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1、第第7章章 政府绩效审计政府绩效审计 17.3 政府绩效审计的屏障、经验与挑战政府绩效审计的屏障、经验与挑战 l7.3.1政府绩效审计的运作屏障l7.3.2政府绩效审计的成功经验l7.3.3政府绩效审计的趋势与挑战2政府绩效审计的运作屏障政府绩效审计的运作屏障l政府部门目标多元性l政府部门产品特殊性l绩效效果的不确定性l审计标准的不一致性l绩效审计的主观缺陷l审计方法的内在不足3政府绩效审计的成功经验政府绩效审计的成功经验l澳大利亚绩效审计的成功经验主要有以下三条。一、借助议会的力量，成功寻求立法支持。澳大利亚的政体是议会制，议会制的主要特征就是行政必须对立法（议会）负责，而议会对政府行政机构
2、行为及其业绩的考核需要一系列制度上的安排。绩效审计的思想则恰好能符合这一需求，并特别显示其可以更好地向议会报告政府公共管理受托责任的潜力。4l二、艰难摸索，从“短、频、快”的项目开始l1979-1990年是澳大利亚绩效审计艰难摸索的时期，为了应对来自各方面的偏见甚至是敌意，澳大利亚审计署不得不进行积极的调整，历任审计长前赴后继，艰难摸索，不断进取。5l三、争取国会与被审单位的支持，用事实说话，最终确立绩效审计地位l1990年以来是澳大利亚绩效审计逐渐为公众接受的关键时期，也正是在这一时期澳大利亚绩效审计的地位与影响得以最终确立。从20世纪80年代中期到90年代初，联邦审计署和被审计单位之间的关
3、系并不太密切，联邦审计署也始终处于被质疑的阴霾中。但是，到90年代末，许多问题都逐步得到了解决，特别是澳大利亚联邦审计署在绩效审计方面取得了公认的成绩。6加拿大绩效审计l2004年4月，加拿大审计署对政府10个部门13项服务内容进行了审计和评价，以判断加拿大政府是否为国民提供了更好的服务。7审计目标l1、确定1996年以后政府部门在提高服务质量方面取得的进展；l2、检查政府部门是否对服务结果进行考核并报告给国会；l3、检查财委秘书处是否帮助部门履行政府承诺的服务质量，是否向国会报告在提高服务质量方面取得的进展；l4、检查部门或机构是否执行了1996年的审计建议。8审计范围（一）被审计部门：海关
4、及税务局、移民局、环境局、外贸部、人力资源发展部、产业局、公园管理局、查询局、皇家骑警、统计局。9（二）被审计服务内容：l1、海关检查；l2、税收询问；l3、提供公民身份及移民有关信息；l4、提供天气信息；l5、发放护照；l6、为海外事务提供领事服务；10l7、提供就业保险；l8、提供老年安全及养老计划；l9、提供商业服务中心的信息；l10、为游客提供服务l11、回答“蓝页”中的800个电话以及如何与政府联系问题；l12、在城乡提供警察服务；l13、各地的查询中心提供统计信息。11审计方法（一）文件审查。以相关部门及机构中收集有关业绩和支持性资料，然后进行分析。分析中主要根据审计标准对这些资料
5、进行评价。还审查了13项服务线1997年到1999年向国会上报的所有报告。（二）现场审计调查。选择服务数量较大的中心进行现场调查。（三）对照检查。利用被审计单位事先确定的绩效目标（或服务标准）来对照检查实际的落实情况，如规定护照签发目标时间是10天，几年来他们到底用了多少天。（四）强调审计的连贯性。不满足于一次性发现问题，坚持跟踪审计。12（五）广泛面谈和交谈。与管理人员和员工共同讨论，进行后续检查。（六）对相关部门检查。出检查服务线质量外，还检查财委秘书处在提高服务质量方面所取得作用（七）利用外部报告和结果。报告中直接利用外部报告和结果来直观的说明问题。（八）图表、图形表述法。报告中引述了1
6、6张图表。包括表格、引文、流程图、照片、柱形图、饼形图等多种方式。13审计标准l1、应该在成本效益的前提下不断提高服务数量；l2、对所提供的服务应该设立具体目标，这些目标应该能反映客户的需求并与客户进行过商讨；l3、考应告知客户其提供服务的成本，并运用服务及成本信息判断是否在可能的成本范围内提供了最高质量的服务；l4、应按照服务目标考核其业绩，并向客户报告；14l5、应当建立完善的申诉和赔偿机制；l6、向国会提交的业绩信息应该是相关、清晰、全面的，而且应该含有相应的成本信息；l7、财委秘书处应该指导、支持部门和机构履行政府在提高服务质量方面对国民的承诺；l8、财委秘书处应该对服务进行监督，并将
7、提高服务质量的进展情况向国会报告。15审计评价（一）基本评价l1、信息技术有大幅进步；l2、电话中心更为普遍；l3、其他联合服务方式增加。16（二）在取得服务质量方面取得的进展1、所提供的服务数量大幅度提高l（1）13条服务线所提供服务数量增加；l（2）以银行划账作为付费方式的大大增加；l（3）电话询问数量不断增加；l（4）普遍使用新技术。172、服务质量有所提高l（1）及时性或者服务的可获得性提高；l（2）服务时间有所延长；l（3）其它服务质量也有所提高，如缩短了护照签发时间。18（三）存在问题1、服务质量方面存在的问题l（1）电话无人应答情况依然存在；l（2）有些部门服务质量下降，如电话接
8、听率下降；l（3）接通后等待时间长；l（4）可靠性、礼貌、服务环境等存在问题。192、有些服务未提供信息来判断其是否取得了进步；3、蓝页的进展不令人满意；4、与客户沟通不足；5、向国会提供的有关服务质量报告存在下列问题：l（1）没有揭示变化趋势；l（2）报告不准确，报喜不报忧；l（3）成本信息披露不足或几乎未提及。20审计建议1、应该实施针对客户满意度的调查以发现需要提高的地方；2、应加强审计计划实施、责任和预算等方面的细节工作；3、应加强与同行业比较工作；4、应加强申诉和赔偿机制；5、改善报告的质量；6、在蓝页项目上，建议政府设立更为现实的时间目标，注意各机构间的合作和已经发生的大量费用；7
9、、财委秘书处应采取更为有效地方法系统监督政府在为国民提供服务方面取得的进步，并将结果向国会报告。21政府的反馈政府同意审计意见中所说的客户满意度是政府向公众提供服务的一个重要因素，政府目前还致力于满足客户需求和期望。l政府承诺以国民为中心的另一个重要方面是对蓝页的重新设计。l秘书处同意审计署在服务质量、客户满意度以及对报告进行考核方面的建议。秘书处将继续与各部门合作，帮助它们以统一的形式，报告服务质量的有关信息并不断提高服务质量。227.4 我国政府绩效审计的理论与实务我国政府绩效审计的理论与实务 l7.3.1我国政府绩效审计的发展历程l7.3.2我国政府绩效审计的制约因素l7.3.3我国政府
10、绩效审计的战略思考23我国政府绩效审计的发展历程我国政府绩效审计的发展历程l一、政府绩效审计思想萌芽阶段（20世纪80年代初本世纪初）l1983年，随着中华人民共和国审计署的诞生，绩效审计开始走进中国。l1984年在全国范围内开展试审，充分关注经济效益问题。l1991年,审计署首次提出：“在开展财务审计同时，逐步向检查有关内部控制制度和效益审计（即本文所述绩效审计）方面延伸”。24l二、政府绩效审计试点探索阶段（本世纪初审计署2006至2010年审计工作发展规划发布）l随着建立高效、精干、廉洁的服务性政府机构的提出，如何利用绩效审计促进政府利用有限资源，提高财政支出绩效的实践探索变得迫切，政府
11、绩效审计试点探索阶段开始逐步形成。25深圳市绩效审计考察深圳市绩效审计考察 l一、深圳市绩效审计审计工作的背景深圳作为一个已经发展了二十多年的经济特区，为在我国率先开展绩效审计提供了较为有利的经济、政治和社会环境。26二、深圳市绩效审计审计的前期准备（一）立法支持l2001年2月，深圳市人大三届五次会议通过并颁布了深圳经济特区审计监督条例。提出了绩效审计是指审计机关在对政府各部门财务收支及其经济活动的真实性、合法性进行审计的基础上，审查其在履行职务时财政资金使用所达到的经济、效率和效果程度，并进行分析、评价和提出改进意见的专项审计行为。条例规定审计机关每年第四季度提交绩效审计报告。27（二）资
12、源配置。l一是增加机构编制。在2001年深圳政府机构改革过程中，深圳市审计局新设政府投资审计和经济责任审计两个直属专业局，内设机构也更集中于财政资金的审计。l二是优化人员结构。深圳市审计局一方面通过竞争上岗和双向选择，优化了现有人员的组合。另一方面，由于增加编制而大量招进公务员，改善了专业结构，提高了业务能力。28（三）考察调研。l2001年11月，由深圳市审计局和人大法制委员会、计划预算委员会组成的审计考察团访问了丹麦国家审计署，听取了丹麦政府绩效审计情况的介绍。l2002年4月，深圳市审计局会同人大计划预算委员会到香港考察，访问了香港审计署和立法会的政府帐目委员会，就绩效审计审计进行学习和
13、交流。29（四）人员培训。l2002年8月，深圳市审计局和内审审计协助举办了为期两天的绩效审计培训班，请香港中文大学教授来深讲课。11月，市审计局派出由18名业务骨干组成的绩效审计培训团赴澳大利亚，听取专家学者讲课，并访问了当地审计机关。l2003年4月召开了绩效审计研讨会，由完成了绩效审计任务的审计人员介绍经验和体会，进行专题研讨。2003年12月和2004年2月，市审计局先后派出两批业务骨干共计23人赴美国参加审计审计业务培训。30l三、政府绩效审计全面推进阶段（审计署2006至2010年审计工作发展规划发布至今）l审计署在2006至2010年审计工作发展规划中提出，将“全面推进效益审计，
14、促进转变经济增长方式，提高财政资金使用效益和资源利用效率、效果，建设资源节约型和环境友好型社会”作为审计工作的主要任务，从审计内容和审计方式上坚持“两个并重”作为完成该项任务的保障。31l以浙江省开展的全部政府性资金审计（政府绩效审计的一种）为例。2006年，浙江省提出全部政府性资金审计思路。在2006年的市县长经济责任审计和财政审计中，浙江省审计厅进行了以全部政府性资金为主线的审计试点，同年又在湖州市财政决算审计中进行了全部政府性资金绩效审计的试点。32l2006年下半年，省厅系统提出了2007年在全省审计机关全面推行全部政府性资金审计的要求，以强化全部政府性资金审计。l2007年，全部政府
15、性资金审计尝试评价政府支出分别用于保吃饭、保运转、保稳定、打基础、促发展等支出配置比例及效益等情况，揭示了全部政府性资金配置、资金运营过程等存在的问题，为促进规范财政管理和预算分配秩序、提高财政资金的使用效益、促进重大经济方针政策的贯彻落实打下了良好的基础。33我国政府绩效审计的制约因素我国政府绩效审计的制约因素(一)传统观念的束缚传统的观念认为,政府部门和非盈利组织机构一般不直接创造财富,其经济活动一般是一种纯消费性质的行为,不具有事后补偿性,即不论是否经济、合理、有效,一旦发生就无法挽回。34l政府绩效审计就是对政府当局的绩效、效果、经济性和效率性的审计。被审计者就是国家各级行政机关、事业
16、单位及从事公共收支和国家基金管理的各级部门,也就是说政府绩效审计要对政府部门进行审计。但传统观念一直是:政府就是国家,政府说了算。这是我国政府绩效审计成效低的最重要原因。35l(二)体制方面的影响1政府体制的影响政府职能尚未完全转化,许多机构仍在大范围大力度的配置社会资源;缺乏科学的政府绩效考核机制,政府办事效率低下;政府部门的职权交叉,管理效率低下;政务活动的公开透明度不高;另外行政法律法规体系尚未健全,存在官僚主义、腐败现象。36l2公共财政体制尚不健全我国的公共财政体系尚不完善,政府越位、错位和缺位现象仍然存在,人们对公共财政的认识不足,导致在实践中存在偏差。公共财政体制不完善,将使得政
17、府审计对财政收支的效果性审计力度不够,重点仍集中在财政收支的真实性和合法性审计上面,这也就从根本上制约了我国政府绩效审计的发展。37l3“行政模式”的政府审计体制使得我国政府绩效审计独立性较差我国目前的政府审计体制仍是“行政模式”的审计体制,其主要特点是政府审计机关对政府负责,其活动受政府影响。地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作。在这种审计的双重领导管理体制下,从委托者、被审计者及审计者的关系看,作为被审计者的国务院各部门、地方各级政府部门与审计者同属于一个领导,具有同一隶属关系和共同利益。这种政府自己使用公共财产并审查自己的关系,无法有效地保障审计机关的独立性,从而
18、使得政府绩效审计监督不利,难以做到客观公正。38l(三)法规方面的制约缺乏政府绩效审计法规和评价指标体系l(四)理论研究滞后39l(五)没有把绩效审计与经济责任审计结合起来政府绩效审计中包含对国有资产运营效益的审计。那么从企业内部考虑,国有资产运营效率不佳,原因在于未将企业经营效益与企业领导人的任期经营责任相挂钩。40l(六)审计人员结构、素质不能适应政府绩效审计要求l1)审计师实务知识较多,而理论基础薄弱。目前的审计人员普遍缺乏管理、生产技术等方面的专业知识,而对经济管理知识不甚了解。l2)对传统审计技术较熟悉,而对现代审计技术较陌生l3)现场作业经验丰富,而综合分析问题的能力不强。部分人员
19、的政策理解水平、业务技能较低。41我国政府绩效审计的战略思考我国政府绩效审计的战略思考 l(一)短期目标1打破传统观念的束缚要做到这一点,需加强政府绩效审计培训和宣传工作,让绩效审计的理念深入人心。42l2积极开展政府绩效审计工作的试点工作我国在开展政府绩效审计试点工作上已取得一定的成绩,并且在一定程度上带动了我国的政府绩效审计的发展。43l3优化审计人员结构,提高审计人员素质考虑到现有审计人员知识结构单一情况,还可以借用民间审计和内部审计部门的力量,以优化审计人员结构。另外,要实行严格的审计质量责任制、审计工作稽查制度和内部审计制度,以进一步明确审计人员的审计责任,制止一些不良行为的发生。4
20、4l4完善和制定与政府绩效审计相关的法律法规在审计法中应明确对政府绩效审计的规定,至少应给出一个框架式的规定,其应包含定义、对象、内容等。另外,我们可借鉴西方国家已颁布的政府绩效审计准则,制定符合我国特点的政府绩效审计准则。还应尽快建立健全领导干部任期经营责任审计的法律、法规,全面推进县以下党政领导干部和国有及国有控股企业领导人员经济责任审计,以使企业领导人的任期经营责任和绩效审计相挂钩。45l(二)长期目标1深化我国政府体制改革深化政府体制改革,从根本上解决我国政府部门人浮于事、效率低下的状况,有利于建设我国社会主义法制经济,促进政府审计由纯粹的监督机制向完善的公共财产激励约束机制转变,从而
21、解决制约我国政府绩效审计发展的深层次体制问题。46l2构建和完善公共财政基本框架,巩固和完善各项财政改革成果公共财政框架的建立,要求政府职能转变为提供公共产品,创造公平、公正、透明、统一、开放的市场环境,促进公平与效率;进一步完善财政管理,建立政府采购、国库集中支付等制度;进一步完善部门预算管理制度。47l3加快政府审计体制改革的步伐我国现行的行政型审计体制模式是计划经济向社会主义市场经济转轨时期的产物,它在很大程度上限制了国家审计的独立性和权威性,为此应改革现行审计体制模式,使之向立法型模式发展。在立法型审计模式下,国家审计机关隶属于全国人民代表大会,其权限由宪法赋予,工作不受行政部门和其他
22、方面的干涉,直接向人大提出报告,向人大负责;地方各级政府审计机关由地方各级人大常委会直接领导,对地方人大负责并报告工作。这样便可以在很大程度上保障国家审计的独立性和权威性。48l4借鉴西方经验,建设有中国特色的政府绩效审计理论体系(1)政府绩效审计的定义、内容的确定根据我们国家审计工作的现状,我国的政府绩效审计应该是经济性、效率性、效果性的有机融合。49l(2)政府绩效审计应是超然独立的审计应切实加强各级政府审计机关的独立性,加强对各级政府及其所属部门经营管理公共财产、资源所负公共受托经济责任的制衡机制,并在法律中明确确保政府审计独立性的有关条款,使审计行为不受政府影响、独立性不受损害。50l(3)政府绩效审计的职能应兼顾监督和建设职能政府绩效审计是民主监督进一步完善的标志。实施政府绩效审计,对政府工作部门进行经常性的监督,一方面有利于转变政府工作人员的工作态度,使其树立为人民服务的思想,有效履行经济责任;另一方面,弥补了我国目前缺少向上和横向监督机制的缺陷,有利于激发人民参与政治的热情、沟通党群关系。51l(4)制定科学的政府绩效审计标准在建立指标体系时,应考虑绩效评价的特殊性,将定性评价与定量评价相结合,一方面将可以量化的影响绩效的因素通过设置指标的方式进行量化,以便于分析、比较;另一方面对无法量化的影响绩效的因素,可借鉴美国的做法,建立“优先实践”原则作为衡量标准。52
