财政部PPP项目合同指南解析

《财政部PPP项目合同指南解析》由会员分享，可在线阅读，更多相关《财政部PPP项目合同指南解析（174页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。

1、财政部PPP项目合同指南解析上海段和段律师事务所 合伙人 余文恭1讲师简介1/2一、简历 1. 上海段和段律师事务所合伙人 2. 台州仲裁委员会仲裁员 3. 中华仲裁协会仲裁员 4. 住房及城乡建设部政策研究中心特聘讲师 5. 北京中建政研信息咨询中心专家委员会委员 6. 安徽省住房和城乡建设厅PPP操作指南审议专家2讲师简介2/22.曾受邀针对PPP模式、BT模式、EPC合同、DB合同、施工合同等建设部、九部委合同范本、最高人民法院建设工程施工合同司法解释、各地方高院与中院建设工程合同相关指导意见、2013年工程量清单规范、招标投标法、FIDIC合同、BT与BOT合同、索赔管理、合同管理、商

2、务谈判与孙子兵法等主题授课。 3.于北京、天津、上海、南京、苏州、杭州、慈溪、台州、宁波、合肥、厦门、青岛、济南、南昌、西安、郑州、武汉、长沙、广州、深圳、南宁、重庆、昆明、成都、兰州、贵阳、兰州举办公开课。3课程大纲4章29节第一章总则2节第二章PPP项目合同的主要内容21节第十一节付费机制第三章不同付费机制下的核心要素3节第四章不同行业下的特定条款3节4第一章总则第一节PPP项目主要参与方第二节PPP项目合同体系5第一节PPP项目主要参与方一、政府V二、社会资本方V三、融资方V四、承包商和分包商V五、专业运营商(部份项目适用)六、原料供应商(部份项目适用)七、产品或服务购买方(部份项目适用

3、)八、保险公司九、其他参与方6一、政府(一)公共事务的管理者(二)公共事务的购买者(三)区分政府不同角色7(一)公共事务的管理者1.政府负有向公众提供优质且价格合理的公共产品和服务的义务2.承担PPP项目的规划、采购、管理、监督等行政管理职能3.并在行使上述行政管理职能时形成与项目公司（或社会资本）之间的行政法律关系8(二)公共事务的购买者1.或者购买者的代理人2.政府基于PPP项目合同形成与项目公司（或社会资本）之间的平等民事主体关系3.按照PPP项目合同的约定行使权利、履行义务。9(三)区分政府不同角色本指南中，政府或政府授权机构作为PPP项目合同的一方签约主体时，称为政府方10二、社会资

4、本方1/31.本指南所称社会资本方是指与政府方签署PPP项目合同的社会资本或项目公司2.社会资本通常不会直接作为PPP项目的实施主体，而会专门针对该项目成立项目公司，作为PPP项目合同及项目其他相关合同的签约主体，负责项目具体实施11二、社会资本方2/33.本指南所称的社会资本是指依法设立且有效存续的具有法人资格的企业 (1)包括民营企业、国有企业、外国企业和外商投资企业。 (2)但本级人民政府下属的政府融资平台公司及其控股的其他国有企业（上市公司除外）不得作为社会资本方参与本级政府辖区内的PPP项目12二、社会资本方3/34.项目公司可以由社会资本（可以是一家企业，也可以是多家企业组成的联合

5、体）出资设立，也可以由政府和社会资本共同出资设立。但政府在项目公司中的持股比例应当低于50%、且不具有实际控制力及管理权。13三、融资方根据项目规模和融资需求的不同，融资方可以是一两家金融机构，也可以是由多家银行或机构组成的银团，具体的债权融资方式除贷款外，也包括债券、资产证券化等。14四、承包商和分包商承包商主要负责项目的建设，通常与项目公司签订固定价格、固定工期的工程总承包合同。一般而言，承包商要承担工期延误、工程质量不合格和成本超支等风险15第二节PPP项目合同体系一、PPP项目合同V二、股东协议V三、履约合同工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品或服务购买合同四、融资合同V五、

6、保险合同六、其他合同1617一、PPP项目合同1.在项目初期阶段，项目公司尚未成立时，政府方会先与社会资本（即项目投资人）签订意向书、备忘录或者框架协议，以明确双方的合作意向，详细约定双方有关项目开发的关键权利义务。2.待项目公司成立后，由项目公司与政府方重新签署正式PPP项目合同，或者签署关于承继上述协议的补充合同。3.在PPP项目合同中通常也会对PPP项目合同生效后,政府方与项目公司及其母公司之前就本项目所达成的协议是否会继续存续进行约定18二、股东协议1/31.股东协议通常包括以下主要条款：前提条件、项目公司的设立和融资、项目公司的经营范围、股东权利、履行PPP项目合同的股东承诺、股东的

7、商业计划、股权转让、股东会、董事会、监事会组成及其职权范围、股息分配、违约、终止及终止后处理机制、不可抗力、适用法律和争议解决等出资、分工、分配、股权转让、经营权、同意权19二、股东协议2/32.在某些情况下，为了更直接地参与项目的重大决策、掌握项目实施情况，政府也可能通过直接参股的方式成为项目公司的股东（但政府通常并不控股和直接参与经营管理）。20二、股东协议3/33.防止承包商在工程承包事项上享有过多的控制权，其他股东可能会在股东协议中限制承包商在工程建设及索赔事项上的表决权4.如果承包商参与项目的主要目的是承担项目的设计、施工等工作，并不愿长期持股，承包商会希望在股东协议中预先做出股权转

8、让的相关安排5.但另一方面，如果融资方也是股东，融资方通常会要求限制承包商转让其所持有的项目公司股权的权利，例如要求承包商至少要到工程缺陷责任期满后才可转让其所持有的项目公司股权21四、融资合同1.融资合同可能包括项目公司与融资方签订的项目贷款合同、担保人就项目贷款与融资方签订的担保合同、政府与融资方和项目公司签订的直接介入协议等多个合同。其中，项目贷款合同是最主要的融资合同。 2.出于贷款安全性的考虑，融资方往往要求项目公司以其财产或其他权益作为抵押或质押，或由其母公司提供某种形式的担保或由政府作出某种承诺，22第二章PPP项目合同的主要内容第一节PPP项目合同概述第二节引言、定义和解释X第

9、三节项目的范围和期限第四节前提条件第五节项目的融资第六节项目用地第七节项目的建设第八节项目的运营第九节项目的维护X第十节股权变更限制第十一节付费机制第十二节履约担保X第十三节政府承诺第十四节保险X第十五节守法义务及法律变更第十六节不可抗力第十七节政府的监督和介入第十八节违约、提前终止及终止后处理机制第十九节项目的移交第二十节适用法律及争议解决X第二十一节合同附件X23第一节PPP项目合同概述一、合同主体二、合同主要内容和条款三、风险分配V四、法律适用24三、风险分配(一)风险分配原则(二)常见风险分配安排25(一)风险分配原则1.承担风险的一方应该对该风险具有控制力2. 承担风险的一方能够将该

10、风险合理转移（例如通过购买相应保险）3. 承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机4. 由该方承担该风险最有效率5. 如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方26(二)常见风险分配安排1.由政府方承担的风险2.由项目公司承担的风险3.由双方共同承担的风险271.由政府方承担的风险（1）土地获取风险（在特定情形下也可能由项目公司承担，详见本章第六节） （2）项目审批风险（根据项目具体情形不同，可能由政府方承担，也可能由项目公司承担，详见本章第四节）（3）政治不可抗力（包括非因政府方原因且不在政府方控制下的征收征用和法律变更等，详见本章第十五节）。282

11、.由项目公司承担的风险（1）如期完成项目融资的风险（2）项目设计、建设和运营维护相关风险，例如完工风险、供应风险、技术风险、运营风险以及移交资产不达标的风险等（3）项目审批风险（根据项目具体情形不同，可能由政府方承担，也可能由项目公司承担，详见本章第四节）（4）获得项目相关保险293.由双方共同承担的风险 自然不可抗力30第三节项目的范围和期限一、项目的范围二、项目合作期限V31二、项目合作期限(一)期限的确定(二)期限的延长(三)期限的结束32(一)期限的确定1.自合同生效之日起一个固定的期限（例如，25年）； 2.分别设置独立的设计建设期间和运营期间，并规定运营期间为自项目开始运营之日起的

12、一个固定期限。 3.上述两种合作期限规定方式的最主要区别在于：(1)在分别设置设计建设期间和运营期间的情况下，如建设期出现任何延误，不论是否属于可延长建设期的情形，均不会影响项目运营期限，项目公司仍然可以按照合同约定的运营期运营项目并获得收益(2)而在规定单一固定期限的情况下，如项目公司未按照约定的时间开始运营且不属于可以延长期限的情形，则会直接导致项目运营期缩短，从而影响项目公司的收益情况。 33(二)期限的延长对于项目合作期限内发生非项目公司应当承担的风险而导致项目公司损失的情形下，项目公司可以请求延长项目合作期限。常见的延期事由包括： 1. 因政府方违约导致项目公司延误履行其义务； 2.

13、 因发生政府方应承担的风险（关于通常由政府方承担的风险，请见本章第一节）导致项目公司延误履行其义务； 3. 经双方合意且在合同中约定的其他事由。 34(三)期限的结束合作期间届满或者项目提前终止35第四节前提条件一、前提条件(一)前提条件的含义和作用(二)常见的前提条件V二、前提条件豁免三、未满足前提条件的后果(一)合同终止(二)合同终止的效力和后果1.合同项下的权利和义务将终止2.经济赔偿3.提取保函36(二)常见的前提条件1.完成融资交割2.获得项目相关审批3.保险已经生效4.项目实施相关的其他主要合同已经签订5.其他前提条件371.完成融资交割通常由项目公司负责满足根据项目双方的约定不同

14、，完成融资交割的定义也可能会不同，通常是指：项目公司已为项目建设融资的目的签署并向融资方提交所有融资文件，并且融资文件要求的就本项目获得资金的所有前提条件得到满足或被豁免。382.获得项目相关审批由项目公司或政府方负责满足对履行相关审批程序最有控制力且最有效率的一方负责满足，例如： （1）如果项目公司可以自行且快捷地获得相关审批，则该义务可由项目公司承担； （2）如果无政府协助项目公司无法获得相关审批，则政府方有义务协助项目公司获得审批； （3）如果相关审批属于政府方的审批权限，则应由政府方负责获得。 393.保险已经生效由项目公司负责满足常见的安排是：项目公司已根据项目合同中有关保险的规定（

15、请见本章第十四节）购买保险，且保单已经生效，并向政府方提交了保单的复印件。 404.项目实施相关的其他主要合同已经签订由项目公司负责满足常见的安排是：项目公司已根据项目合同中有关规定签订工程总承包合同及其他主要分包合同，并且向政府方提交了有关合同的复印件。 415.其他前提条件例如，项目公司提交建设期履约保函等担保42第五节项目的融资一、项目公司的融资权利和义务二、融资方的权利三、再融资43一、项目公司的融资权利和义务1/21.PPP项目合同中通常会明确约定 (1)项目全生命周期内相关资产和权益的归属，以确定项目公司是否有权通过在相关资产和权益上设定抵质押担保等方式获得项目融资， (2)以及是

16、否有权通过转让项目公司股份（关于股权变更的限制，请见本章第十节）以及处置项目相关资产或权益的方式实现投资的退出。 44一、项目公司的融资权利和义务2/22.与此同时，由于能否成功获得融资直接关系到项目能否实施，因此大多数PPP项目合同中会将完成融资交割作为项目公司的一项重要义务以及PPP项目合同全部生效的前提条件（关于融资交割以及具体前提条件的安排，请见本章第四节）。 45二、融资方的权利(一)融资方的主债权和担保债权(二)融资方的介入权46(一)融资方的主债权和担保债权融资方首先要确认PPP项目合同中已明确规定社会资本和项目公司有权设置上述担保，并且政府方可以接受融资方行使主债权或担保债权所

17、可能导致的法律后果，以确保融资方权益能够得到充分有效的保障47(二)融资方的介入权由于项目的提前终止可能会对融资方债权的实现造成严重影响，因此融资方通常希望在发生项目公司违约事件且项目公司无法在约定期限内补救时，可以自行或委托第三方在项目提前终止前对于项目进行补救（关于项目提前终止的机制，请见本章第十八节）。为了保障融资方的该项权利，融资方通常会要求在PPP项目合同中或者通过政府、项目公司与融资方签订的直接介入协议对融资方的介入权予以明确约定48三、再融资PS：再融资是指上市公司通过配股、增发和发行可转换债券等方式在证券上场上进行的直接融资1.为了调动项目公司的积极性并保障融资的灵活性，在一些

18、PPP项目合同中，还会包括允许项目公司在一定条件下对项目进行再融资的规定。2.再融资的条件通常包括：再融资应增加项目收益且不影响项目的实施、签署再融资协议前须经过政府的批准等。3.此外，PPP项目合同中也可能会规定，政府方对于因再融资所节省的财务费用享有按约定比例（例如50%）分成的权利49第六节项目用地一、土地权利的取得二、取得土地使用权或其它相关权利的费用三、土地使用的权利及限制50一、土地权利的取得(一)一般原则(二)两种实践选择51(一)一般原则通常根据政府方和项目公司哪一方更有能力、更有优势承担取得土地的责任的原则，来判定由哪一方负责取得土地52(二)两种实践选择1.由政府方负责提供

19、土地使用权2.由政府方协助项目公司获得土地使用权531.由政府方负责提供土地使用权1/2政府方负责取得土地使用权对于项目的实施一般更为经济和效率，主要原因在于：1.一方面，在我国的法律框架下，土地所有权一般归国家或集体所有，由对土地使用权有一定控制力的政府方负责取得土地使用权更为便利（根据我国法律，除乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准可使用农民集体所有的土地外，其他的建设用地均须先由国家征收原属于农民集体所有的土地，将其变为国有土地后才可进行出让或划拨）；2.另一方面，根据土地管理法及其他相关法律的规定和实践，对于城市基础设施用地和公益事业用地以及国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设

20、施用地，大多采用划拨的方式，项目公司一般无法自行取得该土地使用权541.由政府方负责提供土地使用权2/21.政府方以土地划拨或出让等方式向项目公司提供项目建设用地的土地使用权及相关进入场地的道路使用权，并根据项目建设需要为项目公司提供临时用地。项目的用地预审手续和土地使用权证均由政府方办理，项目公司主要予以配合。 2.上述土地如涉及征地、拆迁和安置，通常由政府方负责完成该土地的征用补偿、拆迁、场地平整、人员安置等工作，并向项目公司提供没有设定他项权利、满足开工条件的净地作为项目用地552.由政府方协助项目公司获得土地使用权如果项目公司完全有权、有能力根据我国法律规定自行取得土地使用权的，则可以

21、考虑由项目公司自行取得土地使用权，但政府方应提供必要的协助56二、取得土地使用权或其它相关权利的费用1/2在取得土地使用权或其他相关权利的过程中可能会涉及的费用包括：土地出让金、征地补偿费用（具体可能包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等）、土地恢复平整费用以及临时使用土地补偿费等57二、取得土地使用权或其它相关权利的费用2/22.实践中，负责取得土地使用权与支付相关费用的有可能不是同一主体。通常来讲，即使由政府方负责取得土地权利以及完成相关土地征用和平整工作，也可以要求项目公司支付一定的相关费用。 3.具体项目公司应当承担哪些费用和承担多少，需要根据费用的性质、项目公司的承担能

22、力、项目的投资回报等进行综合评估。例如，实践中项目公司和政府方可能会约定一个暂定价，项目公司在暂定价的范围内承担土地使用权取得的费用，如实际费用超过该暂定价，对于超出的部分双方可以协商约定由政府方承担或由双方分担。58三、土地使用的权利及限制(一)项目公司的土地权利-土地使用权(二)项目公司土度使用权的限制(三)政府方的场地出入权59(一)项目公司的土地权利-土地使用权PPP项目合同中通常会约定，项目公司有权在项目期限内独占性地使用特定土地进行以实施项目为目的的活动。根据我国土地管理法规定，出让国有土地使用权可以依法转让、出租、抵押和继承；划拨国有土地使用权在依法报批并补缴土地使用权出让金后，

23、可以转让、出租、抵押60(二)项目公司土地使用权的限制1.由于土地是为专门实施特定的PPP项目而划拨或出让给项目公司的，因此在PPP项目合同中通常还会明确规定，未经政府批准，项目公司不得将该项目涉及的土地使用权转让给第三方或用于该项目以外的其他用途。 2.除PPP项目合同中的限制外，项目公司的土地使用权还要受土地使用权出让合同或者土地使用权划拨批准文件的约束，并且要遵守土地管理法等相关法律法规的规定61(三)政府方的场地出入权1. 政府方有权出入项目设施场地。 为了保证政府对项目的开展拥有足够的监督权（关于政府方的监督和介入权利，请见本章第十七节），在PPP项目合同中，通常会规定政府方出入项目

24、设施场地的权利。 2. 条件和限制。 但政府方行使上述出入权需要有一定的条件和限制，包括： （1）仅在特定目的（双方可在PPP项目合同中就“特定目的”的具体范围予以明确约定）下才有权进入场地，例如检查建设进度、监督项目公司履行PPP项目合同项下义务等； （2）履行双方约定的合理通知义务后才可入场； （3）需要遵守一般的安全保卫规定，并不得影响项目的正常建设和运营。 62第七节项目的建设一、项目的设计二、项目的建设63一、项目的设计(一)设计的范围(二)设计工作的分工(三)项目设计的要求(四)设计的审查(五)项目设计责任X64(一)设计的范围1/21.对于土建项目，设计通常分为可行性研究、初步设

25、计（或初始设计）和施工图设计（或施工设计）三个阶段2.对于工业项目（包括工艺装臵设施）以及复杂的基础设施项目，通常还要在上述初步设计和施工图设计阶段之间增加一个扩初设计（或技术设计）阶段65(一)设计的范围2/23.根据政府已完成设计工作的多少，PPP项目合同中约定的设计范围也会有所不同：如果政府仅编制了项目产出说明和可行性研究报告，项目公司将承担主要的设计工作；如果政府已完成了一部分设计工作（如已完成初步设计），则项目公司的设计范围也会相应缩小66(二)设计工作的分工常见的设计工作分工包括： 1. 可行性研究报告、项目产出说明由政府或社会资本方完成。 (1)如果PPP项目由政府发起，则应由政

26、府自行完成可行性研究报告和项目产出说明的编制工作；(2)如果PPP项目由社会资本发起，则可行性研究报告和项目产出说明由社会资本方完成。 (3)无论可行性研究报告和项目产出说明由谁完成，其均应作为采购文件以及最终签署的合同文件的重要组成部分。 2. 初步设计和施工图设计由项目公司完成。 在PPP项目合同签署后，项目公司负责编制或最终确定初步设计和施工图设计，并完成全部的设计工作。 67(三)项目设计的要求1. 政府编制或项目公司编制并经政府方审查同意的可行性研究报告和项目产出说明； 2. 双方约定的其他技术标准和规范； 3. 项目所在地区和行业的强制性技术标准； 4. 建设工程相关法律法规的规定

27、，例如建筑法、环境保护法、产品质量法等。 68(四)设计的审查1.政府方有权审查由项目公司制作的任何设计文件（特别是初步设计以及施工图设计），项目公司有义务将上述文件提交政府方审查。 2. 政府方应当在约定期限内（通常在合同明确约定）审查设计文件。如果设计文件中存在任何不符合合同约定的内容，政府方可以要求项目公司对不符合合同的部分进行修正，有关修正的风险、费用由项目公司承担；如果政府方在上述约定期限内未提出审查意见，约定审查期限届满后项目公司即可实施项目设计方案并开始项目建设。 3. 如项目公司对政府方提出的意见存在异议，可以提交争议解决程序处理69二、项目的建设(一)项目建设要求(二)项目建

28、设责任(三)政府方对项目建设的监督和介入70(一)项目建设要求1.常见的建设标准和要求包括： （1）设计标准，包括设计生产能力或服务能力、使用年限、工艺路线、设备选型等； （2）施工标准，包括施工用料、设备、工序等； （3）验收标准，包括验收程序、验收方法、验收标准； （4）安全生产要求； （5）环境保护要求；等等。 2.在PPP项目合同中，通常会明确约定项目的建设工期及进度安排。在完工时间对于项目具有重大影响的项目中，还会在合同中进一步明确具体的完工日期或开始运营日71(二)项目建设责任项目建设责任对项目公司而言是约束与激励并存的。在确保项目按时按质量完工方面，项目公司除了客观上要受合同义务

29、约束之外，还会有额外的商业动机，因为通常只有项目开始运营，项目公司才有可能获得付费72(三)政府方对项目建设的监督和介入1/21.需要强调的是，PPP项目与传统的建设采购项目完全不同，政府方的参与必须有一定的限度，过度的干预不仅会影响项目公司正常的经营管理以及项目的建设和投运，而且还可能将本已交由项目公司承担的风险和管理角色又揽回到政府身上，从而违背PPP项目的初衷73(三)政府方对项目建设的监督和介入2/22. 政府对项目建设的监督和介入权利主要包括（关于政府方的监督和介入机制，请见本章第十七节）： （1）定期获取有关项目计划和进度报告及其他相关资料； （2）在不影响项目正常施工的前提下进场

30、检查和测试； （3）对建设承包商的选择进行有限的监控（例如设定资质要求等）； （4）在特定情形下，介入项目的建设工作；等等。74第八节项目的运营一、开始运营V二、运营期间的权利与义务三、政府对项目运营的监督与介入四、公众监督75一、开始运营(一)开始运营的条件(二)因项目公司原因导致无法按期开始运营的后果(三)因政府方原因导致无法按期开始运营的后果(四)因中性原因导致无法按期开始运营的后果76(一)开始运营的条件1/21.常见的条件包括：（1）项目的建设已经基本完工（除一些不影响运营的部分）并且已经达到满足项目目的的水平； （2）已按照合同中约定的标准和计划完成项目试运营； （3）项目运营所需

31、的审批手续已经完成（包括项目相关的备案审批和竣工验收手续）； （4）其他需要满足项目开始运营条件的测试和要求已经完成或具备。77(一)开始运营的条件2/22.在一些PPP项目中，开始运营与建设完工为同一时间，完工日即被认定为开始运营日。但在另一些项目中，开始运营之前包括建设完工和试运营两个阶段，只有在试运营期满时才被认定为开始运营。 3.这种包括试运营期的安排通常适用以下两种情形： （1）在项目完工后，技术上需要很长的测试期以确保性能的稳定性； （2）在项目开始运营之前，需要进行大量的人员培训或工作交接。 78(二)因项目公司原因导致无法按期开始运营的后果1.一般的后果：无法按时付费、运营期缩

32、短2.支付逾期违约金3.项目终止4.履约担保79(三)因政府方原因导致无法按期开始运营的后果1. 延长工期和赔偿费用。 因政府方原因导致项目公司无法按期开始运营的，通常项目公司有权主张延迟开始运营日并向政府方索赔额外费用。 2. 视为已开始运营。在一些采用政府付费机制的项目（如电站项目）中，对于因发生政府方违约、政治不可抗力及其他政府方风险而导致项目在约定的开始运营日前无法完工或无法进行验收的，除了可以延迟开始运营日之外，还可以规定“视为已开始运营”，即政府应从原先约定的开始运营日起向项目公司付费。 80(四)因中性原因导致无法按期开始运营的后果1.此处的中性原因是指不可抗力及其他双方约定由双

33、方共同承担风险的原因。不可抗力是指PPP项目合同签订后发生的，合同双方不能预见、不能避免并不能克服的客观情况，主要是指自然不可抗力，不包括按照合同约定属于政府方和项目公司违约或应由其承担风险的事项。 2.因中性原因导致政府方或项目公司不能按期开始运营的，受到该中性原因影响的一方或双方均可以免除违约责任（例如违约金、赔偿等），也可以根据该中性原因的影响期间申请延迟开始运营日81第十节股权变更限制一、限制股权变更的因素二、股权变更的含义与范围三、股权变更的限制82一、限制股权变更的因素1/2(一)政府方关注。 对于政府方而言，限制项目公司自身或其母公司的股权结构变更的目的主要是为了避免不合适的主体

34、被引入到项目的实施过程中。由于在项目合作方选择阶段，通常政府方是在对社会资本的融资能力、技术能力、管理能力等资格条件进行系统评审后，才最终选定社会资本合作方。因此如果在项目实施阶段、特别是建设阶段，社会资本将自身或项目公司的部分或全部股权转让给不符合上述资格条件的主体，将有可能直接导致项目无法按照既定目的或标准实施。83一、限制股权变更的因素2/2(二) 社会资本关注对社会资本而言，其希望通过转让其所直接或间接持有的部分或全部的项目公司股权的方式，来吸引新的投资者或实现退出。保障其自由转让股权的权利，有利于增加资本灵活性和融资吸引力，进而有利于社会资本更便利地实现资金价值。因此，社会资本当然不

35、希望其自由转让股份的权利受到限制。 (三)因此，为更好地平衡上述两方的不同关注，PPP项目合同中需要设定一个适当的股权变更限制机制，在合理的期限和限度内有效的限制社会资本不当变更股权。 84二、股权变更的含义与范围1/3(一) 直接或间接转让股权1.在国际PPP实践、特别是涉及外商投资的PPP项目中，投资人经常会搭建多层级的投资架构，以确保初始投资人的股权变更不会对项目公司的股权结构产生直接影响2.但在一些PPP项目合同中，会将项目公司及其各层级母公司的股权变更均纳入股权变更的限制范围，但对于母公司股权变更的限制，一般仅限于可能导致母公司控股股东变更的情形。例如，在PPP项目合同中规定，在一定

36、的期间内，项目公司的股权变更及其各级控股母公司的控股股权变更均须经过政府的事前书面批准。 85二、股权变更的含义与范围2/3(二) 并购、增发等其他方式导致的股权变更。 PPP合同中的股权变更，通常并不局限于项目公司或母公司的股东直接或间接将股权转让给第三人，还包括以收购其他公司股权或者增发新股等其他方式导致或可能导致项目公司股权结构或母公司控股股东发生变化的情形。 86二、股权变更的含义与范围3/3(三) 股份相关权益的变更。 广义上的股权变更，除包括普通股、优先股等股份的持有权变更以外，还包括股份上附着的其他相关权益的变更，例如表决权等。此外，一些特殊债权，如股东借款、可转换公司债等，如果

37、也带有一定的表决权或者将来可转换成股权，则也可能被纳入“股权变更”的限制范围。 (四) 兜底规定。 为了确保“股权变更”范围能够全面地涵盖有可能影响项目实施的股权变更，PPP项目合同中往往还会增加一个关于股权变更范围的“兜底性条款”，即“其他任何可能导致股权变更的事项”。 87三、股权变更的限制(一)锁定期(二)其他限制(三)违反股权变更限制的后果88(一)锁定期1/21. 锁定期的含义。 锁定期，是指限制社会资本转让其所直接或间接持有的项目公司股权的期间。通常在PPP项目合同中会直接规定：在一定期间内，未经政府批准，项目公司及其母公司不得发生上文定义的任何股权变更的情形。这也是股权变更限制的

38、最主要机制。 2. 锁定期期限。 锁定期的期限需要根据项目的具体情况进行设定，常见的锁定期是自合同生效日起，至项目开始运营日后的一定期限（例如2年，通常至少直至项目缺陷责任期届满）。这一规定的目的是为了确保在社会资本履行完其全部出资义务之前不得轻易退出项目。 89(一)锁定期2/23. 例外情形。 在锁定期内，如果发生以下特殊的情形，可以允许发生股权变更： （1）项目贷款人为履行本项目融资项下的担保而涉及的股权结构变更； （2）将项目公司及其母公司的股权转让给社会资本的关联公司； （3）如果政府参股了项目公司，则政府转让其在项目公司股权的不受上述股权变更限制。90(二)其他限制1.除锁定期外，

39、在一些PPP项目合同中还可能会约定对受让方的要求和限制，例如约定受让方须具备相应的履约能力及资格，并继承转让方相应的权利义务等。在一些特定的项目中，政府方有可能不希望特定的主体参与到PPP项目中，因此可能直接在合同中约定禁止将项目公司的股权转让给特定的主体。 2.这类对于股权受让方的特殊限制通常不以锁定期为限，即使在锁定期后，仍然需要政府方的事前批准才能实施。但此类限制通常不应存在任何地域或所有制歧视。 91(三)违反股权变更限制的后果一旦发生违反股权变更限制的情形，将直接认定为项目公司的违约行为，情节严重的，政府方将有权因该违约而提前终止项目合同Q 约定在公司章程与约定在PPP协议的差异？9

40、2第十一节付费机制一、付费机制的分类二、设置付费机制的基本原则和主要原因93一、付费机制的分类(一)政府付费(二)使用者付费(三)可行性缺口补助(VGF)在我国实践中，可行性缺口补助的形式多种多样，具体可能包括土地划拨、投资入股、投资补助、优惠贷款、贷款贴息、放弃分红权、授予项目相关开发收益权等其中的一种或多种94二、设置付费机制的基本原则和主要原因1/2(一) 主要考虑因素。 1. 项目产出是否可计量。2. 适当的激励。3. 灵活性：鉴于PPP项目的期限通常很长，为了更好地应对项目实施过程中可能发生的各种情势变更，付费机制项下一般也需要设置一定的变更或调整机制。 4. 可融资性：对于需要由项

41、目公司进行融资的PPP项目，在设臵付费机制时还需考虑该付费机制在融资上的可行性以及对融资方吸引力。 5. 财政承受能力。95二、设置付费机制的基本原则和主要原因2/2(二) 定价和调价机制。 1.在付费机制项下，通常还要根据相关法律法规规定、结合项目自身特点，设置合理的定价和调价机制，以明确项目定价的依据、标准，调价的条件、方法和程序，以及是否需要设置唯一性条款和超额利润限制机制等内容。 2.鉴于不同付费机制下PPP项目的基本架构和运作方式可能完全不同，相关合同条款约定往往存在较大差异，本指南第三章将对不同付费机制下的核心要素进行详细阐述。此外，不同付费机制、不同行业领域下PPP项目定价和调价

42、的依据、考虑因素和方法也各不相同，将在本指南第三章、第四章中分别进行论述。96第十三节政府承诺一、付费或补助二、负责或协助获取项目相关土地权利三、连接相关设施四、办理有关政府审批手续五、防止不必要的竞争性项目六、其他承诺97第十五节守法义务及法律变更一、法律的含义二、守法义务三、法律变更的定义四、法律变更的后果V98四、法律变更的后果1/2(一) 政府方可控的法律变更的后果。 在PPP项目中，某些法律变更事件可能是由作为PPP项目合同签约主体的政府方直接实施或者在政府方职权范围内发生的，例如由该政府方、或其内设政府部门、或其下级政府所颁行的法律。对于此类法律变更，可认定为政府方可控的法律变更，

43、具体后果可能包括： 1. 在建设期间，如果因发生政府方可控的法律变更导致项目发生额外费用或工期延误，项目公司有权向政府方索赔额外费用或要求延长工期（如果是采用政府付费机制的项目，还可以要求认定“视为已开始运营”） 2. 在运营期间，如果因发生政府方可控的法律变更导致项目公司运营成本费用增加，项目公司有权向政府方索赔额外费用或申请延长项目合作期限； 3. 如果因发生政府方可控的法律变更导致合同无法继续履行，则构成“政府违约事件”，项目公司可以通过违约条款及提前终止机制等进行救济（关于违约及提前终止，请见本章第十八节）。 99四、法律变更的后果2/2(二) 政府方不可控的法律变更的后果。 对于超出

44、政府方可控范围的法律变更，如由国家或上级政府统一颁行的法律等，应视为不可抗力，按照不可抗力的机制进行处理。在某些PPP项目合同中，也有可能将此类法律变更直接定义为政治不可抗力，并约定由政府方承担该项风险（关于不可抗力的机制，请见本章第十六节）100第十六节不可抗力一、不可抗力的定义和种类不可预见、避免、克服二、不可抗力的法律后果101一、不可抗力的定义和种类1/21. 政治不可抗力。 政治不可抗力事件通常包括非因签约政府方原因导致的、且不在其控制下的征收征用、法律变更（即“政府不可控的法律变更”）、未获审批等政府行为引起的不可抗力事件。 在PPP实践中，考虑到政府方作为PPP项目合同的签约主体

45、，对于上述不可抗力事件具有一定的影响能力，因此一些PPP项目合同中，将此类政治不可抗力事件归为政府方应承担的风险，并约定如下的法律后果： （1）发生政治不可抗力事件，项目公司有权要求延长工期、获得额外补偿或延长项目合作期限； （2）如因政治不可抗力事件导致项目提前终止，项目公司还可获得比其他不可抗力事件更多的回购补偿，甚至可能包括利润损失（关于回购补偿机制，请见本章第十八节）。102一、不可抗力的定义和种类2/22. 自然不可抗力。 主要是指台风、冰雹、地震、海啸、洪水、火山爆发、山体滑坡等自然灾害；有时也可包括战争、武装冲突、罢工、骚乱、暴动、疫情等社会异常事件。这类不可抗力则通常按照一般不

46、可抗力的法律后果处理（见下文）。103二、不可抗力的法律后果(一)免于履行(二)延长期间(三)免除违约责任(四)费用补偿(五)解除合同104第十七节政府的监督和介入一、政府方的监督权二、政府方的介入权105一、政府方的监督权需要特别说明的是，政府方的监督权必须在不影响项目正常实施的前提下行使，并且必须要有明确的限制，否则将会违背PPP项目的初衷，将本已交由项目公司承担的风险和管理角色又揽回到政府身上(一)项目实施期间的知情权V(二)进场检查和测试(三)对承包商和分包商选择的监控V(四)参股项目公司106(一)项目实施期间的知情权1. 建设期审阅项目计划和进度报告 2. 运营维护期审阅运营维护手

47、册和有关项目运营情况的报告。 有时政府也会要求项目公司定期提交经审计的财务报告、使用者相关信息资料等。 107(三)对承包商和分包商选择的监控V1. 在合同中约定建设承包商或运营维护分包商的资质要求。2. 事先知情权。3.需要特别说明的是，在PPP项目中，原则上项目公司应当拥有选择承包商和分包商的充分控制权。政府方对于项目质量的控制一般并不依赖于对承包商及分包商选择的直接控制，而是通过付费机制和终止权利来间接把控项目的履约。108二、政府方的介入权与融资方享有的介入权不同，政府方的介入权通常适用于发生短期严重的问题且该问题需要被快速解决、而政府方在解决该问题上更有优势和便利的情形，通常包括：(

48、一)项目公司未违约情形下的介入(二)项目公司违约情形下的介入109(一)项目公司未违约情形下的介入1/21. 政府方可以介入的情形。 为了保证项目公司履行合同不会受到不必要的干预，只有在特定的情形下，政府方才拥有介入的权利。常见的情形包括： （1）存在危及人身健康或安全、财产安全或环境安全的风险（2）介入项目以解除或行使政府的法定责任； （3）发生紧急情况，且政府合理认为该紧急情况将会导致人员伤亡、严重财产损失或造成环境污染，并且会影响项目的正常实施。 如果发生上述情形，政府方可以选择介入项目的实施，但政府方在介入项目之前必须按PPP项目合同中约定的通知程序提前通知项目公司，并且应当遵守合同中

49、关于行使介入权的要求。 110(一)项目公司未违约情形下的介入2/22. 政府方介入的法律后果。 在项目公司未违约的情形下，发生了上述政府方可以介入的情形，政府方如果选择介入项目，需要按照合同约定提前通知项目公司其介入的计划以及介入的程度。该介入的法律后果一般如下： （1）在政府方介入的范围内，如果项目公司的任何义务或工作无法履行，这些义务或工作将被豁免； （2）在政府方介入的期间内，如果是采用政府付费机制的项目，政府仍应当按照合同的约定支付服务费或其他费用，不论项目公司是否提供有关的服务或是否正常运营； （3）因政府方介入引发的所有额外费用均由政府承担。111(二)项目公司违约情形下的介入1

50、/2如果政府方在行使监督权时发现项目公司违约，政府方认为有可能需要介入的，通常应在介入前按照PPP项目合同的约定书面通知项目公司并给予其一定期限自行补救；如果项目公司在约定的期限内仍无法补救，政府方才有权行使其介入权。 112(二)项目公司违约情形下的介入2/2政府方在项目公司违约情形下介入的法律后果一般如下： 1. 政府方或政府方指定第三人将代项目公司履行其违约所涉及的部分义务； 2. 在项目公司为上述代为履行事项提供必要协助的前提下，在政府方介入的期间内，如果是采用政府付费或可行性缺口补助机制的项目，政府方仍应当按照合同约定就不受违约影响部分的服务或产品支付费用或提供补助； 3. 任何因政

51、府方介入产生的额外费用均由项目公司承担，该部分费用可从政府付费中扣减或者由项目公司另行支付； 4. 如果政府方的介入仍然无法补救项目公司的违约，政府方仍有权根据提前终止机制终止项目合同（关于提前终止机制，请见本章第十八节）113第十八节违约、提前终止及终止后处理机制一、违约事件二、提前终止的事由三、终止后的处理机制114一、违约事件1/31.违约事件的发生并不直接导致项目合同终止。在PPP项目合同中通常会规定通知和补救程序，即如果在PPP项目合同履行过程中发生违约事件，未违约的合同相对方应及时通知违约方，并要求违约方在限期内进行补救，如违约方在该限期内仍无法补救的，则合同相对方有权终止PPP项

52、目合同。 2.此处有一种特殊情形，即在PPP项目合同规定中了融资方介入权或者政府、融资方和项目公司三方签署了直接接入协议的情形下，项目公司违约事件发生且在限期内无法补救时，还会允许融资方或其指定的第三方进行补救（关于融资方介入权，请见本章第五节）。115一、违约事件2/3(一) 政府方违约事件。 在约定政府方违约事件时，应谨慎考虑这些事件是否处于政府方能够控制的范围内并且属于项目项下政府应当承担的风险。常见的政府方违约事件包括： 1. 未按合同约定向项目公司付费或提供补助达到一定期限或金额的； 2. 违反合同约定转让PPP项目合同项下义务； 3. 发生政府方可控的对项目设施或项目公司股份的征收

53、或征用的（是指因政府方导致的或在政府方控制下的征收或征用，如非因政府方原因且不在政府方控制下的征收征用，则可以视为政治不可抗力）； 4. 发生政府方可控的法律变更导致PPP项目合同无法继续履行的； 5. 其他违反PPP项目合同项下义务，并导致项目公司无法履行合同的情形。 116一、违约事件3/3(二)项目公司违约事件。 常见的项目公司违约事件包括但不限于： 1. 项目公司破产或资不抵债的； 2. 项目公司未在约定时间内实现约定的建设进度或项目完工、或开始运营，且逾期超过一定期限的； 3. 项目公司未按照规定的要求和标准提供产品或服务，情节严重或造成严重后果的； 4. 项目公司违反合同约定的股权

54、变更限制的； 5. 未按合同约定为PPP项目或相关资产购买保险的。 117二、提前终止的事由1/2(一) 概述。 提前终止的事由通常包括： 1. 政府方违约事件发生政府方违约事件，政府方在一定期限内未能补救的，项目公司可根据合同约定主张终止PPP项目合同； 2. 项目公司违约事件发生项目公司违约事件，项目公司和融资方或融资方指定的第三方均未能在规定的期限内对该违约进行补救的，政府方可根据合同约定主张终止PPP项目合同；3. 政府方选择终止政府方在项目期限内任意时间可主张终止PPP项目合同（关于政府方选择终止的适用范围，请见下文）； 4. 不可抗力事件发生不可抗力事件持续或累计达到一定期限，任何

55、一方可主张终止PPP项目合同。 118二、提前终止的事由2/2(二) 政府方选择终止。 由于PPP项目涉及公共产品或服务供给，关系社会公共利益，因此PPP项目合同中，政府方应当享有在特定情形下（例如，PPP项目所提供的公共产品或服务已经不合适或者不再需要，或者会影响公共安全和公共利益）单方面决定终止项目的权利。但在PPP项目实践中，政府方的此项权利应当予以明确限定，以免被政府方滥用，打击社会资本参与PPP项目的积极性；同时，政府方在选择终止时需要给予项目公司足额的补偿（关于补偿的原则，请见下文）。119三、终止后的处理机制(一)回购义务(二)回购补偿120(一)回购义务实践中，通常只有在项目公

56、司违约导致项目终止的情形下，政府才不负有回购的义务而是享有回购的选择权，即政府可以选择是否回购该项目。但对于一些涉及公共安全和公众利益的、需要保障持续供给的PPP项目，也可能在合同中约定即使在项目公司违约导致项目终止的情形下，政府仍有回购的义务。 121(二)回购补偿1/41. 政府方违约事件、政治不可抗力以及政府方选择终止。 一般的补偿原则是确保项目公司不会因项目提前终止而受损或获得额外利益（即项目公司获得的补偿等于假设该PPP项目按原计划继续实施的情形下项目公司能够获得的经济收益）。补偿的范围一般可能包括： （1）项目公司尚未偿还的所有贷款（其中可能包括剩余贷款本金和利息、逾期偿还的利息及

57、罚息、提前还贷的违约金等）； （2）项目公司股东在项目终止之前投资项目的资金总和（必要时需要进行审计） （3）因项目提前终止所产生的第三方费用或其他费用（例如支付承包商的违约金、雇员的补偿金等）； （4）项目公司的利润损失（双方通常会在PPP项目合同中约定利润损失的界定标准及补偿比例）。 122(二)回购补偿2/42. 项目公司违约事件。 实践中，对于因项目公司违约事件导致的项目合同终止，如果政府有义务回购或者选择进行回购时，政府需要就回购提供相应补偿。常见的回购补偿计算方法包括： （1）市场价值方法，即按照项目终止时合同的市场价值（即再进行项目采购的市场价值）计算补偿金额。此种方法相对比较公

58、平，并且在项目回购后政府必须要在市场中重新进行项目采购，因此通常适用于PPP市场相对较为成熟的国家。 （2）账面价值方法，即按照项目资产的账面价值计算补偿金额。与市场价值方法不同，该计算方法主要关注资产本身的价值而非合同的价值。这种计算方法比较简单明确，可避免纠纷，但有时可能导致项目公司获得的补偿与其实际投资和支付的费用不完全一致。 123(二)回购补偿3/4在具体项目中适用哪一种计算方法，需要进行专项评估，但一般的原则是，尽可能避免政府不当得利并且能够吸引融资方的项目融资。此外，根据上述计算方法计算出的补偿金额，通常还要扣减政府因该终止而产生的相关费用和损失。 124(二)回购补偿4/43.

59、 自然不可抗力 由于自然不可抗力属于双方均无过错的事件，因此对于自然不可抗力导致的终止，一般的原则是由双方共同分摊风险。通常来讲： （1）补偿范围一般会包括未偿还融资方的贷款、项目公司股东在项目终止前投入项目的资金以及欠付承包商的款项； （2）补偿一般会扣除保险理赔金额，且不包括预期利润损失。 125第十九节项目的移交一、移交范围二、移交的条件和标准三、移交的程序四、转让五、风险移转126一、移交范围（一）项目设施； （二）项目土地使用权及项目用地相关的其他权利； （三）与项目设施相关的设备、机器、装置、零部件、备品备件以及其他动产； （四）项目实施相关人员； （五）运营维护项目设施所要求的技

60、术和技术信息； （六）与项目设施有关的手册、图纸、文件和资料（书面文件和电子文档）； （七）移交项目所需的其他文件。 127二、移交的条件和标准（一）权利方面的条件和标准：项目设施、土地及所涉及的任何资产不存在权利瑕疵，其上未设置任何担保及其他第三人的权利。但在提前终止导致移交的情形下，如移交时尚有未清偿的项目贷款，就该未清偿贷款所设置的担保除外。 （二）技术方面的条件和标准：项目设施应符合双方约定的技术、安全和环保标准，并处于良好的运营状况。在一些PPP项目合同中，会对“良好运营状况”的标准做进一步明确，例如在不再维修情况下，项目可以正常运营3年等。 128三、移交的程序(一) 评估和测试。

61、 (二) 移交手续办理(三) 移交费用（含税费）承担。 关于移交相关费用的承担，通常取决于双方的谈判结果，常见的做法包括： 1. 由项目公司承担移交手续的相关费用（这是比较常见的一种安排，而且办理移交手续的相关费用也会在项目的财务安排中予以预先考虑）； 2. 由政府方和项目公司共同承担移交手续的相关费用。 3. 如果因为一方违约事件导致项目终止而需要提前移交，可以约定由违约方来承担移交费用。 129四、转让1/2(一) 项目相关合同的转让。 1.实践中，可转让的合同可能包括项目的工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品或服务购买合同、融资租赁合同、保险合同以及租赁合同等 2.通常政府会根

62、据上述合同对于项目继续运营的重要性，决定是否进行合同转让。此外，如果这些合同中包含尚未期满的相关担保，也应该根据政府的要求全部转让给政府或者政府指定的其他机构。 130四、转让2/2(二) 技术转让。 在一些对于项目实施专业性要求较高的PPP项目中，可能需要使用第三方的技术（包括通过技术转让或技术许可的方式从第三方取得的技术）。在此情况下，政府需要确保在项目移交之后不会因为继续使用这些技术而被任何第三方进行侵权索赔。 131五、风险移转移交条款中通常还会明确在移交过程中的风险转移安排：1.在移交日前，由项目公司承担项目设施的全部或部分损失或损坏的风险，除非该损失或损坏是由政府方的过错或违约所致

63、2.在移交日及其后，由政府承担项目设施的全部或部分损失或损坏的风险。 132第三章不同付费机制下的核心要素第一节政府付费第二节使用者付费第三节可行性补助133第一节政府付费一、可用性付费二、使用量付费V三、绩效付费四、政府付费的调价机制V134二、使用量付费（1）最低使用量：即政府与项目公司约定一个项目的最低使用量，在项目实际使用量低于最低使用量时，不论实际使用量多少，政府均按约定的最低使用量付费。最低使用量的付费安排可以在一定程度上降低项目公司承担实际需求风险的程度，提高项目的可融资性。 （2）最高使用量：即政府与项目公司约定一个项目的最高使用量，在实际使用量高于最高使用量时，政府对于超过最

64、高使用量的部分不承担付款义务。最高使用量的付费安排为政府的支付义务设置了一个上限，可以有效防止政府因项目使用量持续增加而承担过度的财政风险。 135四、政府付费的调价机制(一)公式调价机制(二)基准比价机制(三)市场测试机制136第二节使用者付费一、使用者付费机制的适用条件二、使用者付费的定价机制三、唯一性条款和超额利润限制机制137一、使用者付费机制的适用条件1/2(一)设置使用者付费机制时，需要根据项目的特性和具体情况进行详细的评估，重点考虑以下几个问题： 1.项目是否适合采用使用者付费机制？ 2.使用费如何设定？ 3.政府是否需要保障项目公司的最低收入？是否需要设置机制避免项目公司获得过

65、高的利润？ 138一、使用者付费机制的适用条件2/2(二)使用者付费机制的优势在于，政府可以最大程度地将需求风险转移给项目公司，而且不用提供财政补贴，同时还可以通过与需求挂钩的回报机制激励项目公司提高项目产品或服务的质量。 (三)但需要强调的是，除非需求量可预测且较为明确或者政府提供其他的补助或承诺，否则使用者付费项目的可融资性相对较低，如果融资难度和融资成本过高，则可能会导致项目无法实施；同时，由于项目公司承担较大的需求风险，在需求不足时，项目公司为了确保能够收回成本，有可能会要求提高使用费的定价或者变相降低产品或服务质量。 139二、使用者付费的定价机制1/3(一) 定价方式实践中，使用者

66、付费的定价方式主要包括以下三种： 1. 根据价格法等相关法律法规及政策规定确定； 2. 由双方在PPP项目合同中约定； 3. 由项目公司根据项目实施时的市场价格定价。 其中，除了最后一种方式是以市场价为基础外，对于前两种方式，均需要政府参与或直接决定有关PPP项目的收费定价。 140二、使用者付费的定价机制2/3(二) 政府参与定价的考虑因素。 1. 需求的价格弹性。是指需求量对价格变动的敏感程度，即使用者对于价格的容忍程度。收费价格上涨到一定程度后，可能会导致使用量的下降。 2. 项目公司的目标，即在综合考虑项目的实施成本、项目合作期限、预期使用量等因素的情况下，收费定价能否使项目公司获得合

67、理的收益。 3. 项目本身的目标，即能否实现项目预期的社会和经济效益。 4. 有关定价是否超出使用者可承受的合理范围（具体可以参考当地的物价水平）； 5. 是否符合法律法规的强制性规定；等等。 141二、使用者付费的定价机制3/3(三) 政府参与定价的方式。 根据PPP实践，政府参与收费定价通常可以采取以下几种具体方式： 1. 由政府设定该级政府所辖区域内某一行业的统一价（例如，某市政府对该市所有高速公路收费实行统一定价）。由于该使用费定价无法因具体项目而调整，如果社会资本在提交响应文件时测算出有关使用费定价无法覆盖其成本，则通常允许其要求政府提供一定的补贴。 2. 由政府设定该级政府所辖区域

68、内某一行业的最高价。在具体项目中，项目公司仅能够按照该最高价或者低于该最高价的价格进行财务评估，如果社会资本在提交响应文件时测算出即使采用最高价也无法使其收回成本时，则通常允许其要求政府提供可行性缺口补助。 3. 由双方在合同中约定具体项目收费的价格。 4. 由双方在合同中约定具体项目收费的最高价。 此外，在一些PPP项目中，双方还有可能约定具体项目收费的最低价，实际上将PPP项目的部分建设和运营成本直接转移给使用者承担。 142三、唯一性条款和超额利润限制机制1/2(一) 唯一性条款。 在采用使用者付费机制的项目中，由于项目公司的成本回收和收益取得与项目的实际需求量直接挂钩，为降低项目的需求

69、风险，确保项目能够顺利获得融资支持和稳定回报，项目公司通常会要求在PPP项目合同中增加唯一性条款，要求政府承诺在一定期限内不在项目附近新建竞争性项目。 143三、唯一性条款和超额利润限制机制2/2(二) 超额利润限制。 在一些情形下，使用者需求激增或收费价格上涨，将可能导致项目公司因此获得超出合理预期的超额利润。针对这种情形，政府在设计付费机制时可以考虑设定一些限制超额利润的机制，包括约定投资回报率上限，超出上限的部分归政府所有，或者就超额利润部分与项目公司进行分成等。但基本的原则是无论如何限制，付费机制必须能保证项目公司获得合理的收益，并且能够鼓励其提高整个项目的效率。 144第三节可行性补

70、助1/3一、 投资补助 在项目建设投资较大，无法通过使用者付费完全覆盖时，政府可无偿提供部分项目建设资金，以缓解项目公司的前期资金压力，降低整体融资成本。通常政府的投资额应在制定项目融资计划时或签订PPP项目合同前确定，并作为政府的一项义务在合同中予以明确。投资补助的拨付通常不会与项目公司的绩效挂钩。 145第三节可行性补助2/3二、 价格补贴 在涉及民生的公共产品或服务领域，为平抑公共产品或服务的价格水平，保障民众的基本社会福利，政府通常会对特定产品或服务实行政府定价或政府指导价。如果因该定价或指导价较低导致使用者付费无法覆盖项目的成本和合理收益，政府通常会给予项目公司一定的价格补贴。例如地

71、铁票价补贴。 146第三节可行性补助此外，政府还可通过无偿划拨土地，提供优惠贷款、贷款贴息，投资入股，放弃项目公司中政府股东的分红权，以及授予项目周边的土地、商业等开发收益权等方式，有效降低项目的建设、运营成本，提高项目公司的整体收益水平，确保项目的商业可行性。 147第四章不同行业下的特定条款第一节公共交通项目第二节公用设施项目第三节社会公共服务项目148第一节公共交通项目本指南谨以采用BOT运作方式的高速公路项目为例，结合我国的实际情况，阐述公共交通项目的一些特定条款机制一、项目的范围和期限二、付费和调价机制149一、项目的范围和期限1/2(一) 项目的范围。 根据具体PPP项目合同的约定

72、，高速公路项目的合作范围，除了高速公路的建设运营外，还可能包括沿途服务设施和广告等的开发和运营。 (二) 项目期限。 1.在采用BOT运作方式的高速公路项目中，项目期限通常包括高速公路的建设期和运营期，待项目期限届满后，通常项目公司将无偿把高速公路移交给政府。2.需要强调的是，高速公路项目的收费期限还要同时受到我国收费公路管理条例以及相关地方性法律法规的限定。 150一、项目的范围和期限2/2第十四条收费公路的收费期限，由省、自治区、直辖市人民政府按照下列标准审查批准：(一)政府还贷公路的收费期限，按照用收费偿还贷款、偿还有偿集资款的原则确定，最长不得超过15年。国家确定的中西部省、自治区、直

73、辖市的政府还贷公路收费期限，最长不得超过20年。(二)经营性公路的收费期限，按照收回投资并有合理回报的原则确定，最长不得超过25年。国家确定的中西部省、自治区、直辖市的经营性公路收费期限，最长不得超过30年。151二、付费和调价机制(一)付费机制(二)调价机制(三)唯一性条款(四)政府对项目的优惠政策152(一)付费机制1/31. 高速公路付费机制 在高速公路项目中，如何收取车辆通行费是一个非常关键的问题。实践中，高速公路项目通常有三种付费机制： （1）使用者付费（又称为“Real Toll”）：项目公司直接向高速公路使用者收费； （2）政府按使用量付费（又称为“Shadow Toll”）：政

74、府根据高速公路的实际使用量、即车流量向项目公司付费，车流量越大，付费越多； （3）政府按可用性和绩效付费：政府根据项目公司提供的高速公路是否达到合同约定的可用性标准来付费，并在此基础上根据项目公司的绩效设定相应的扣减机制。如果项目公司未能保证高速公路达到供公众使用的标准，政府将根据不达标高速公路的长度和数量以及不达标所持续的时间等，从应当支付给项目公司的费用中作相应扣减。 153(一)付费机制2/32. 高速公路收费定价的影响因素。 （1）高速公路成本：通常包括高速公路的建设成本和运营维护成本，例如工程建设费、设备购臵费、道路维修费、养护费以及日常管理费用等； （2）车流量：收费公路项目、尤其

75、是使用者付费或政府按使用量付费的项目中，车流量对项目公司的收入有直接影响。车流量的大小通常由该高速公路辐射区域内的经济发展状况和汽车拥有量等因素决定； （3）项目期限：项目期限直接影响高速公路的收益，期限过短无法保证项目公司获得合理收益；而期限过长则有可能导致项目公司暴利、甚至构成垄断；154(一)付费机制3/3（4）使用者的支付意愿：高速公路使用者的支付意愿通常具有很强的主观性，主要取决于使用者个人的支付能力。使用者的支付能力通常会受当地物价水平、个人年龄层次、职业稳定与否等因素影响（5）高速公路的性能和技术条件：高速公路的技术等级和服务水平越高，高速公路使用者可以接受的通行费标准也会越高；

76、 （6）高速公路辐射区内的其他交通运输方式及其定价：高速公路辐射区内是否有其他交通运输方式，例如普通公路、铁路和民航等，这些交通运输方式的定价通常也会影响高速公路收费的定价。 155(二)调价机制（1）保证合理回报原则：项目公司在收回高速公路的建设成本和运营维护成本后，应获得与同行业平均收益率相适应的合理收益回报； （2）使用者可承受原则：高速公路收费价格不应过分高于使用者可承受的合理范围，如果使用者通过使用高速公路所获得的时间节约、距离缩短和安全提高等效益，不能补偿其付出的通行费、燃油费等成本，使用者就可能不会选择使用该高速公路出行； （3）综合考虑原则：高速公路项目在进行价格调整时，除了应

77、考虑项目公司的收益水平和高速公路使用者的承受能力外，还应当综合考虑通货膨胀、物价上涨和收费管理人员工资变化等各种影响因素。156(三)唯一性条款唯一性条款是PPP模式下高速公路项目中的重要条款，因为高速公路的收益直接取决于过往车辆的通行量，而且高速公路项目先期投资成本大、回收周期长，如果项目附近有性能和技术条件与本项目类似、但免费或收费较低的可替代路线，将会严重影响项目公司的成本回收及合理收益的获得，从长远来看，不利于调动社会资本的投资积极性。因此，为保证项目建成通车后项目公司有稳定的收入，项目公司在前期需要认真研究路网规划，对是否有可代替的路线以及如果存在这些路线将会对项目收益产生怎样的影响

78、进行详细评估。在合同谈判阶段则要求政府作出相关承诺，即承诺项目期限内不在项目附近兴建任何竞争性的道路，并控制公路支线叉道口的连接，使项目公司保持较高的回报率，以避免过度竞争引起项目公司经营收益的下降。 157(四)政府对项目的优惠政策政府对项目提供优惠政策有利于项目公司在高速公路项目中规避一定的投资风险，因此，项目公司在与政府谈判时会希望努力争取切实可行、规避风险的优惠条件。 政府提供给项目的优惠政策可能包括向项目公司无偿划拨土地，授予周边土地或商业开发收益权以及优先审批、简化审批等。158第二节公用设施项目包括供电、供气、供水、供热、污水处理、垃圾处理等，有时也包括通信服务设施。一、付费及调

79、价机制二、连接设施建设三、原料供应X四、环境保护责任X159一、付费及调价机制1/4此类项目通常采用以实际使用量为基础的付费机制，同时，由于公用设施项目的产品，如水、电、燃气等，涉及公共安全和公众利益，通常受到政府的严格监管并由政府统一定价，因此如果在使用者付费机制下，政府的定价无法使项目公司收回成本并获得合理收益，也有可以考虑采用可行性缺口补助机制将以供电项目为例对公用设施类PPP项目的付费和调价机制进行详细介绍160一、付费及调价机制2/4(一) 购电安排。 1. 照付不议。 是指规定一个最小净输出发电量，只要项目公司达到该最小净输出量的发电能力并且不存在项目公司违约等情形，购电方就有义务

80、按照该最小净输出发电量向项目公司支付电费，而不论项目公司是否实际生产了该部分的电量。如果能够超出最小净输出发电量的发电能力，购电方则可根据其需求和实际购得的电量支付电费。 这种购电安排，可以为项目公司的收入提供一定保障，有助于提高项目的可融资性，一般在煤电项目中较为常见。 2. 强制购买。 是指购电方有义务购买该供电项目所发的全部电量并根据所发的电量支付电费，而无论购电方是否真正需要。但如果非因政府方原因，项目公司没有实际发出电量，则项目公司将无法获得付费。 这种安排在风力发电、太阳能发电等新能源发电项目中较为常见。 161一、付费及调价机制3/4(二) 电价组成要素。 1. 容量电价。 容量

81、电价是基于项目是否达到合同约定的容量标准而支付的电价，与项目是否被实际使用无关，可以看作是可用性付费的一种形式。根据项目的具体情况，容量电价通常由项目的建设成本、固定的运营维护成本等组成。 在采用容量电价时，合同中通常会就发电机组的额定功率、可用小时数等设定严格的标准，如果项目公司无法达到该标准，则会扣减相应的付费；如果项目的实际性能优于合同约定的标准，在一些项目中还有可能获得相应的奖励。 2. 电量电价。 电量电价是基于项目公司每月实际供应的电量来进行支付的电价形式。电量电价通常会根据季节及用电的峰谷时段设置不同的价格，以激励项目公司在电力供应紧张时期多供电。电量电价的组成通常包括燃料成本以

82、及非固定的运营维护成本等。 162一、付费及调价机制4/4(三) 电价调整机制。 1. 公式调整机制。 在电价调整公式中，通常可能会以燃料价格变动、利率变动、消费者物价指数等作为主要的调价系数，当上述系数变动达到约定的幅度时即可触发调价程序，按调价公式自动调整电价。 2. 协商调整机制。 在一些供电项目中，双方会在项目采购阶段根据项目预算成本初步确定电价和电价组成要素，待项目建成后如果实际结算成本与预算成本差别较大的，双方再根据实际结算成本对电价和电价组成要素进行重新谈判。这种调价方式，也称为成本加成电价模式。 与之相对应的是馈网电价模式，即双方在项目采购阶段确定一个固定的馈网电价，并且在项目

83、在实施过程中不会因实际成本与预算成本有差别而对该电价进行调整。但在国际PPP实践中，一些以馈网电价为基础的供电项目，也可能设定一些调价机制，但通常调价幅度有限，并且一般不需要双方再次协商。 163二、连接设施建设例如，供电项目中与国家电网链接的输变电设施，供热项目中与城市现有供热管网连接的换热站、管道等164二、连接设施建设1/3(一) 全部由政府负责建设。 1. 建设标准，以确保政府所建设的连接设施能够与项目设施相连接，并且符合项目正常运营的要求； 2. 完工时间要求。如果必要的连接设施没有完工，即使项目已达到开始运营的条件，也仍然无法开始运营。因此在PPP项目合同中通常会规定，政府有义务在

84、项目设施完工时或之前完成连接设施的建设。如果政府无法按照合同约定的要求完工，项目公司将可能获得一定的救济，如项目期限延长、损害赔偿等。 3. 政府建设连接设施的费用承担，通常由双方在合同中约定。 165二、连接设施建设2/3(二) 由项目公司和政府方共同负责建设。 即项目公司和政府方每方负责一部分连接设施的建设。对于这种情况，合同条款中应当特别注意设施边界和双方责任的划分，同时要重点关注连接设施的建设标准和工程进度的统一性问题。为此，PPP项目合同中通常会规定： 1. 各方的义务和责任范围，包括应建设的工程范围、建设的标准以及完工时间和进度要求等； 2. 双方互相通知和报告的义务，以确保一方能

85、够及时了解对方设施的建设情况；等等。 166二、连接设施建设3/3(三) 全部由项目公司负责建设。 如果全部由项目公司负责建设，该连接设施通常会包含在整个项目设施的范围内，并在项目的建设条款中对连接设施设计、建设标准和要求进行规定。与此同时，在PPP项目合同中可能不会专门针对连接设施规定完工时间，而是与整个项目开始运营的时间相结合（关于项目的建设条款，请见第二章第七节）。167第三节社会公共服务项目包括医疗服务设施、学校、监狱、养老院、保障性住房等在一些PPP项目中，合作范围还可能包括项目周边土地开发和设施经营，例如餐厅、商店等一、付费和调价机制二、绩效监控机制168一、付费和调价机制1/4(

86、一) 付费机制。 很少采用单纯的使用者付费机制1. 政府付费。 社会公共服务项目通常采用依可用性和绩效付费的政府付费机制。例如，在公立学校项目中，由项目公司负责学校设施的建设并提供部分运营管理服务，在学校设施建成后，政府根据学校设施的可用性和项目公司的运营表现，按月向项目公司支付一笔固定费用。但是，如果项目公司没有达到学校设施的可用性标准（如教室数量不符合合同要求），或者一些项目公司提供的运营管理服务没有达到合同约定的绩效标准（如安保工作、卫生状况等未达标），则政府会在固定支付的费用中作相应的扣减。 2. 可行性缺口补助。 在一些服务定价较低，使用者付费无法完全覆盖项目公司的投资成本和合理收益

87、的项目中，可以考虑采用可行性缺口补助机制。例如，在养老服务和保障性住房项目中，使用者可以优惠价格购买服务或住房，而政府就该优惠价与市场价之间的差额部分向项目公司提供适当的补助，以保证项目公司收回成本并获得合理的收益。 169一、付费和调价机制2/41. 基准比价机制 基准比价机制是指由项目公司对其自身或其分包商提供某项服务的价格与该服务的市场价格进行比较，如果与市场价格存在差异，则项目公司将与政府协商调价。但是采用基准比价机制通常不会直接导致服务提供者的更换。2. 市场测试机制市场测试机制是指在PPP项目合同约定的某一特定时间，对项目中某项特定服务在市场范围内重新进行采购。相比基准比较机制，市

88、场测试机制的程序更具透明性和竞争性，可以更好地实现项目的物有所值。采用市场测试机制有可能导致服务提供者的更换，市场测试后确定的采购价格既可能高于、也可能低于原来的价格170一、付费和调价机制3/4市场测试机制主要适用于社会公共服务项目中的一些软性服务，如学校项目中的清洁、餐饮、安保服务等，通常对这类服务进行重新招标不会影响到整个项目的运行。而对于一些关系到项目运行的核心服务（如医院项目中的医疗服务或学校项目中的教学服务等），如果重新进行招标，可能影响整个项目的正常运行或者需要对整个项目进行较大调整，则无法采用市场测试机制。 此外，相比基准比价机制，市场测试机制在程序上具有更强的灵活性，并且能够利用充分竞争更好地达成提高服务效率和质量的目的。但是，如果某项服务特殊性较强或者资质要求较高，能够提供该项服务的分包商过少，缺乏充分的市场竞争，则无法采用市场测试机制，而可以采用基准比价机制171一、付费和调价机制4/4某项服务先采用市场测试机制进行重新采购，如果采购过程中出现竞争者不足的情况，则可以改用基准比价机制；反之，在采用基准比价机制时，如果政府无法与项目公司或原有分包商就价格调整达成一致的，也可以改用市场测试机制172二、绩效监控机制(一)绩效控管方案(二)政府监控措施(三)运营委员会(四)未达到绩效的效果173报告完毕174