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1、土地法律法规系列讲座之土地法律法规系列讲座之中华人民共和国土地管理法中华人民共和国土地管理法主讲人：吴宏林主讲人：吴宏林第四章第四章:耕地保护耕地保护我国耕地资源的现状和主要问题我国耕地资源的现状和主要问题耕地总量锐减、人均耕地面积不断下降。广东、福建、浙江人均耕地在耕地总量锐减、人均耕地面积不断下降。广东、福建、浙江人均耕地在0.6亩亩以下，已低于日本人均以下，已低于日本人均0.7亩耕地的水平亩耕地的水平耕地质量严重衰退。耕地质量严重衰退。 水土流失、耕地沙化、土壤盐渍化、耕地污染、地力衰水土流失、耕地沙化、土壤盐渍化、耕地污染、地力衰竭竭耕地保护措施不力。土地使用审批不当、土地宏观调控能力
2、弱、土地法律法耕地保护措施不力。土地使用审批不当、土地宏观调控能力弱、土地法律法规不健全，执法不严、现行土地产权制度不合理、中低产田大量存在规不健全，执法不严、现行土地产权制度不合理、中低产田大量存在制度创新制度创新技术创新技术创新文化创新文化创新综合管理综合管理发达国家耕地保护的一些措施发达国家耕地保护的一些措施美国：对纳入保护计划耕地的所有者给予补贴；在最好的农地周围划定缓冲美国：对纳入保护计划耕地的所有者给予补贴；在最好的农地周围划定缓冲区，在农业用地区域内只能从事农业生产或与农业生产有关的活动，严禁建区，在农业用地区域内只能从事农业生产或与农业生产有关的活动，严禁建设住宅或其他城市基础
3、设施设住宅或其他城市基础设施 英国：开展环保型农业，提高土地质量；提倡英国：开展环保型农业，提高土地质量；提倡“科学研究指定地区科学研究指定地区”（多为（多为劣质地）转为草地和林地，由政府支付补助金劣质地）转为草地和林地，由政府支付补助金 韩国：农业振兴地域制度。农业振兴区域除了公共设施等特殊情况之外，基韩国：农业振兴地域制度。农业振兴区域除了公共设施等特殊情况之外，基本上不能转用耕地本上不能转用耕地 ；举报耕地非法转用时给予举报者奖励的制度举报耕地非法转用时给予举报者奖励的制度德国：优化用地结构，使工厂相对集中，从而提高土地的使用效率德国：优化用地结构，使工厂相对集中，从而提高土地的使用效率
4、 ；农业方农业方面，政府对农业企业实行减税等扶持政策面，政府对农业企业实行减税等扶持政策耕地占用补偿耕地占用补偿国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，合要求的，应当
5、按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地专款用于开垦新的耕地 省、自治区、直辖市人民政府应当制定开垦耕地计划，监督占用耕省、自治区、直辖市人民政府应当制定开垦耕地计划，监督占用耕地的单位按照计划开垦耕地或者按照计划组织开垦耕地，并进行验地的单位按照计划开垦耕地或者按照计划组织开垦耕地，并进行验收收耕地占用补偿遇到的问题耕地占用补偿遇到的问题征地范围过宽规模过大，导致大量耕地被占用征地范围过宽规模过大，导致大量耕地被占用耕地非农转用成本太低，助长滥征乱占耕地耕地非农转用成本太低，助长滥征乱占耕地“占优补劣占优补劣”成为普遍现象成为普遍现象不切实际的强调不切实际的强调“占多
6、少，垦多少占多少，垦多少”，没有充分考虑到各地的后备资源状况，没有充分考虑到各地的后备资源状况，与国家生态环境和可持续发展战略不符与国家生态环境和可持续发展战略不符不少地方为完成新开垦耕地任务指标、不惜毁林毁草盲目开垦，造成了国不少地方为完成新开垦耕地任务指标、不惜毁林毁草盲目开垦，造成了国家土地建设资金的巨大浪费家土地建设资金的巨大浪费土地利用粗放浪费现象严重土地利用粗放浪费现象严重耕地占用补偿问题的解决办法耕地占用补偿问题的解决办法在依法制定严格的土地利用总体规划的基础上，加强规划管理，使其充分发在依法制定严格的土地利用总体规划的基础上，加强规划管理，使其充分发挥调控作用挥调控作用增加建设
7、用地占用耕地对农民的补偿，加强补偿费的分发监管力度，争取让增加建设用地占用耕地对农民的补偿，加强补偿费的分发监管力度，争取让每一分钱都进入农民的口袋，切实保护农民的权益、生活得到保障每一分钱都进入农民的口袋，切实保护农民的权益、生活得到保障切实加强对闲置土地的管理，最好能从法律上加强对闲置土地的界定，严格切实加强对闲置土地的管理，最好能从法律上加强对闲置土地的界定，严格加强闲置土地管理办法，缩短对闲置土地的收回和处罚的闲置权限，加大处加强闲置土地管理办法，缩短对闲置土地的收回和处罚的闲置权限，加大处罚力度罚力度对政府部门，在建设用地占用耕地的审批过程中，尽可能不批准占用优质耕对政府部门，在建设
8、用地占用耕地的审批过程中，尽可能不批准占用优质耕地进行建设地进行建设对各地的复垦部门，一定要加强对复垦工作的监管力度，要保质保量的完成对各地的复垦部门，一定要加强对复垦工作的监管力度，要保质保量的完成土地复垦任务土地复垦任务加强对非法占用土地，强制在耕地上进行建设的行为的惩罚力度加强对非法占用土地，强制在耕地上进行建设的行为的惩罚力度加强政府的清廉建设加强政府的清廉建设建设占用耕地的耕作层利用建设占用耕地的耕作层利用县级以上地方人民政府可以要求占用耕地的单位将所占用耕地耕作县级以上地方人民政府可以要求占用耕地的单位将所占用耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良层的土壤用于
9、新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良 建设占用耕地的耕作层利用遇到的问题建设占用耕地的耕作层利用遇到的问题耕作层剥离最好是一边剥离，一边造地，但在实际工作中从项目立项、实耕作层剥离最好是一边剥离，一边造地，但在实际工作中从项目立项、实施等环节上都难以做到。如果剥离土壤不能直接用于造地，必然要考虑堆施等环节上都难以做到。如果剥离土壤不能直接用于造地，必然要考虑堆放场地。堆放场地如何取得、谁负担费用、如何堆放、如何利用等都是实放场地。堆放场地如何取得、谁负担费用、如何堆放、如何利用等都是实际面临的问题。如：在南方地区，雨水多，堆放土壤需要修筑坚固的堤坝，际面临的问题。如：在南方地区，雨水多，堆
10、放土壤需要修筑坚固的堤坝，以防止土壤被冲刷和流失，从而又增加了修筑防护设施的费用以防止土壤被冲刷和流失，从而又增加了修筑防护设施的费用目前采用的方式基本上都是耕作层就地深埋或者土方回填，对耕作层土壤目前采用的方式基本上都是耕作层就地深埋或者土方回填，对耕作层土壤造成很大的浪费造成很大的浪费建设占用耕地的耕作层利用的几点建议建设占用耕地的耕作层利用的几点建议建立耕作层土壤剥离规章制度，对耕作层土壤剥离制定法律层面的硬性规定建立耕作层土壤剥离规章制度，对耕作层土壤剥离制定法律层面的硬性规定 建立有利于剥离的利益机制，考虑到剥离费用较高和用地成本，简单要求建建立有利于剥离的利益机制，考虑到剥离费用较
11、高和用地成本，简单要求建设用地单位追加投资会存在困难。应从剥离也是保护耕地的角度，建立有利设用地单位追加投资会存在困难。应从剥离也是保护耕地的角度，建立有利于建设单位主动剥离的利益机制于建设单位主动剥离的利益机制采取多种途径对剥离土壤进行合理处置：一是将剥离的土壤同步用于土地开采取多种途径对剥离土壤进行合理处置：一是将剥离的土壤同步用于土地开发整理项目。二是将剥离的土壤暂时集中堆放，待实施土地开发整理项目时发整理项目。二是将剥离的土壤暂时集中堆放，待实施土地开发整理项目时再进行二次搬运加以利用。三是将剥离的耕作层土壤用于其他需要土壤的项再进行二次搬运加以利用。三是将剥离的耕作层土壤用于其他需要
12、土壤的项目目统一部署，先行试点统一部署，先行试点突出重点，逐步推开。城镇所处位置和周边条件，占用耕地的表土剥离一般突出重点，逐步推开。城镇所处位置和周边条件，占用耕地的表土剥离一般运距较远，费用较高，难以处置，相比之下，公路、铁路等线形工程和一些运距较远，费用较高，难以处置，相比之下，公路、铁路等线形工程和一些需要土壤覆盖的建设项目，可以先行推进耕作层土壤剥离工作需要土壤覆盖的建设项目，可以先行推进耕作层土壤剥离工作耕地总量动态平衡耕地总量动态平衡省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，采取措施，确保本
13、行政区域内耕地总量不减少地利用年度计划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少 耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地，并由国务院土地行政主管部门会同农地的数量与质量相当的耕地，并由国务院土地行政主管部门会同农业行政主管部门验收业行政主管部门验收个别省、直辖市确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦个别省、直辖市确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地的数量的，必须报经国务院批准耕地的数量不足以补偿所占用耕地的数量的，必须报经国务院批准减免本行政区域内开
14、垦耕地的数量，进行易地开垦减免本行政区域内开垦耕地的数量，进行易地开垦耕地总量动态平衡的含义理解耕地总量动态平衡的含义理解耕地总量是耕地面积的总量，耕地总量动态平衡就是保证耕地数量耕地总量是耕地面积的总量，耕地总量动态平衡就是保证耕地数量的动态平衡的动态平衡耕地总量是耕地数量和质量的总和，保持耕地总量动态平衡是保持耕地总量是耕地数量和质量的总和，保持耕地总量动态平衡是保持一定质量的耕地数量的动态平衡一定质量的耕地数量的动态平衡耕地总量是耕地面积总数、耕地质量水平和耕地产出水平的总和耕地总量是耕地面积总数、耕地质量水平和耕地产出水平的总和耕地总量是人均耕地动态平衡耕地总量是人均耕地动态平衡耕地总
15、量动态平衡在法律上要有明确定义耕地总量动态平衡在法律上要有明确定义基本农田保护制度基本农田保护制度国家实行基本农田保护制度。下列耕地应当根据土地利用总体规划国家实行基本农田保护制度。下列耕地应当根据土地利用总体规划划入基本农田保护区，严格管理：划入基本农田保护区，严格管理：基本农田保护区以乡（镇）为单位进行划区定界，由县级人民政府基本农田保护区以乡（镇）为单位进行划区定界，由县级人民政府土地行政主管部门会同同级农业行政主管部门组织实施土地行政主管部门会同同级农业行政主管部门组织实施 经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确
16、定的粮、棉、油生产基地内的耕地油生产基地内的耕地有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田的中、低产田蔬菜生产基地蔬菜生产基地农业科研、教学试验田农业科研、教学试验田国务院规定应当划入基本农田保护区的其他耕地国务院规定应当划入基本农田保护区的其他耕地各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的百分之八十以上百分之八十以上国务院明确规定基本农田国务院明确规定基本农田“五个不准五个不准”：不准占用基本农田进行植树造林、发展林果业和搞林
17、粮间作以及超不准占用基本农田进行植树造林、发展林果业和搞林粮间作以及超标准建设农田林网标准建设农田林网不准以农业结构调整为名，在基本农田内挖塘养鱼、建设用于畜禽不准以农业结构调整为名，在基本农田内挖塘养鱼、建设用于畜禽养殖的建筑物等严重破坏耕作层的生产经营活动养殖的建筑物等严重破坏耕作层的生产经营活动不准违法占用基本农田进行绿色通道和城市绿化隔离带建设不准违法占用基本农田进行绿色通道和城市绿化隔离带建设不准以退耕还林为名违反土地利用总体规划，将基本农田纳入退耕不准以退耕还林为名违反土地利用总体规划，将基本农田纳入退耕范围；除法律规定的国家重点建设项目以外范围；除法律规定的国家重点建设项目以外不
18、准非农建设项目占用基本农田不准非农建设项目占用基本农田土地改良与提高地力土地改良与提高地力各级人民政府应当采取措施，维护排灌工程设施，改良土壤，提高各级人民政府应当采取措施，维护排灌工程设施，改良土壤，提高地力地力 防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染土地防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染土地 节约使用土地节约使用土地非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地可以利用劣地的，不得占用好地 禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房
19、、挖砂、采石、采矿、取土等矿、取土等 禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼 闲置、荒芜土地的处理闲置、荒芜土地的处理禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、
20、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种 在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照的闲置土地，依照中华人民共和国城市房地产管理法中华人民共和国城市房地产管理法的有关规的有关规定办理定办理承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕
21、抛荒的，原发包单位应承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地当终止承包合同，收回发包的耕地开发未利用土地开发未利用土地国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，开发未利用的土地；适境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，开发未利用的土地；适宜开发为农用地的，应当优先开发成农用地宜开发为农用地的，应当优先开发成农用地国家依法保护开发者的合法权益国家依法保护开发者的合法权益 开垦未利用土地开垦未利用土地开垦未利用的土地，必须经过科学论证和评估
22、，在土地利用总体规开垦未利用的土地，必须经过科学论证和评估，在土地利用总体规划划定的可开垦的区域内，经依法批准后进行。禁止毁坏森林、草划划定的可开垦的区域内，经依法批准后进行。禁止毁坏森林、草原开垦耕地，禁止围湖造田和侵占江河滩地原开垦耕地，禁止围湖造田和侵占江河滩地根据土地利用总体规划，对破坏生态环境开垦、围垦的土地，有计根据土地利用总体规划，对破坏生态环境开垦、围垦的土地，有计划有步骤地退耕还林、还牧、还湖划有步骤地退耕还林、还牧、还湖 开发未利用土地和开垦未利用土地的区别开发未利用土地和开垦未利用土地的区别开发未利用地开发未利用地:原来适合耕种的土地而没有利用，开发使之用于耕种，原来适合
23、耕种的土地而没有利用，开发使之用于耕种，比如黄河滩区比如黄河滩区 开垦未利用地开垦未利用地:先不适合耕种的土地进行开发，使之适合耕种，一般先不适合耕种的土地进行开发，使之适合耕种，一般指对天然形成的地质环境的改造开发，比如平山，盐碱地改造指对天然形成的地质环境的改造开发，比如平山，盐碱地改造开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩 开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开牧业、渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给
24、开发单位或者个人长期使用发单位或者个人长期使用2019年年12月月11日，国家海洋局召开新闻发布会，发布了新近出台的十项政策措施，日，国家海洋局召开新闻发布会，发布了新近出台的十项政策措施，鼓励各界力量开发海岛鼓励各界力量开发海岛 土地整理土地整理县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境地方各级人民政府应当采取措施，改造中、低
25、产田，整治闲散地和地方各级人民政府应当采取措施，改造中、低产田，整治闲散地和废弃地废弃地 土地复垦土地复垦因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。复垦的土地应当优先用于农缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。复垦的土地应当优先用于农业业土地整理、土地复垦和土地开发土地整理、土地复垦和土地开发的区别的区别土地整理是指采用工程、生物等措施，对田、水、路、林、村进行综土地整理是指采
26、用工程、生物等措施，对田、水、路、林、村进行综合整治，增加有效耕地面积，提高土地质量和利用效率，改善生产、合整治，增加有效耕地面积，提高土地质量和利用效率，改善生产、生活条件和生态环境的活动生活条件和生态环境的活动土地复垦是指采用工程、生物等措施，对在生产建设过程中因挖损、土地复垦是指采用工程、生物等措施，对在生产建设过程中因挖损、塌陷、压占造成破坏、废弃的土地和自然灾害造成破坏、废弃的土地塌陷、压占造成破坏、废弃的土地和自然灾害造成破坏、废弃的土地进行整治，恢复利用的活动进行整治，恢复利用的活动土地开发是指在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的土地开发是指在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，采用工程、生物等措施，将未利用土地资源开发成宜农地的前提下，采用工程、生物等措施，将未利用土地资源开发成宜农地的活动活动
