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1、政府在项目融资中的作用政府在项目融资中的作用各种角色的发挥各种角色的发挥 made by made by 金中杰金中杰 唐会芳唐会芳 黄亚魁黄亚魁 李丽玉李丽玉 政府作为项目的最初发起人政府作为项目的最初发起人 国家体育场案例国家体育场案例 唐会芳唐会芳/1 PPP定定义 联合国培训研究院的定义：联合国培训研究院的定义：PPP涵盖了不同社会系统倡导者之间的所有涵盖了不同社会系统倡导者之间的所有制度化合制度化合作方式作方式，目的是目的是解决当地或区域内的某些复杂问题。解决当地或区域内的某些复杂问题。PPP包含包含两层含义，其一两层含义，其一是为是为满足公共产品需要而建立的公共和私人倡导者之间的各
2、种合作关系，满足公共产品需要而建立的公共和私人倡导者之间的各种合作关系，其二其二是为满足是为满足公共产品需要，公共部门和私人部门建立伙伴关系进行的大型公共项目的实施。公共产品需要，公共部门和私人部门建立伙伴关系进行的大型公共项目的实施。 美国美国PPP国家委员会的定义：国家委员会的定义：PPP是介于是介于外包和私有化之外包和私有化之间并并结合了两者特点的合了两者特点的一种公共一种公共产品提供方式品提供方式，它充分利用私人，它充分利用私人资源源进行行设计、建、建设、投、投资、经营和和维护公共基公共基础设施，并提供相关服施，并提供相关服务以以满足公共需求。足公共需求。广义的广义的PPP泛指公共部门
3、与私人部门为提供公共产品或服务而建立泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系。的各种合作关系。狭义的狭义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含BOT、TOT、DBFO等多种模式。狭义的等多种模式。狭义的PPP更加强调合作过程中的风险分担机制和更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的衡工量值。项目的衡工量值。 PPP有广有广义和狭和狭义之分。之分。/2 PPP模式的本模式的本质PPP融资方式的操作流程融资方式的操作流程政府或项目政府或项目发起人发起人中标单位中标单位通过国际招标通过国际招标授予特许权授予特许权一定比例一定比例
4、的资金的资金一定比例一定比例的资金的资金项目公司项目公司融资、建设、设备采购、运营融资、建设、设备采购、运营项目项目收回投资并取得一定回报之后收回投资并取得一定回报之后/1 项目概况目概况项目名称：项目名称： 国家体育场国家体育场项目位置：项目位置： 北京奥林匹克公园北京奥林匹克公园中心区南部中心区南部建设用地：建设用地： 工程总占地面积工程总占地面积21公顷，建筑面积公顷，建筑面积25.8万平方米万平方米座位数量：座位数量： 场内观众坐席约为场内观众坐席约为91000个，其中临时坐席约个，其中临时坐席约11000个个开工时间：开工时间： 2003.12.24竣工时间：竣工时间： 2008.6
5、.28项目法人单位介绍：项目法人单位介绍：国家体育场有限责任公司负责国家体育场的国家体育场有限责任公司负责国家体育场的投融资和建设工作，北京中信联合体体育场投融资和建设工作，北京中信联合体体育场运营有限公司负责运营有限公司负责30年特许经营期内的国家年特许经营期内的国家体育场赛后运营维护工作。体育场赛后运营维护工作。/2 项目法人合作方招目法人合作方招标的中的中标人人中标人名称：中国中信集团联合体中标人名称：中国中信集团联合体联合体成员联合体成员项目管理顾问项目管理顾问项目运营战略合作伙伴项目运营战略合作伙伴项目设计顾问项目设计顾问中信集团、北京城建集团、美国金州控股集团中信集团、北京城建集团
6、、美国金州控股集团法国万喜大型建筑工程公司、法国布依格建筑公司法国万喜大型建筑工程公司、法国布依格建筑公司法兰西体育场公司法兰西体育场公司澳大利亚澳大利亚H.O.K Sports+Venue+Event公司公司联合体中，中信的出资比例是联合体中，中信的出资比例是65%（牵头方），城建占（牵头方），城建占30%，美国金州占，美国金州占5%/3 项目的合同目的合同结构构/4 项目融目融资计划和融划和融资结构构国家体育场项目按招标文件之国家体育场项目按招标文件之设计投资总额设计投资总额为为32.5亿元，按优化建筑设计亿元，按优化建筑设计方案增加了国家体育场的面积方案增加了国家体育场的面积8.4万平方
7、米，相应万平方米，相应增加投资增加投资2.5亿元，项目亿元，项目总投总投资资35亿元。北京市政府拟采用亿元。北京市政府拟采用PPP的融资模式的融资模式解决资金的筹措问题。解决资金的筹措问题。项目资金项目资金来源来源包括资本金、信托贷款、银行贷款、预收项目运营收入投入和北京市政包括资本金、信托贷款、银行贷款、预收项目运营收入投入和北京市政府提供的次级债务。府提供的次级债务。项目公司项目公司前期运营收入前期运营收入4.9亿元，亿元，可用于可用于项目建设资金。扣除预收运营收项目建设资金。扣除预收运营收入后，项目实际投资入后，项目实际投资30.1亿元，北京市政府和联合体公司按亿元，北京市政府和联合体公
8、司按51%:49%的比例的比例提供资金支持。提供资金支持。北京市北京市政府提供的资金支持政府提供的资金支持为为15.35亿元，其中，亿元，其中，资本金资本金5.95亿元，占项亿元，占项目公司注册资本的目公司注册资本的51%;提供的提供的债务资金债务资金支持为支持为9.4亿元，由北京市政府提供全亿元，由北京市政府提供全额贴息贷款。额贴息贷款。联合体公司联合体公司提供的提供的资金支持资金支持为为14.75亿元，其中亿元，其中资本金资本金5.72亿元，亿元，占项目公司注册资本的占项目公司注册资本的49%;协助解决项目公司协助解决项目公司信托贷款信托贷款3亿元，亿元，银行贷款银行贷款6.03亿元。考虑
9、项目预期运营收入亿元。考虑项目预期运营收入4.9亿元投入的不确定性，当其影响所需的建设亿元投入的不确定性，当其影响所需的建设资金时，在优化建筑设计方案资金时，在优化建筑设计方案增加投资增加投资2.5亿元以内，由投标人解决亿元以内，由投标人解决;超出超出2.5亿亿元的部分，由北京市国有资产经营公司和投标人按元的部分，由北京市国有资产经营公司和投标人按51%和和49%的比例解决。的比例解决。 融资方式包括融资方式包括股权融资与债务融资股权融资与债务融资两种。股权融资占项目总投资的两种。股权融资占项目总投资的1/3，北京市政府和投标联合体之出资人按，北京市政府和投标联合体之出资人按51%:49%的比
10、例出资。债务融资占的比例出资。债务融资占项目总投资的项目总投资的2/3，其中，外部融资由北京市政府和投标联合体以出资人按，其中，外部融资由北京市政府和投标联合体以出资人按51%:49%的比例协助解决或者提供资金支持，剩余部分由流动负债解决。的比例协助解决或者提供资金支持，剩余部分由流动负债解决。北京国资公司北京国资公司5.95亿元亿元股本股本11.67亿元亿元外资外资25%联合体公司联合体公司24%国家体育场国家体育场项目公司项目公司债务融融资18.4亿元亿元预收现金预收现金4.95亿元亿元信托收益凭证信托收益凭证3亿元亿元银行贷款银行贷款6.03亿元亿元49%政府次政府次级债务9.4亿元元5
11、1%/5 5 融融资结构中政府的特构中政府的特许权协议根据特许权协议的相关文件要求，北京市政府作为国家体育场项目的真正发起者和特许权合约结束后的项目拥有者，为了以PPP方式实施国家体育场项目的建设，提供了许多鼓励和激励措施：1）北京市政府为项目公司提供低价项目土地提供低价项目土地（土地一级开发费为每平方米1040元）。这与相邻地段高达每平方米10000元的土地相比确实非常便宜；2）北京市政府提供18.154亿元的补贴补贴（不要求回报）,占总投资（31.3亿元）的58%;3）北京市政府提供与施工场地相连的必要配套基础设施必要配套基础设施（水、电、路等），以及其他可以为方便体育场建设和运营的帮助，
12、如为了方便体育场的大型钢结构组件运输，北京市政府向项目公司签发了车辆特殊通行证；4）在奥运会和测试赛期间在奥运会和测试赛期间，北京奥组委将会向项目公司支付体育场使用费支付体育场使用费用，用，北京市政府也会承担专门用于奥运会开闭幕式但赛后不再使用的特殊装置的所有费用；5）在特许经营期特许经营期内，北京市政府承诺限制限制在北京市区北部新建体育场或扩建已有体育场馆，以保护国家体育场的市场。如果确需建设新的体育场，则北京市政府将与项目公司协商，并按照特许权协议对项目公司进行补偿补偿。政政府府作作为为项项目目发发起起人人，出出资资与与担担保保，为为项项目目建建设设提提供供了了良良好好的的投投资资环环境境
13、，提提高高了了项项目目的的经经济济强强度度和和可融资性可融资性。首首先先，在在该该项项目目中中，政政府府单单方方面面投投入入了了项项目目58%的的资资金金，并并且且是是无无偿偿注注资资，减减少少了了企企业业投投资资者者的的融融资资金金额额，为为企企业业投投资资者者缓缓解了大部分的资金压力；解了大部分的资金压力；其其次次，在在该该项项目目建建成成的的后后三三十十年年内内，由由企企业业获获得得国国家家体体育育场场的的管理经营权，并且享受经营利润，政府不参与分红；管理经营权，并且享受经营利润，政府不参与分红；最最后后，作作为为进进一一步步的的保保障障，中中信信集集团团还还与与北北京京市市政政府府签签
14、署署了了一一个个兜兜底底条条款款：北北京京市市发发改改委委协协调调各各部部门门帮帮助助中中信信集集团团联联合合体体取取得利润。得利润。2，政府选择，政府选择BOT项目的建设经营者项目的建设经营者以广西来宾电厂厂项目融资为例以广西来宾电厂厂项目融资为例 【案例综述案例综述】本本案案例例详详细细描描述述了了广广西西来来宾宾电电厂厂B厂厂项项目目融融资资的的全全过过程程，介介绍绍了了BOT项项目目融融资资模模式式的的招招标标过过程程，同同时时重重点点分分析析了了作作为为我我国国第第一一个个国国家家正正式式批批准准的的BOT试试点点项项目目的的大大胆胆突突破破和和成成功功之之处处，详详细细介介绍绍了了
15、如如何何采采用用国国际际通通行行的的竞竞争争性性招招标标方方式式选选择择境境外外投投资资人人的的关关键键环环节节，作作为为中中国国第第一一个个通通过过国国际际正正规规的的方方式式竞竞争争投投标标的的BOT项项目目，该该项项目目为为以以后后的的BOT项目融资方式提供了政策参照。项目融资方式提供了政策参照。 项目概况项目概况 n广西来宾电厂广西来宾电厂B厂地处广西壮族自治区中部的来宾县，距广厂地处广西壮族自治区中部的来宾县，距广西最大的工业城市柳州西最大的工业城市柳州80公里，装机规模为公里，装机规模为72万千瓦，万千瓦，总投总投资额资额6.16亿美元，项目特许期亿美元，项目特许期18年，其中建设
16、期为年，其中建设期为2年年9个月，个月，运营期运营期15年年3个月。特许期满后，项目公司将项目无偿移交个月。特许期满后，项目公司将项目无偿移交给广西壮族自治区政府，并承担移交后给广西壮族自治区政府，并承担移交后12个月的质量保证义个月的质量保证义务。务。在建设期和运营期，项目公司向广西壮族自治区政府提在建设期和运营期，项目公司向广西壮族自治区政府提供供3000万美元的保证金。广西电力公司每年负责向项目公司万美元的保证金。广西电力公司每年负责向项目公司购买购买35亿千瓦时（亿千瓦时（5000小时）的最低输出电量（超发电量只小时）的最低输出电量（超发电量只付燃料电费），并送入广西电网。同时，由广西
17、建设燃料有付燃料电费），并送入广西电网。同时，由广西建设燃料有限责任公司负责向项目公司供应发电所需燃煤，燃煤主要来限责任公司负责向项目公司供应发电所需燃煤，燃煤主要来自贵州省盘江矿区。自贵州省盘江矿区。项目概况项目概况 n项目总投资的资金比例是，股本资金与债务资金之比为项目总投资的资金比例是，股本资金与债务资金之比为25:75。其中总投资的。其中总投资的25%即即1.54亿美元作为项目公司的注亿美元作为项目公司的注册资本，由股东法国电力国际和通用电气册资本，由股东法国电力国际和通用电气阿尔斯通公司分阿尔斯通公司分别投入别投入60%和和40%；其余的；其余的75%通过有限追索的项目贷款方通过有限
18、追索的项目贷款方式筹措。式筹措。我国各级政府、金融机构和非银行金融机构不为我国各级政府、金融机构和非银行金融机构不为该项目融资提供任何形式的担保。该项目融资提供任何形式的担保。项目贷款由法国东方汇项目贷款由法国东方汇理银行、英国汇丰银行及英国巴克莱银行组成的银团联合理银行、英国汇丰银行及英国巴克莱银行组成的银团联合承销，贷款中约承销，贷款中约3.12亿美元由法国出口信贷机构亿美元由法国出口信贷机构法国对法国对外贸易保险公司提供出口信贷保险。外贸易保险公司提供出口信贷保险。招标过程招标过程 （一）资格预审阶段（一）资格预审阶段（二）投标阶段（二）投标阶段（三）评标及揭标阶段（三）评标及揭标阶段（
19、四）政府审批阶段（四）政府审批阶段项目评价项目评价1该项目是我国电力行业利用外资中首次采用国该项目是我国电力行业利用外资中首次采用国际通行的竞争性招标方式选择境外投资人，际通行的竞争性招标方式选择境外投资人，改变了改变了以往对外商投资采用协商谈判方式选择投资人的传以往对外商投资采用协商谈判方式选择投资人的传统做法。统做法。2引进竞争机制，让投标人就上网电价进行竞争，引进竞争机制，让投标人就上网电价进行竞争，中方不与投标人在回报率高低上讨价还价，改变了中方不与投标人在回报率高低上讨价还价，改变了以往外商投资电厂谈判中先谈回报率，并由投资成以往外商投资电厂谈判中先谈回报率，并由投资成本加一定回报率
20、确定上网电价的做法。中方不担保本加一定回报率确定上网电价的做法。中方不担保和限制回报率，国内金融机构和非金融机构也不提和限制回报率，国内金融机构和非金融机构也不提供任何形式的融资担保，政府虽然为项目出具支持供任何形式的融资担保，政府虽然为项目出具支持函，但并没改变融资的性质。函，但并没改变融资的性质。项目评价项目评价3全过程均设置和规范了项目参与人的履约保证全过程均设置和规范了项目参与人的履约保证机制，投标人须缴纳机制，投标人须缴纳1000万美元的投标保证金，投万美元的投标保证金，投资人须缴纳资人须缴纳3000万美元的履约保证金和万美元的履约保证金和1500万美万美元的运营维护保证金，元的运营
21、维护保证金，这使项目的履约保证有了很这使项目的履约保证有了很大的提高。大的提高。4采用国际性竞争招标方式选择境外项目发起人，采用国际性竞争招标方式选择境外项目发起人，通过激烈竞争，项目通过激烈竞争，项目上网电价较低，再加上销售上网电价较低，再加上销售增值税，运营第一年为增值税，运营第一年为0.468元人民币元人民币/千瓦时，在千瓦时，在运营期运营期15年内的平均电价为年内的平均电价为0.4元人民币元人民币/千瓦时，千瓦时，约合约合5.5美分。美分。而据对东南亚一些国家而据对东南亚一些国家BOT电力项目电力项目和外商独资开发电力项目的调查，一般平均电价都和外商独资开发电力项目的调查，一般平均电价
22、都在在67美分之间。美分之间。 项目评价项目评价 5通过国际公开招标，政策和程序公开透明，对各通过国际公开招标，政策和程序公开透明，对各投标人一视同仁，整个招标过程公开、公正、公平，投标人一视同仁，整个招标过程公开、公正、公平，促进了外资参与的积极性，改善了政府形象。促进了外资参与的积极性，改善了政府形象。6项目的特许权协议、燃料供应与运输协议、仲裁项目的特许权协议、燃料供应与运输协议、仲裁协议等协议等24个附件和协议的拟定既遵循了国际惯例，个附件和协议的拟定既遵循了国际惯例，又与中国国情相结合，在合理分担风险的基础上既又与中国国情相结合，在合理分担风险的基础上既保护了政府利益，也兼顾了投资者
23、及贷款者的利益保护了政府利益，也兼顾了投资者及贷款者的利益，有关各方的权利和义务在协议中得到了充分的体现有关各方的权利和义务在协议中得到了充分的体现和落实，同时整个协议又具有较强的可操作性。和落实，同时整个协议又具有较强的可操作性。1996年12月Asia Finance（亚洲融资）评选来宾B电厂为1996年度最佳项目融资的一段报导：“今年最佳融资项目不属于某个单独的银行，甚至也不属于一个独立的项目，而是一种新的观念，这种融资观念奠定了中国日后大规模电厂融资的新形式：这就是广西壮族自治区总投资额为六亿五千万美元的来宾B电厂项目，该项目也是中国第一家100%利用外资采用BOT（建设、营运、移交）
24、方式建设的项目。虽然此项目已从政府机构中得到某种认可，但是仍没有得到正式保证。融资要到1997年上半年才能完成，尽管银行家对今后新项目到底会如何发展仍存有质疑，但由此所确定的有关融资原则已明确。”政府选择政府选择BOT项目的建设经营者项目的建设经营者1. 政府发布拟建BOT 项目的有关信息,邀请有兴趣的私营机构参与。（一般采取招投标的形式）2.私营机构根据政府招标文件的要求参加投标。3.通过对投标人的考察及投标文件的评标,由项目所在国政府确定合适的投标人。4.双方就项目的具体事宜进行谈判并签署特许权协议,成立项目公司,并由项目公司对项目进行建设经营。政府作为BOT项目产品的购买人以马来西亚南北
25、高速公路工程为例以马来西亚南北高速公路工程为例 BOT项目所生产出的产品可以分为三类,一类是公众生活必需的要素,像电力、自来水;一类是方便公众日常生活的产品,像公路,隧道等;一类属于公共产品,如处理后的直排污水。作为社会公众的代表,政府在大多数情况下担当了BOT项目产品购买人的角色,由政府与私营机构协商确定项目产品的购买价格和购买量,并统一购买。 而有一些BOT项目,产品由私营机构向公众出售,比如公路收取过路费,政府并不作为产品的直接购买人,在这类项目中,政府常常会与私营机构签订一个“购买量保证协议”,在项目产品公众购买量低于协议购买量时,由政府购买剩余差额。 政府作为BOT项目产品的购买人,
26、以其公信力保证了项目产品的需求,确保了BOT项目的正常运营马来西亚政府是南北高速公路项目的真正马来西亚政府是南北高速公路项目的真正发起人和特许权合约结束后的拥有者，政发起人和特许权合约结束后的拥有者，政府通过提供一项为期府通过提供一项为期3030年的南北高速公路年的南北高速公路建设经营特许权合约，不仅使得该项目由建设经营特许权合约，不仅使得该项目由于财政困难未能动工的于财政困难未能动工的512512公里得以按照原公里得以按照原计划建设并投入使用，而且通过项目建设计划建设并投入使用，而且通过项目建设和运营带动了周边经济的发展。和运营带动了周边经济的发展。项目特点项目特点 马来西亚南北高速公路BO
27、T融资项目融资结构包括四个部分,政府特许权合约,项目投资者,项目公司、贷款银行。 其中政府特许权合约的重要内容包括以下几个方面：南北高速公路项目公司负责承建512 公里的高速公路，负责经营和维护高速公路，并有权根据一个双方商定的收费方式对公众收取公路的使用费。 南北高速公路项目公司负责安排项目建设所需的资金。但是，政府将为项目提供一项总金额为1.65亿马来西亚元6000万美元的从属性备用贷款，作为对项目融资的信用支持，该项贷款可在11年内分期提取利率8%，并具有15年的还款限期，最后的还款期是在特许权协议结束的时候。 政府将原已建好的309 公里高速公路的经营权益在特许权期间转让给南北高速公路
28、项目公司。公司无需购买该路段其部分通行费收入用于新建公路。但是项目公司必须根据合约对其公路设施加以改进。 政府向项目公司提供最低公路收费的收入担保，即在任何情况下，如果公路交通流量不足，公路的使用费用收入低于合约中规定的水平，政府负责向项目公司支付其差额部分。 特许权合约期为30 年。在特许权合约的到期日，南北高速公路项目公司将无偿地将南北高速公路的所有权转让给马来西亚政府。从项目投资者和经营者的角度，他们的收益风险得到了保证。马来西亚联合工程公司可以获得两个方面的利益。第一，根据预测分析，在30 年的特许权期间内南北高速公路项目公司可以获得大约两亿美元的净利润。第二，作为工程总承包商，在7
29、年的建设期内从承包工程中可以获得大约1.5 亿美元的净税前利润。 从贷款银行来看，由于政府的特许权合约在整个项目融资结构中发挥着着举足轻重的作用。项目的国家风险和政治风险就变成了一个十分重要的因素。这方面包括政府违约、外汇管制等一系列问题。项目所在国的银行和金融机构，通常被认为对本国政治风险的分析判断比外国银行要好得多和准确得多。从而，本国金融资本的积极参与，对于吸引外国金融机构至关重要。在该项目9.21亿美元的银团贷款中，马来西亚本国银团贷款高达5.81亿美元，占全部银团贷款的63.08%，因此成功吸引了国际银团的3.4亿美元贷款。在这方面，国际金融界认为该项目是十分成功的政府作为项目产品的
30、购买人1，扮演了积极主动的角色，追踪整个项目的全过程，确保了政府和私营组织的双赢合作。2，通过特许权协议，营造了有利的投资环境。3，不但有最低收益担保，还有对利率风险的担保。政府是项目的监督者和接管人 政府在各种特许经营项目中的作用1、BOT（building-operate-transfer）2、PFI （private-finance-initiative）3、PPP （public-private-partnership）4、ABS（asset-backed/based-security）PFI项目 PFI项目更强调私营企业的主动性和主导型适用于投资大、建设时间长而政府难以支撑的项目，可
31、以充分利用私营企业的资金，加快本国基础设施的建设和促进经济的发展和技术的进步ABS项目监督作用1、健全资产证券化法律体系2、完善我国资产证券化业务的市场监管体系 3、提高信息的透明度4、强化风险控制政府在项目融资中的作用政府是项目的接管人 政府是项目的监督者接管人 主要是针对特许经营项目，在特许经营期满后，BOT、PPP、PFI等项目要移交给项目所在的国家政府或者指定机构，即所谓的正常移交。监督者政府参与的项目都会承担监督者的角色 主要体现在PPP项目中 PPP项目更加强调政府在项目中的所有权（有股份），以及与企业在合作过程中的风险分担和利益共享，公共部门由传统方式下公共设施和服务的提供者变为
32、监督者和合作者，它强度的是优势互补，风险分担和利益共享案例分析马来西亚南北高速公路BOT融资项目政府监督者作用项目的投资者和经营者是 BOT模式的主体，在这个案例中，是马来西亚联合工程公司所拥有的马来西亚南北高速公路项目公司。 案例分析马来西亚南北高速公路BOT融资项目政府接收者作用特许权合约期为 30年。在特许权合约的到期日，南北高速公路项目公司将无偿地将南北高速公路的所有权转让给马来西亚政府。小结政府在项目融资中的作用1、政府在特许经营项目融资中的作用是多方面的。可以从以下两个方面说明： 1）微观方面 为特许经营项目提供土地、良好的基础设施、长期稳定的能源供应，某种形式的特许经营权，减少特许经营项目的建设风险和经营风险，提供条件优惠的出口信贷和其他类型的贷款保证，以促进项目融资的完成2）宏观方面 提供一种良好的投资环境，如利用批准特许外汇政策或税务结构等种种优惠政策降低特许经营项目的综合债务成本，提高特许经营项目的经济强度和可融性
