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1、案例：案例：面对垃圾围城，我们该怎么办？面对垃圾围城，我们该怎么办？ 垃圾成了搅动社会的一大难题。在上海江桥、垃圾成了搅动社会的一大难题。在上海江桥、在江苏吴江、在广州番禺，在许多别的地方，由政在江苏吴江、在广州番禺，在许多别的地方，由政府主导上马的垃圾焚烧项目，已然相继遭到民众的府主导上马的垃圾焚烧项目，已然相继遭到民众的抵制，并引发纷争、冲突甚至群体性事件。一个不抵制，并引发纷争、冲突甚至群体性事件。一个不争的事实是，垃圾正在包围城市，我们产生垃圾的争的事实是，垃圾正在包围城市，我们产生垃圾的能力远远强于我们处理垃圾的能力。然而在解决垃能力远远强于我们处理垃圾的能力。然而在解决垃圾围城的危
2、机之前，政府首先遭遇了信任危机，传圾围城的危机之前，政府首先遭遇了信任危机，传统的决策模式面临严峻挑战。统的决策模式面临严峻挑战。 1公共政策方案的制定分析案例：案例：面对垃圾围城，我们该怎么办？面对垃圾围城，我们该怎么办？ 李坑垃圾焚烧发电厂和北京的高安屯垃圾焚烧发李坑垃圾焚烧发电厂和北京的高安屯垃圾焚烧发电厂是两个已经建成的项目，遗憾的是，这两个单电厂是两个已经建成的项目，遗憾的是，这两个单位都遭到附近居民的强烈反对。位都遭到附近居民的强烈反对。宁江村宁冲屯的土宁江村宁冲屯的土地庙前已经聚集了上千号村民，地庙前已经聚集了上千号村民，“我们拜了土地公，我们拜了土地公，誓要保卫我们的家园。誓要
3、保卫我们的家园。”村民梁厢说。广西桂平，村民梁厢说。广西桂平，太平天国金田起义发起地，用当地人的话来说，太平天国金田起义发起地，用当地人的话来说，“我们一直都有抱团的精神。我们一直都有抱团的精神。”2公共政策方案的制定分析案例：案例：面对垃圾围城，我们该怎么办？面对垃圾围城，我们该怎么办？ 最新的案例发生在北京阿苏卫垃圾焚烧项目。最新的案例发生在北京阿苏卫垃圾焚烧项目。反对派民众在历经与政府的冲突之后，拿出了己方反对派民众在历经与政府的冲突之后，拿出了己方有关北京垃圾处理的可行性报告，以有关北京垃圾处理的可行性报告，以“垃圾参政者垃圾参政者”的姿态，试图参与决策。而政府方面也表现出了的姿态，试
4、图参与决策。而政府方面也表现出了善意，在善意，在20102010年年2 2月下旬派往日本考察垃圾焚烧的月下旬派往日本考察垃圾焚烧的7 7人考察团中，给予反对派意见领袖一席之地，从而人考察团中，给予反对派意见领袖一席之地，从而于垃圾困局之中开启了从冲突走向对话的于垃圾困局之中开启了从冲突走向对话的“破局之破局之旅旅”。3公共政策方案的制定分析第五章第五章公共政策方案的制定分析公共政策方案的制定分析4公共政策方案的制定分析主要内容主要内容一、公共决策体制一、公共决策体制二、政策方案规划的综合分析二、政策方案规划的综合分析三、政策方案规划的基本程序三、政策方案规划的基本程序四、公共政策合法化四、公共
5、政策合法化5公共政策方案的制定分析一、公共决策体制一、公共决策体制 政策主体政策主体对对目标客体目标客体的影响并非是某一的影响并非是某一类或某一个公共政策主体孤立的个人行为，类或某一个公共政策主体孤立的个人行为，而是而是多元决策主体多元决策主体在分工与合作的基础上，在分工与合作的基础上，基于各自的基于各自的权力与责任权力与责任，进行充分的互动与，进行充分的互动与合作的集体行为，即合作的集体行为，即公共政策体制公共政策体制。6公共政策方案的制定分析1.1.公共决策体制的构成公共决策体制的构成决断子系统决断子系统咨询子系统咨询子系统信息子系统信息子系统监控子系统监控子系统执行子系统执行子系统7公共
6、政策方案的制定分析2.2.公共决策的择案规则公共决策的择案规则（1 1）全体一致规则）全体一致规则（2 2）多数裁定规则）多数裁定规则8公共政策方案的制定分析（1 1）全体一致规则）全体一致规则全体一致规则（全体一致规则（unanimityunanimity），又称又称“一票否决制一票否决制”，即所有拥用投票权的直接，即所有拥用投票权的直接决策者都对某项政策方案投赞成票，或者决策者都对某项政策方案投赞成票，或者至少没有任何一票反对的情况下，政策方至少没有任何一票反对的情况下，政策方案才能转化为正式的公共政策。案才能转化为正式的公共政策。优点：优点：绝对平等。绝对平等。缺点：缺点：复杂、投票成本
7、高、难以实施。复杂、投票成本高、难以实施。9公共政策方案的制定分析例：例：联合国环境议事规则，岂能不改？联合国环境议事规则，岂能不改？ 20102010年年2 2月，联合国第十一次全球环境部长会月，联合国第十一次全球环境部长会议在印尼的巴厘岛召开，中国的议在印尼的巴厘岛召开，中国的NGONGO阿拉善阿拉善SEESEE生生态协会参会，并以递交草案形式，动议联合国就态协会参会，并以递交草案形式，动议联合国就全球环境治理的议事规则进行改革。在他们看来，全球环境治理的议事规则进行改革。在他们看来，哥本哈根气候峰会的失败，首先在于游戏规则本哥本哈根气候峰会的失败，首先在于游戏规则本身。本哈根大会的议事规
8、则是：身。本哈根大会的议事规则是：缔约国一国一票，缔约国一国一票，全票通过。这意味着，只要有一国退出不签，就全票通过。这意味着，只要有一国退出不签，就达不成全体协议。达不成全体协议。10公共政策方案的制定分析例：例：联合国环境议事规则，岂能不改？联合国环境议事规则，岂能不改？ 虽然一国一票是主权国家的权利表达，但这虽然一国一票是主权国家的权利表达，但这样的办法样的办法一是效率低，二是不公平一是效率低，二是不公平。说效率说效率低，低，是因为要求全票通过，协调难度大。哥本哈是因为要求全票通过，协调难度大。哥本哈根会议期间，多次出现贫困国家代表退席、七十根会议期间，多次出现贫困国家代表退席、七十七国
9、集团退席等事件，它们一退，大会就白开了。七国集团退席等事件，它们一退，大会就白开了。所以最后只能妥协到一个没有硬性约束的协议，所以最后只能妥协到一个没有硬性约束的协议，空空洞洞，不涉及权利义务。空空洞洞，不涉及权利义务。说它不公平说它不公平，是，是因为这样的规则没有考虑到各国人口、因为这样的规则没有考虑到各国人口、GDPGDP、国土、国土面积的差别，而由于这些差别，同一个协议文本面积的差别，而由于这些差别，同一个协议文本注定对不同国家意味着不同的权利和义务。注定对不同国家意味着不同的权利和义务。 11公共政策方案的制定分析（2 2）多数裁定规则）多数裁定规则多数规则（多数规则（majority
10、majority）, ,就是采取少数服就是采取少数服从多数的原则，以得票最多的方案作为正从多数的原则，以得票最多的方案作为正式的公共政策方案的规则。式的公共政策方案的规则。两种基本形式两种基本形式简单多数规则简单多数规则绝对多数规则绝对多数规则12公共政策方案的制定分析（2 2）多数裁定规则）多数裁定规则优点：优点：成本较低、实施容易成本较低、实施容易缺点缺点多数剥削少数多数剥削少数周期多数或投票悖论周期多数或投票悖论13公共政策方案的制定分析二、政策方案规划的综合分析二、政策方案规划的综合分析1.1.什么是政策方案规划？什么是政策方案规划？2.2.政策方案规划的政策方案规划的特性特性3.3.
11、政策方案规划的政策方案规划的原则原则14公共政策方案的制定分析1.1.什么是政策规划？什么是政策规划？政策规划政策规划，指的是对政策问题的分析研究指的是对政策问题的分析研究并提出相应的解决办法或方案，并对各种并提出相应的解决办法或方案，并对各种方案进行分析和预测的活动过程。方案进行分析和预测的活动过程。 15公共政策方案的制定分析2.2.政策方案规划的特性政策方案规划的特性目标导向目标导向变革取向变革取向选择取向选择取向理性取向理性取向群体取向群体取向16公共政策方案的制定分析3.3.政策方案规划的原则政策方案规划的原则美国学者美国学者卡普兰卡普兰：（1 1）公正无偏原则）公正无偏原则（2 2
12、）个人受益原则）个人受益原则（3 3）劣势者利益最大化原则）劣势者利益最大化原则（4 4）分配普遍原则）分配普遍原则（5 5）持续进行原则）持续进行原则（6 6）人民自主原则）人民自主原则（7 7）紧急处理原则）紧急处理原则17公共政策方案的制定分析3.3.政策方案规划的原则政策方案规划的原则公共政策学者公共政策学者史塔林史塔林：（1 1）集中性）集中性（2 2）清晰性）清晰性（3 3）变迁性）变迁性（4 4）挑战性）挑战性（5 5）协调性）协调性（6 6）一致性）一致性18公共政策方案的制定分析3.3.政策方案规划的原则政策方案规划的原则台湾学者台湾学者朱志宏朱志宏：（1 1）开放性）开放性
13、（2 2）前瞻性）前瞻性（3 3）策略性）策略性（4 4）权变性）权变性19公共政策方案的制定分析3.3.政策方案规划的原则政策方案规划的原则一般原则：一般原则：（1 1）公正性原则）公正性原则（2 2）普惠性原则）普惠性原则（3 3）完备性原则）完备性原则（4 4）协调性原则）协调性原则（5 5）可行性原则）可行性原则（6 6）连续性原则）连续性原则20公共政策方案的制定分析案例：案例：各地水价听证之怪现状各地水价听证之怪现状 始于始于19961996年的中国听证会制度，十几年的中国听证会制度，十几年走下来暴露出来的问题似乎也越来越大。年走下来暴露出来的问题似乎也越来越大。19961996年
14、，当年实行的行政处罚法把它年，当年实行的行政处罚法把它纳入行政执法程序，希望由消费者、有关纳入行政执法程序，希望由消费者、有关部门代表、利益垄断代表等组成听证代表，部门代表、利益垄断代表等组成听证代表，汇集广泛意见，汇集广泛意见，使政策制定更为科学合理，使政策制定更为科学合理，出台后得以更好的实行出台后得以更好的实行。但是，理性地看。但是，理性地看一下近年来多个城市的水价听证，似乎已一下近年来多个城市的水价听证，似乎已经很难实现这样的初衷。经很难实现这样的初衷。21公共政策方案的制定分析案例：案例：各地水价听证之怪现状各地水价听证之怪现状 22公共政策方案的制定分析怪现状一：怪现状一：睡觉也能
15、听证！睡觉也能听证！ 开会睡觉，早已不是新闻，此前还有开会睡觉，早已不是新闻，此前还有公务员因此丢掉官职，民众对此似乎也有公务员因此丢掉官职，民众对此似乎也有些见怪不怪。而济南举行水价听证会时，些见怪不怪。而济南举行水价听证会时，也发生了这一幕。也发生了这一幕。“济南水价听证会中有济南水价听证会中有一位消费者代表打瞌睡一位消费者代表打瞌睡”，有关负责人解，有关负责人解释是：由于前两天一直在医院陪护病重的释是：由于前两天一直在医院陪护病重的家人没有休息。家人没有休息。 “ “至于该消费者参加人如至于该消费者参加人如何回答记者提问是其个人的认识问题，不何回答记者提问是其个人的认识问题，不能因此否定
16、听证会参加人的代表性。能因此否定听证会参加人的代表性。” ” 23公共政策方案的制定分析事件回放：遭质疑的这位打瞌睡代表，事件回放：遭质疑的这位打瞌睡代表，轮到他发言时拿出准备好的讲稿读了起来，轮到他发言时拿出准备好的讲稿读了起来，听证意见是听证意见是“力挺涨价力挺涨价”。当记者会后问起。当记者会后问起他的收入水平时，他说是他的收入水平时，他说是“公务员水平公务员水平”。记者追问记者追问“那您感觉能否代表一般老百姓那您感觉能否代表一般老百姓”时，他不假思索，脱口而出时，他不假思索，脱口而出“不能代表不能代表”。济南水价听证早已尘埃落定，根据听证结果，济南水价听证早已尘埃落定，根据听证结果，从从
17、20102010年年1 1月月1 1日起水价上涨了日起水价上涨了0.20.2元。元。24公共政策方案的制定分析怪现状二：怪现状二：代表身份不公开代表身份不公开 因没有公布消费者代表较为详实的介绍，而被因没有公布消费者代表较为详实的介绍，而被爆出爆出“隐身门隐身门”的福州水价听证会，的福州水价听证会，20092009年年1212月月3131日在福州举行。在听证会上，消费者代表的身份被日在福州举行。在听证会上，消费者代表的身份被关注度远远超过了听证会本身，消费者代表被境内关注度远远超过了听证会本身，消费者代表被境内外媒体围堵追问：是否是自愿报名参加听证会？外媒体围堵追问：是否是自愿报名参加听证会？
18、“消费者质疑此次听证会的消费者代表被操作、消费者质疑此次听证会的消费者代表被操作、民意被操弄是无稽之谈。民意被操弄是无稽之谈。”消费者代表游卫杰在听消费者代表游卫杰在听证会上，首先澄清了外界质疑的消费者身份问题。证会上，首先澄清了外界质疑的消费者身份问题。游卫杰说，此次消费者代表是由消费者在自愿的基游卫杰说，此次消费者代表是由消费者在自愿的基础上，在媒体的监督下，公正公平产生的。础上，在媒体的监督下，公正公平产生的。25公共政策方案的制定分析 事件回放：事件回放：1212月月1515日时，官方公布参加日时，官方公布参加听证会的消费者代表名单除了姓名外，没有听证会的消费者代表名单除了姓名外，没有
19、代表的工作单位、联系方式等较为详实的介代表的工作单位、联系方式等较为详实的介绍，当地民众质疑听证会代表身份有问题。绍，当地民众质疑听证会代表身份有问题。随后，当地网友对十名听证会消费者代随后，当地网友对十名听证会消费者代表的身份进行了人肉搜索，在表的身份进行了人肉搜索，在1010名消费者代名消费者代表中，有水表公司老总、物业公司老总、街表中，有水表公司老总、物业公司老总、街道办事处主任等职务的人员组成，网友质疑道办事处主任等职务的人员组成，网友质疑多人疑似与自来水公司有着利益关联。多人疑似与自来水公司有着利益关联。26公共政策方案的制定分析怪现状三：怪现状三：扔水瓶扔水瓶 事件回放：事件回放：
20、20092009年年1212月月8 8日，在哈尔滨市日，在哈尔滨市马迭尔宾馆，哈尔滨水价听证会正式召开，马迭尔宾馆，哈尔滨水价听证会正式召开，比预定日期推迟了比预定日期推迟了2323天。听证会之上，一直天。听证会之上，一直得不到发言机会的退休老教师刘天晓，盛怒得不到发言机会的退休老教师刘天晓，盛怒之下，朝大会主持人扔了矿泉水瓶表示抗议。之下，朝大会主持人扔了矿泉水瓶表示抗议。据说这位刘老师退休前有个不错的工作据说这位刘老师退休前有个不错的工作旅游学校的老师，从事一个十分时尚的行旅游学校的老师，从事一个十分时尚的行业：教人调鸡尾酒。而他这一扔，又被网民业：教人调鸡尾酒。而他这一扔，又被网民赞为赞
21、为“2009“2009年中国百姓维权第一扔年中国百姓维权第一扔”。27公共政策方案的制定分析怪现状四：怪现状四：代表身份造假代表身份造假事件回放：在哈尔滨这次的水价听证事件回放：在哈尔滨这次的水价听证会上，除了扔瓶子引发轰动外，听证代表会上，除了扔瓶子引发轰动外，听证代表的身份涉嫌造假也成焦点。身份为的身份涉嫌造假也成焦点。身份为“退休退休职工职工”的刘汝文代表向媒体透露，他是哈的刘汝文代表向媒体透露，他是哈尔滨现代酒店管理有限公司董事长，不到尔滨现代酒店管理有限公司董事长，不到退休的年龄，也不是退休职工。而另一名退休的年龄，也不是退休职工。而另一名所谓所谓“下岗职工下岗职工”的代表谷孝发是哈
22、尔滨的代表谷孝发是哈尔滨市信访局退休干部。市信访局退休干部。28公共政策方案的制定分析怪现状五怪现状五：缺少下岗职工、低收入代表缺少下岗职工、低收入代表 事件回放：事件回放：20092009年年1010月月2121日，银川市召开水日，银川市召开水价听证会。很多市民对听证会代表的组成提出疑价听证会。很多市民对听证会代表的组成提出疑议。银川市市民余明认为，无论是部门推荐代表，议。银川市市民余明认为，无论是部门推荐代表，还是消协推荐代表，都没有严格的推荐产生办法，还是消协推荐代表，都没有严格的推荐产生办法，消协推荐的代表也主要是消协成员或与其往来密消协推荐的代表也主要是消协成员或与其往来密切的人，缺
23、少公开性。银川市民石磊提出质疑，切的人，缺少公开性。银川市民石磊提出质疑，宁夏区内大部分听证会结果为什么都与网上民众宁夏区内大部分听证会结果为什么都与网上民众调查结果大相径庭？由于种种原因，很多非听证调查结果大相径庭？由于种种原因，很多非听证代表的合理化意见并没有被听证会听取，还有一代表的合理化意见并没有被听证会听取，还有一些群众根本不知道如何反映意见。些群众根本不知道如何反映意见。29公共政策方案的制定分析思考：思考：1.1.谈谈你对听证制度的看法。谈谈你对听证制度的看法。2.2.案例反映了我国听证制度存哪些问题？案例反映了我国听证制度存哪些问题？3.3.你有什么好的建议？你有什么好的建议？
24、30公共政策方案的制定分析三、政策方案规划的基本程序三、政策方案规划的基本程序政政策策过过程程政策问题确认政策问题确认政策议程设定政策议程设定制定公共政策制定公共政策政策合法化政策合法化公共政策执行公共政策执行公共政策评估公共政策评估公共政策终结公共政策终结制定政策目标制定政策目标设计政策方案设计政策方案论证评估方案论证评估方案抉择政策方案抉择政策方案政政策策制制定定过过程程31公共政策方案的制定分析三、政策方案规划的基本程序三、政策方案规划的基本程序（一）政策目标的确定（一）政策目标的确定（二）备择方案的设计（二）备择方案的设计（三）政策方案的评估（三）政策方案的评估（四）政策方案的优选（四
25、）政策方案的优选32公共政策方案的制定分析（一）政策目标的确定（一）政策目标的确定 政策目标是决策者对未来一段时期内所政策目标是决策者对未来一段时期内所能取得的结果的判断，没有这种基础性的能取得的结果的判断，没有这种基础性的判断，决策就无从谈起。判断，决策就无从谈起。1.1.政策目标的政策目标的作用作用和和有效性有效性2.2.澄清和确定政策目标的澄清和确定政策目标的困难困难33公共政策方案的制定分析例例:广州广州20102010年拟解决的十大惠民工程年拟解决的十大惠民工程34公共政策方案的制定分析（二）备择方案的设计（二）备择方案的设计 备选方案，是指一组积极或消极的行动备选方案，是指一组积极
26、或消极的行动选择，为政策制定体系所采纳，以达成政选择，为政策制定体系所采纳，以达成政策目标。策目标。1.1.政策方案的政策方案的轮廓设想轮廓设想2.2.政策方案的政策方案的细化设计细化设计35公共政策方案的制定分析（三）政策方案的评估（三）政策方案的评估政政策策方方案案的的评评估估价值评估价值评估效果评估效果评估风险评估风险评估可行性评估可行性评估技术可行性技术可行性经济可行性经济可行性政治可行性政治可行性行政可行性行政可行性36公共政策方案的制定分析例：例：阿斯旺水坝的教训阿斯旺水坝的教训 埃及埃及2020世纪世纪7070年代初竣工的阿斯旺水坝是苏联年代初竣工的阿斯旺水坝是苏联援建的，预计可
27、以使尼罗河两岸灌溉面积扩大援建的，预计可以使尼罗河两岸灌溉面积扩大3 3亿亩。亿亩。水坝水坝一方面一方面给埃及带来了廉价的电力，控制了水旱给埃及带来了廉价的电力，控制了水旱灾害，灌溉了农田；灾害，灌溉了农田；另一方面另一方面却破坏了尼罗河流域却破坏了尼罗河流域的生态平衡，遭到了一系列未曾料到的自然报复的生态平衡，遭到了一系列未曾料到的自然报复。（1 1）由于尼罗河泥沙和有机物质沿坝积存到水库底由于尼罗河泥沙和有机物质沿坝积存到水库底部，使尼罗河两岸的绿洲失去了肥源，土壤日趋盐部，使尼罗河两岸的绿洲失去了肥源，土壤日趋盐渍化、贫瘠化。渍化、贫瘠化。（2 2）由于尼罗河河口供沙不足，河由于尼罗河河
28、口供沙不足，河口三角洲平原从向海中伸延变为朝陆地退缩，一些口三角洲平原从向海中伸延变为朝陆地退缩，一些工厂、港口、国防工事有跌人地中海的危险。工厂、港口、国防工事有跌人地中海的危险。37公共政策方案的制定分析例：例：阿斯旺水坝的教训阿斯旺水坝的教训 （3 3）由于缺乏来自陆上的盐分和有机物，盛产由于缺乏来自陆上的盐分和有机物，盛产沙丁鱼的鱼场毁于一旦（埃及沙丁鱼的鱼场毁于一旦（埃及 1961 1961年产沙丁鱼年产沙丁鱼15 15 000000吨，吨，19651965年年500500吨，吨，19711971年就几乎绝迹了。沙丁年就几乎绝迹了。沙丁鱼搬家给埃及的国民经济造成重大损失）。鱼搬家给埃
29、及的国民经济造成重大损失）。（4 4）由由于大坝阻隔，尼罗河下游奔流不息的活水变成了相于大坝阻隔，尼罗河下游奔流不息的活水变成了相对静止的湖泊，为血吸虫和疟蚊的繁殖提供了生存对静止的湖泊，为血吸虫和疟蚊的繁殖提供了生存条件，致使水库一带的居民血吸虫病率达条件，致使水库一带的居民血吸虫病率达8080以上。以上。这一切使埃及付出了沉重的代价。这些经验教训提这一切使埃及付出了沉重的代价。这些经验教训提醒我们，政策规划要考虑综合效益，应加强科学论醒我们，政策规划要考虑综合效益，应加强科学论证，权衡利弊得失，三思而后行。证，权衡利弊得失，三思而后行。38公共政策方案的制定分析（四）政策方案的优选（四）政
30、策方案的优选1.1.政策方案的优选的标准政策方案的优选的标准2.2.政策方案优选中共识的形成政策方案优选中共识的形成3.3.政策方案优选中常犯的错误政策方案优选中常犯的错误交换交换说服说服强制强制39公共政策方案的制定分析案例：案例： 古巴导弹危机中的美国政府的古巴导弹危机中的美国政府的政策选择政策选择40公共政策方案的制定分析背景资料：背景资料：美、苏军备竞赛美、苏军备竞赛冷战：丘吉尔的铁幕演说（冷战：丘吉尔的铁幕演说（46.3.546.3.5）、柏林墙）、柏林墙（61.8.1361.8.13）军备竞赛军备竞赛古巴革命古巴革命19591959年年1 1月月1 1日，日，Fidel Castr
31、oFidel Castro夺取古巴政权夺取古巴政权19601960年年1212月月1919日，古巴与苏联结盟日，古巴与苏联结盟19611961年年1 1月月3 3日，美国与古巴断交日，美国与古巴断交19611961年年4 4月月1717日，日，“猪湾猪湾”事件事件19611961年年4 4月月1717日，在美国中情局的日，在美国中情局的直接策划和指挥下，直接策划和指挥下，14001400名古巴流名古巴流亡分子在猪湾登陆，突袭古巴，目亡分子在猪湾登陆，突袭古巴，目的在于推翻卡斯特罗政府。然而，的在于推翻卡斯特罗政府。然而，这次入侵却以这次入侵却以100100多人死亡、多人死亡、10001000多
32、人被俘而告终，这就是震惊世界多人被俘而告终，这就是震惊世界的猪湾事件。的猪湾事件。 41公共政策方案的制定分析 19621962年年1010月，苏联在古巴部署导弹，从而引起月，苏联在古巴部署导弹，从而引起美国的强烈反应，爆发了震惊世界的古巴导弹危机。美国的强烈反应，爆发了震惊世界的古巴导弹危机。美苏两个核大国剑拔夸张，剧烈对抗，使世界处于美苏两个核大国剑拔夸张，剧烈对抗，使世界处于核战争的边缘。如何正确处理这次危机？美国总统核战争的边缘。如何正确处理这次危机？美国总统肯尼迪召集了重要的政府阁员进行紧急磋商，他们肯尼迪召集了重要的政府阁员进行紧急磋商，他们重点讨论了下列六项对策，在对正反两方面意
33、见进重点讨论了下列六项对策，在对正反两方面意见进行充分讨论的基础上，做出了群体的选择。行充分讨论的基础上，做出了群体的选择。42公共政策方案的制定分析43公共政策方案的制定分析44公共政策方案的制定分析45公共政策方案的制定分析美国的方案美国的方案6 6个备择方案：个备择方案：不予理睬不予理睬外交手段外交手段秘密接触卡斯特罗秘密接触卡斯特罗武装入侵古巴武装入侵古巴实施外科手术式空袭实施外科手术式空袭进行海上封锁进行海上封锁46公共政策方案的制定分析 对苏联在古巴建立导弹基地一事不予理睬。对苏联在古巴建立导弹基地一事不予理睬。 赞同：赞同： 用设置在苏联本土的远程导弹对美国实施攻击用设置在苏联本
34、土的远程导弹对美国实施攻击与从古巴进行导弹攻击在本质上并无太大区别，与从古巴进行导弹攻击在本质上并无太大区别，真真正的危险不是苏联所采取的行动而是美国的过度反正的危险不是苏联所采取的行动而是美国的过度反应应。如果美国采取一种无所谓的姿态，那么就会使。如果美国采取一种无所谓的姿态，那么就会使赫鲁晓夫自讨没趣，瞎忙活一场。赫鲁晓夫自讨没趣，瞎忙活一场。方案一：不予理睬方案一：不予理睬47公共政策方案的制定分析反对：反对： （1）过低估计了苏联这次行动的军事意义。）过低估计了苏联这次行动的军事意义。苏苏联在古巴建立导弹基地将会使美国的早期预警能力联在古巴建立导弹基地将会使美国的早期预警能力完全遭到挫
35、败。这必将改变美苏之间的战略平衡。完全遭到挫败。这必将改变美苏之间的战略平衡。 （2）这次部署有着不可否认的政治意义。）这次部署有着不可否认的政治意义。如果认如果认为其只是防务需要，那就大错特错了。苏联的这次为其只是防务需要，那就大错特错了。苏联的这次行动说明它根本没有把美国总统在多种场合提出的行动说明它根本没有把美国总统在多种场合提出的郑重警告放在眼里，已经向美国提出了严重的挑战。郑重警告放在眼里，已经向美国提出了严重的挑战。48公共政策方案的制定分析 呼吁联合国或美洲国家组织进行干预，或呼吁联合国或美洲国家组织进行干预，或者与赫鲁晓夫进行秘密或公开的接触。者与赫鲁晓夫进行秘密或公开的接触。
36、赞同：赞同： 不论通过哪种形式的外交努力，最后的不论通过哪种形式的外交努力，最后的裁定总会伴有一定的交换条件，如美国从意裁定总会伴有一定的交换条件，如美国从意大利和土耳其撤出其导弹部署。当然，美国大利和土耳其撤出其导弹部署。当然，美国如果这样去做确实是无关痛痒的事，肯尼迪如果这样去做确实是无关痛痒的事，肯尼迪总统也曾在多种公开场合表示过这样的姿态。总统也曾在多种公开场合表示过这样的姿态。 方案二：外交手段方案二：外交手段49公共政策方案的制定分析反对：反对： （1 1）苏联对安理会的决议有否决权。）苏联对安理会的决议有否决权。 （2 2）外交斡旋所耗费的时间往往很长，结果）外交斡旋所耗费的时间
37、往往很长，结果也难以预料的，使苏联赢得时间把导弹部署完，增也难以预料的，使苏联赢得时间把导弹部署完，增加其谈判的砝码。加其谈判的砝码。 （3 3）派秘使与赫鲁晓夫接触，会把外交上的）派秘使与赫鲁晓夫接触，会把外交上的主动权拱手相让，使自己处于一个非常被动的地位。主动权拱手相让，使自己处于一个非常被动的地位。两国首脑峰会接触，必然导致美国的继续让步，否两国首脑峰会接触，必然导致美国的继续让步，否则将难以取得任何进展。则将难以取得任何进展。50公共政策方案的制定分析 利用各种渠道，通过多种手段，许诺优利用各种渠道，通过多种手段，许诺优厚条件，设法使卡斯特罗与苏联分裂，从而厚条件，设法使卡斯特罗与苏
38、联分裂，从而解决古巴导弹危机。解决古巴导弹危机。赞同：赞同： 古巴导弹危机为美国提供了分裂国际社会主古巴导弹危机为美国提供了分裂国际社会主义阵营的一次机会，如果古巴能够在各种利益的强义阵营的一次机会，如果古巴能够在各种利益的强大诱惑下投入美国的怀抱，将是再好不过的事惰。大诱惑下投入美国的怀抱，将是再好不过的事惰。方案三：秘密接触卡斯特罗方案三：秘密接触卡斯特罗51公共政策方案的制定分析反对：反对：（1 1）古巴投入美国怀的可能性有多大，难以）古巴投入美国怀的可能性有多大，难以判断。判断。（2 2）“请神容易送神难请神容易送神难”。导弹设施属于苏。导弹设施属于苏联，苏联军人全权负责运输、安装、保
39、护和联，苏联军人全权负责运输、安装、保护和控制导弹，所以，会不会撤出导弹最终还要控制导弹，所以，会不会撤出导弹最终还要取决于苏联人的决定。取决于苏联人的决定。52公共政策方案的制定分析 导弹危机正好为美国入侵古巴提供了一导弹危机正好为美国入侵古巴提供了一个借口，可以使美国实现其消灭卡斯特罗统个借口，可以使美国实现其消灭卡斯特罗统治的多年愿望。治的多年愿望。赞同：赞同： （1 1）这个对策直接且简单，不仅能够彻底摧）这个对策直接且简单，不仅能够彻底摧毁苏联导弹基地，而且可以消灭卡斯特罗政权。毁苏联导弹基地，而且可以消灭卡斯特罗政权。 （2 2）军方已经为此进行了长期准备，只是苦）军方已经为此进行
40、了长期准备，只是苦于没有适当借口实施行动，机不可失。于没有适当借口实施行动，机不可失。方案四：武装入侵古巴方案四：武装入侵古巴53公共政策方案的制定分析反对：反对： 地面进攻将使美军面对面地和两万多苏地面进攻将使美军面对面地和两万多苏联军人发生冲突。这会把两个超级大国拖入联军人发生冲突。这会把两个超级大国拖入核战争的边缘。不仅如此，比较现实的问题核战争的边缘。不仅如此，比较现实的问题是，苏联很可能发动对西柏林的军事进攻，是，苏联很可能发动对西柏林的军事进攻，从而导致更大规模的军事冲突。从而导致更大规模的军事冲突。54公共政策方案的制定分析 轰炸苏联在古巴建立的导弹基地，可以显轰炸苏联在古巴建立
41、的导弹基地，可以显示美国的强硬态度。示美国的强硬态度。赞同：赞同： （1）能够使苏联在古巴的导弹系统运转失灵。）能够使苏联在古巴的导弹系统运转失灵。 （2）能够使苏联人明白美国处理这次导弹危机）能够使苏联人明白美国处理这次导弹危机的坚定决心，即只要发现威胁美国国家利益的事情，的坚定决心，即只要发现威胁美国国家利益的事情，美国就会首先采取坚决的反击行动。美国就会首先采取坚决的反击行动。方案五：实施外科手术式空袭方案五：实施外科手术式空袭55公共政策方案的制定分析反对：反对：（1 1）轰炸能做到像一次外科手术一样吗？）轰炸能做到像一次外科手术一样吗？（2 2）苏联的轰炸机同样可以轰炸美国本土或美军
42、在）苏联的轰炸机同样可以轰炸美国本土或美军在国外的基地。国外的基地。（3 3）没有炸毁的导弹设施有可能攻击美国。）没有炸毁的导弹设施有可能攻击美国。（4 4）轰炸越密集，苏联军人伤亡的可能性就越大，）轰炸越密集，苏联军人伤亡的可能性就越大，苏联报复的可能性及力度就越大。苏联报复的可能性及力度就越大。（5 5）突然空袭不符合美国人传统的价值观。）突然空袭不符合美国人传统的价值观。56公共政策方案的制定分析 通过这种常规形式来处理核冲突，通过这种常规形式来处理核冲突，把下一步棋的决策包袱甩给赫鲁晓夫。把下一步棋的决策包袱甩给赫鲁晓夫。赞同：赞同：（1）这是一种间接的军事行动和折衷的选择。既）这是一
43、种间接的军事行动和折衷的选择。既可避免一定的战争风险又足以表示美国坚定且不妥可避免一定的战争风险又足以表示美国坚定且不妥协的态度。这种反应方式会把难题留给赫鲁晓夫，协的态度。这种反应方式会把难题留给赫鲁晓夫，看他下一步如何动作，然后再进一步采取相应对策。看他下一步如何动作，然后再进一步采取相应对策。（2）海军的介入对美国来说是最可能采取的军事）海军的介入对美国来说是最可能采取的军事对抗形式。美国海军具有举世公认的强大实力，而对抗形式。美国海军具有举世公认的强大实力，而且又是在家门口实施封锁行动，成功的把握很大。且又是在家门口实施封锁行动，成功的把握很大。方案六：进行海上的封锁方案六：进行海上的
44、封锁57公共政策方案的制定分析反对：反对：（1）它同样是战争行为，并可能伤害周边国家的）它同样是战争行为，并可能伤害周边国家的利益，引起它们的不满。利益，引起它们的不满。（2）苏联可能采取对等的军事行动。）苏联可能采取对等的军事行动。（3）一旦苏联舰只不听警告，美军势必首先开火，）一旦苏联舰只不听警告，美军势必首先开火，同样可能引起苏联报复行动。古巴的舰只也可能主同样可能引起苏联报复行动。古巴的舰只也可能主动进攻、挑起冲突。动进攻、挑起冲突。（4）海上封锁对岛上正在建设的导弹基地并不会）海上封锁对岛上正在建设的导弹基地并不会构成直接威胁，从而给苏联人提供了拖延的机会，构成直接威胁，从而给苏联人
45、提供了拖延的机会，使他们能够争取时间，尽快完成导弹基地的建设。使他们能够争取时间，尽快完成导弹基地的建设。58公共政策方案的制定分析美国的决策结果美国的决策结果 决策小组进行了多日的讨论，对每项方案的决策小组进行了多日的讨论，对每项方案的利弊都进行了全面的分析。通过比较鉴别，他们最利弊都进行了全面的分析。通过比较鉴别，他们最终选择了终选择了进行海上封锁的方案，并以空中打击作为进行海上封锁的方案，并以空中打击作为备用手段。备用手段。他们认为在六个可行性方案中，无论是他们认为在六个可行性方案中，无论是从战略角度还是从战术角度来看，海上封锁都是最从战略角度还是从战术角度来看，海上封锁都是最优的选择，
46、可以获得最大的价值。后来事态发展的优的选择，可以获得最大的价值。后来事态发展的结果也证实了这一点。结果也证实了这一点。 59公共政策方案的制定分析美国的决策结果美国的决策结果 肯尼迪在总结危机教训时所指出肯尼迪在总结危机教训时所指出：“核核大国在保护自己重要利益的同时，注意不大国在保护自己重要利益的同时，注意不要把对手逼上绝境，使他要么选择丢人的要把对手逼上绝境，使他要么选择丢人的惨败，要么选择发动核战。如果真发生了惨败，要么选择发动核战。如果真发生了这样的事，那就是我们政策的重大失败，这样的事，那就是我们政策的重大失败，或者说是我们对世界末日的追求。或者说是我们对世界末日的追求。”60公共政
47、策方案的制定分析苏联的决策苏联的决策为什么到古巴部署导弹？为什么到古巴部署导弹？弥补与美国的差距、保护古巴弥补与美国的差距、保护古巴对自身的考虑对自身的考虑为什么选择最后放弃？为什么选择最后放弃？美国封锁的成效美国封锁的成效没有有效手段来应对没有有效手段来应对传统上在传统上在Caribbean地区的劣势地区的劣势美国在全球范围内所获得的巨大支持美国在全球范围内所获得的巨大支持其它可能的理由：获得了其想要的东西其它可能的理由：获得了其想要的东西61公共政策方案的制定分析后续：后续：1111月月2020日，苏联开始从古巴撤除导弹。日，苏联开始从古巴撤除导弹。三个月后，美国从土耳其和意大利撤除所有核
48、弹。三个月后，美国从土耳其和意大利撤除所有核弹。美苏两国建立热线，以避免再次发生类似直接冲突美苏两国建立热线，以避免再次发生类似直接冲突美国以美国以6 6千万美元的食品、药品和现金为代价，换千万美元的食品、药品和现金为代价，换取古巴释放取古巴释放“猪猡湾事件猪猡湾事件”中所俘获的中所俘获的11131113名俘虏。名俘虏。苏联决心使其核能力与美国对等（苏联决心使其核能力与美国对等（19721972年实现）年实现）62公共政策方案的制定分析1.Robert F. Kennedy(1969), Thirteen Days: A Memoir of the Cuban Missile Crises,
49、W. W. Norton & Company2.Graham T. Allison(1971), The Essence of Ultimate Decision: Explaining the Cuban Missile Crises, Little, Brown and Company3.3.电影：惊暴十三天。英文名称电影：惊暴十三天。英文名称Thirteen Days。如想了解更多相关内容，请参考：如想了解更多相关内容，请参考：63公共政策方案的制定分析心理效应与决策质量心理效应与决策质量 人们对事物的评价和预测往往带有很大人们对事物的评价和预测往往带有很大的主观片面性，其中多数是由一些
50、心理效的主观片面性，其中多数是由一些心理效应造成的，所以正确认识这些心理效应及应造成的，所以正确认识这些心理效应及其行为趋向，无疑有助于改善决策的质量。其行为趋向，无疑有助于改善决策的质量。64公共政策方案的制定分析常见的心理效应常见的心理效应（1）光环效应）光环效应（2）首因效应）首因效应（3）近因效应）近因效应（4）从众效应）从众效应（5）定型效应）定型效应（6）反衬效应）反衬效应65公共政策方案的制定分析常见的心理效应常见的心理效应（7）乐队效应）乐队效应（8）黄灯效应）黄灯效应（9）新闻效应）新闻效应（10）颂歌效应）颂歌效应（11）当局者迷）当局者迷（12）旁观者迷）旁观者迷66公共
51、政策方案的制定分析四、公共政策合法化四、公共政策合法化（一）公共政策合法化的涵义（一）公共政策合法化的涵义（二）公共政策合法化的程序（二）公共政策合法化的程序（三）公共政策法律化（三）公共政策法律化67公共政策方案的制定分析（一）什么是政策合法化（一）什么是政策合法化广义的公共政策合法化：广义的公共政策合法化： 一般认为，能够被公众认可、接受、遵一般认为，能够被公众认可、接受、遵从和推行的政策就是具有合法化的政策，而从和推行的政策就是具有合法化的政策，而使政策能被公众认可、接受、遵从和推行的使政策能被公众认可、接受、遵从和推行的过程就是政策的合法化过程。包括过程就是政策的合法化过程。包括政治系
52、统政治系统自身的合法化自身的合法化和和公共政策的合法化公共政策的合法化两个层次。两个层次。68公共政策方案的制定分析（一）什么是政策合法化（一）什么是政策合法化狭义的公共政策合法化：狭义的公共政策合法化： 从狭义角度来讲，主要偏重于从法律角从狭义角度来讲，主要偏重于从法律角度去解释合法性这一概念，包括这样一些内度去解释合法性这一概念，包括这样一些内容：容：决策主体合法决策主体合法、决策程序合法决策程序合法、政策内政策内容合法容合法等内容等内容。 69公共政策方案的制定分析（二）公共政策合法化的程序（二）公共政策合法化的程序1.1.立法机关的政策合法化程序：立法机关的政策合法化程序：（1 1）提
53、出议案；（）提出议案；（2 2）审议议案；（）审议议案；（3 3）表）表决通过议案；（决通过议案；（4 4）公布政策。）公布政策。2.2.行政机关的政策合法化程序：行政机关的政策合法化程序：（1 1）法制工作机构的审查；（）法制工作机构的审查；（2 2）领导决）领导决策会议决定；（策会议决定；（3 3）行政首长签署发布政策）行政首长签署发布政策。70公共政策方案的制定分析（三）公共政策法律化（三）公共政策法律化 所谓所谓政策法律化政策法律化是指国家有关机构把一些是指国家有关机构把一些经过实践检验的、比较成熟和稳定的、能够在经过实践检验的、比较成熟和稳定的、能够在较长时间内发挥作用的公共政策上升
54、为国家的较长时间内发挥作用的公共政策上升为国家的法律、法规，赋予这些政策相应的法律效力和法律、法规，赋予这些政策相应的法律效力和国家强制力的保障。国家强制力的保障。 政策合法化是政策法律化的基础和前提，政策合法化是政策法律化的基础和前提，政策法律化是政策合法化的一种特殊表现形式。政策法律化是政策合法化的一种特殊表现形式。 71公共政策方案的制定分析案例分析：案例分析：行政决策中的行政决策中的“三拍工程三拍工程”1.1.联系实际，分析地方政府决策过程中出联系实际，分析地方政府决策过程中出现现“三拍工程三拍工程”的成因。的成因。2.2.试用所学的公共政策知识，分析试用所学的公共政策知识，分析“三拍三拍工程工程”的治理对策。的治理对策。72公共政策方案的制定分析
