向协调 纵向、横向综合协调控制： 制定控制的依据和标准 了解偏差行为 偏差行为的测量 制定偏差行为的控制措施 17政策执行模型政策执行模型 1.1.至上而下的政策实施以政策制定为中心至上而下的政策实施以政策制定为中心 关注的焦点：政策制定者; 政策实施过程是执行上级指示和简单过程; 是对一系列实施活动的控制过程; 是技术过程而非政治过程; -政策制定和实施分割开来 -只有政策制定过程充满了政治和学问， 需
13、要人们给予充分的关注和研究 182.至下而上的政策实施 关注基层实施者对政策实施的影响，以实施者为 出发点，以政策链条的最基层为实施基础； 关注政策制订者和政策实施者之间的关系; 实施同样是一种政治游戏，参与者的多重互动， 多种妥协、交易和联盟；是人与人之间的关系；政策制定和执行不能分开；充满上下互动的过程；19整合实施模式v政策执行是制定者与实施者的互动过程v是一个动态过程, 是政策和行动的统一体v是政策执行者于政策对象相互作用的过程20三、政策执行的主要影响因素三、政策执行的主要影响因素 ()政策方案政策方案 政策方案的合理性、可行性和稳定性对政策执行有较大影响 (二二)目标群体目标群体
14、政策对象的数量，行为调节量；对政策的认同感 (三三)政策执行主体政策执行主体 执行组织和执行人员两个方面。一是由于政策执行组织选择不当，更主要是由行政体制的问题造成的二是由于政策执行组织运行协调造成。 (四四)环境因素环境因素 政策执行执行环境中自然因素和社会因素等各种具体现实条件的制约。21政策执行运动的相关理论因果理论因果理论行动理论行动理论组织理论组织理论管理理论管理理论交易理论交易理论演化理论演化理论系统理论系统理论2222行动理论政策执行被视为对某项公共政策所要采取的广泛行动；政策执行被视为对某项公共政策所要采取的广泛行动；政策执行是一系列自觉不自觉、偶然和必然的行动；政策执行是一系
15、列自觉不自觉、偶然和必然的行动；是一系列政策付诸实施的活动；政策的解释、组织、实施是一系列政策付诸实施的活动；政策的解释、组织、实施最为重要；最为重要；2323组织理论强调组织在政策执行中的地位，认为只有了解组织强调组织在政策执行中的地位，认为只有了解组织是怎样工作的，才能理解所要执行的政策以及它在是怎样工作的，才能理解所要执行的政策以及它在执行中是如何被调整和塑造的；执行中是如何被调整和塑造的；是有组织的活动系统，组织问题是关键问题是有组织的活动系统，组织问题是关键问题需通过专门的组织将政策付诸实施；要研究政策执需通过专门的组织将政策付诸实施；要研究政策执行，必须研究政策执行组织；行，必须研
16、究政策执行组织；2424演进理论政策目标、方案、在制定之初，存在模糊性；政策目标、方案、在制定之初，存在模糊性；政策目标是多重的，政策方案是初线条的政策目标是多重的，政策方案是初线条的在政策执行过程中，政策的模糊目标和粗线条在政策执行过程中，政策的模糊目标和粗线条的方案会被重新确定和在设计；的方案会被重新确定和在设计；政策的执行是使政策进一步演进的过程；政策的执行是使政策进一步演进的过程；2525管理理论政策执行是一个管理过程；从计划、职责、绩效标准、监督执行过程实现政策目标的管理过程；2626交易理论n n 政策执行是一个政治上讨价还价的过程n n 政策执行者与政策对象之间通过不同 方式的交
17、易；n n 在各种力量的互动过程中，达成某种妥 协、退让或默契。27系统理论系统理论l将政策执行理解为政策行动者与环境的相互作用；l认为政策执行过程的分析，可以理解为外界环境对政策系统进行物质、能量、信息的输入，系统产生了政策输出，由政策结果和反馈提供了政策的评价与再输入过程。 28 政策执行研究的基本模型1、浴盆模型事物的不断发展变化，与政策相对稳定性之间的矛盾，决定了每一项政策都有其失效过程。要保证政策执行的可靠性，就要控制它的失效性。在政策方案的执行过程中，“失效”表现于三个阶段：（1）早期失效；（2）偶然失效；（3）耗损失效。在政策早期失效时，不要迷惑，而应着重于失效的质的分析。切忌轻
18、易地修改政策，造成政策不稳定。 在偶然失效时，要不断采取追踪检查，提出新措施，修正原方案，尽可能地使这一时期延长。 而在耗损失效时，失效率反映政策老化的程度，要抓紧机会，做好政策创新，必须及时制定出新政策，取而代之。29史密斯的政策执行过程模型美国学者TB史密斯所提出的政策执行模型： 理想化的政策 执行机构 目标群体 环境因素为政策执行过程中所牵涉到的重大因素。30互动模型oMclanghlino政策的执行过程是：执行组织和受影响者对目标手段做出相互调试的互动过程。政策执行是否有效，取决于二者的相互调试程度。 执行组织执行组织受影响者受影响者目标手段目标手段31循环模型oM.Rein , F.
19、F Rabin Ovitso政策执行过程分三个不同阶段纲领发展阶段，资源分配阶段，监督阶段，三的阶段相互作用双向循环。纲领发展纲领发展资源分配资源分配监督控制监督控制32系统模型oD.S Van Meter, C.E.Horn政策标准政策标准 与目标与目标 政策资源政策资源组织间的沟通组织间的沟通与强化行动与强化行动执行机构执行机构的特性的特性经济与政治环境经济与政治环境执行人员的意向执行人员的意向33综合模型：Sabatier, Mazmania政策执行变数模型问题的可处理性问题的可处理性1.1.现行有效的理论与技术现行有效的理论与技术2.2.目标群体行为的多样性目标群体行为的多样性3.3.
20、目标群体的人数目标群体的人数4.4.目标群体行为需要调试的幅度目标群体行为需要调试的幅度政策本身的规制能力政策本身的规制能力1.1.政策本身含有充足的因果论政策本身含有充足的因果论1.1.明确的政策指令明确的政策指令3.3.充分的财政资源充分的财政资源4.4.机构间与机构内层级整合机构间与机构内层级整合5.5.构建执行机关的决定规则构建执行机关的决定规则6.6.征募执行人员征募执行人员7.7.安排界外人士参与的机会安排界外人士参与的机会政策本身以外的因素政策本身以外的因素1.1.经济环境与技术经济环境与技术2.2.媒介对问题注意的持续媒介对问题注意的持续3.3.大众的支持大众的支持4.4.赞助
21、团体的态度和资源赞助团体的态度和资源5.5.监督机关的支持监督机关的支持6.6.执行人员的热忱与领导水平执行人员的热忱与领导水平执行机关执行机关 目标群体对政策目标群体对政策 政策产出的政策产出的 对政策产出对政策产出 执行的执行的的政策产出的政策产出 产出的依从产出的依从 实际影响实际影响 所察觉到的影响所察觉到的影响 主要修正主要修正34政策执行的原则严肃性原则严肃性原则创造性原则创造性原则协调性原则协调性原则反馈原理反馈原理政策执行政策执行3535解释政策内涵解释政策内涵改变价值观念改变价值观念奖励和惩罚奖励和惩罚激励和制约激励和制约权利和强制权利和强制资源及配置资源及配置利益的衡量利益
22、的衡量知觉知觉/ /价值观价值观期望能力期望能力/ /组组织织/ /制度选择制度选择之间的竞争之间的竞争政策对象政策对象政策执行者政策执行者利益相关者利益相关者政策方案政策方案正确性正确性具体明确具体明确政策问题政策问题根源根源机制机制控制措施控制措施损益因素损益因素认知因素认知因素行为条件行为条件其他选择其他选择 行为行为规定规定偏差偏差动力阻力分析动力阻力分析其他目标其他目标政策目标措施政策目标措施政策外效果政策外效果政策问题政策问题纠正措施纠正措施领导协调控制领导协调控制分析原因监督分析原因监督发现问题发现问题监督反馈监督反馈政策评估政策评估政策实施控制思路示意图政策实施控制思路示意图3
23、6政策执行过程的重要环节1.1.政策宣传政策宣传政策宣传政策宣传2.2.政策分解政策分解政策分解政策分解3.3.物质准备物质准备物质准备物质准备4.4.组织准备组织准备组织准备组织准备5.5.政策实验政策实验政策实验政策实验6.6.全面实施全面实施全面实施全面实施7.7.协调与监控协调与监控协调与监控协调与监控3737政策的创造性执行1.1.原则性与灵活性相统一原则性与灵活性相统一2.2.政策变通政策变通 因人、因时、因事、因人、因时、因事、 因地制宜地执行政策。因地制宜地执行政策。 是一种不变中求变的艺术。是一种不变中求变的艺术。 求神似、不求形似。求神似、不求形似。3838我国政策执行三种
24、情况： 一是求神似，去形似，抓住政策的精神一是求神似，去形似，抓住政策的精神 实质，结合实际，创造性地执行。实质，结合实际，创造性地执行。 二是不求神似，只求形似，机械地照搬二是不求神似，只求形似，机械地照搬 照抄照转，执行中照抄照转，执行中“ “上下一般粗上下一般粗” ”。 三是既不求神似，也不求形似，而是自三是既不求神似，也不求形似，而是自 以为是，各行其是以为是，各行其是。3939政策执行过程中的可能陷阱Lindblom1.政策目标过于模糊政策目标过于模糊2.执行机构选择不当执行机构选择不当3.执行机构之间的目标存在着冲突执行机构之间的目标存在着冲突4.激励机制缺乏导致实施机构的不重视和
25、忽视激励机制缺乏导致实施机构的不重视和忽视5.执行过程中，出现互相矛盾的命令和指令执行过程中，出现互相矛盾的命令和指令6.实施机构的实施能力缺乏实施机构的实施能力缺乏7.行政管理手段缺乏行政管理手段缺乏8.政策执行机构和政策对象之间缺乏沟通政策执行机构和政策对象之间缺乏沟通9.实施者被给予过大或过小的自由空间来执行政策实施者被给予过大或过小的自由空间来执行政策4040政策执行获得成功的条件Lewis Gunn1.没有来自外部条件的限制和障碍没有来自外部条件的限制和障碍没有来自外部条件的限制和障碍没有来自外部条件的限制和障碍2.实施者有充足的时间和资源实施者有充足的时间和资源实施者有充足的时间和
26、资源实施者有充足的时间和资源3.能将各种资源进行恰当的组合能将各种资源进行恰当的组合能将各种资源进行恰当的组合能将各种资源进行恰当的组合4.目标和手段之间存在确切的因果关系目标和手段之间存在确切的因果关系目标和手段之间存在确切的因果关系目标和手段之间存在确切的因果关系5.有单一的实施机构，或有一个能够主有单一的实施机构，或有一个能够主有单一的实施机构，或有一个能够主有单一的实施机构，或有一个能够主导实施的机构导实施的机构导实施的机构导实施的机构6.对实施将要实现的目标达成共识对实施将要实现的目标达成共识对实施将要实现的目标达成共识对实施将要实现的目标达成共识7.能够将要完成的任务具体化能够将要
27、完成的任务具体化能够将要完成的任务具体化能够将要完成的任务具体化8.实施过程中充分的沟通和协调实施过程中充分的沟通和协调实施过程中充分的沟通和协调实施过程中充分的沟通和协调9.有良好的服从有良好的服从有良好的服从有良好的服从4141作业：结合我国公立医院改革的实践，试运用政策执行结合我国公立医院改革的实践，试运用政策执行相关理论分析影响推进我国公立医院改革实现预相关理论分析影响推进我国公立医院改革实现预期目标的系统性成因；期目标的系统性成因；并运用相关政策模型来进行系统的解析；并运用相关政策模型来进行系统的解析；提出公立医院改革方案落实过程中可能存在的政提出公立医院改革方案落实过程中可能存在的政策陷阱，并提出系统和具体的解决方案策陷阱，并提出系统和具体的解决方案4242
