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1、第8章 系统分析方法 本章导读理解系统和系统分析的基本概念掌握系统分析的特征正确认识系统分析的作用和局限性掌握公共政策系统分析的过程1第一节第一节 系统分析概述系统分析概述一、系统一、系统 系统是由两个以上相互作用的要素结合成系统是由两个以上相互作用的要素结合成的集合体，各要素之间存在着一定的联系的集合体，各要素之间存在着一定的联系和相互作用，形成特定的整体结构并具有和相互作用，形成特定的整体结构并具有特定功能的综合体。特定功能的综合体。系统具有下列性质与基本组成：1、要素的有机联系。2、系统的功能。各个要素的有机组合，可以完成特定的功能，如课堂教学系统，具有完成教育任务的功能。23、系统的总
2、体性与统一性。系统作为许多要素 的综合体，它们构成一个统一的整体。4、系统的环境。5、系统的层次与维数。3二、系统分析的概念二、系统分析的概念从概念的一般理解上说，系统分析是以系统论为理论基础的一种适用于各种对象的分析方法，它运用现代科学的方法和技术对构成事物的系统的各个要素及其相互关系进行分析，比较研究可行方案从而为决策者提供可靠的依据。可以将系统可以将系统分析看作根据客观事物所具有的系统特征，从事分析看作根据客观事物所具有的系统特征，从事物的整体出发，着眼于整体与部分、整体与结构、物的整体出发，着眼于整体与部分、整体与结构、结构与功能、系统与内外环境等方面的相互联系结构与功能、系统与内外环
3、境等方面的相互联系与相互作用，以求得整体最优的现代科学方法。与相互作用，以求得整体最优的现代科学方法。 4背景背景 20世纪40年代，由于出现了大量不确定性、竞争性的复杂系统，如经济危机、战争等系统，一般预测方法越来越不适应事物发展的需要，于是产生了采用系统思维和技巧的分析方法。系统分析最早是由美国兰德公司于本世纪40年代提出并使用的一套对复合确定目标的不同方案从费用和效果两个方面进行评价的方法。战后50多年来，系统分析沿着两条明显不同的路线发展着。一条路线是运用数学工具和经济学原理分析来研究军事系统和社会系统等。另一条路线是在大学和科研机构把系统的思想和方法在一些研究领域逐步加以系统化、理论
4、化。到了70年代中期，系统分析从作为分析经济合理性的应用工具和作为研究对象的理论体系通过弧形分离的状态，逐步走向相互结合相互补充，发展成为一种有效的方法体系，尤其在解决有风险的和不确定的经济社会政策方面，系统分析提供了有用的信息，在改进决策系统的功能方面发挥了重要的作用。5三、系统分析的特征三、系统分析的特征1、以整体为目标、以整体为目标系统分析首先把所研究的事物、现象和过程看作是一个整体系统，确定给定系统的边界范围，把它从周围的系统中划分出来 2、以特定问题为重点、以特定问题为重点系统分析是一种处理问题的方法，其目的在于寻求解决特定问题的满意方案。 63、运用定量分析方法、运用定量分析方法
5、4、凭借价值判断、凭借价值判断四、系统分析的基本原则四、系统分析的基本原则 第一，整体性原则。第一，整体性原则。 第二，有序性原则。 第三，结构性原则。 第四，动态性原则。 第五，开放性原则。7第二节第二节 公共政策系统分析的过程公共政策系统分析的过程 现代公共政策过程本身就是由一系列相关行为组成的过程，一般而言，可将政策过程的逻辑结构概括为七个实施环节：界定问题、确认目标、设计方案、调查研究、建立模型、评价方案、确定方案。一、界定问题一、界定问题而所谓界定问题即划定问题范围，包括系统边界而所谓界定问题即划定问题范围，包括系统边界确定和系统环境分析。确定和系统环境分析。 8二、确认目标二、确认
6、目标 确认目标必须坚持两项原则：（1）总体性原则，即应着眼于系统的总体效果而非局部；（2）具体性原则，即必须清楚目标的内涵。 三、设计方案三、设计方案设计方案时应考虑两项原则：（1）整体详尽性原则，即把所有各种可能备选方案尽可能都列举出来；（2）相互排他性原则，方案之间应互相排斥，这样才有可能进行选择和必须进行选择。9四、调查研究四、调查研究五、建立模型五、建立模型六、评价方案六、评价方案七、确定方案七、确定方案10案例分析：我国新农村建设系统分析案例分析：我国新农村建设系统分析我国新农村建设不仅是一项迫在眉睫的现实任务，也是我国社会发展的一次重大战略调整，它必须以完善的政策系统为依托，靠一系
7、列科学的决策，调动社会各阶层的积极性，平衡各方利益，促进新农村建设的持续、快速、健康发展。1、新农村建设政策系统构成新农村建设政策系统由政策主体、政策客体、政策媒体、政策环境四个部分组成。政策主体是新农村建设政策制定者，确定着政策问题的目标；政策客体是新农村建设政策作用的对象，规定着政策客体的范围与性质，但政策客体11也不是消极被动的，它存在既有的类型与结构，对政策主体起着限制与约束作用；政策媒体是新农村建设政策主客体之间沟通的桥梁与纽带；政策环境是新农村建设政策产生与实施依赖的基础。四个组成部分有机的结合在一起，相互影响，相互作用，作用于新农村建设政策的运行过程。2、新农村建设政策主体新农村
8、建设政策主体是新农村建设政策系统的重要角色，是新农村建设政策的决策者、参议者、参与者。从我国的政策运行体制看，新农村建设政策的主体有以下几类。12（）政党组织：中国共产党是执政党，是中国社会主义事业领导的核心力量，它的有关新农村建设的纲领、线、方针、政策是我国新农村建设政策的基石，其他的民主党派直接参与国家重大政策的讨论，他们通过调查研究，提出的有关新农村建设的各项政策性建议，是我国制定新农村建设的政策重要参考。中国共产党十六届五中全会提出的建设社会主义新农村的重大历史任务，以及 年 月 日 中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见的一号文件，揭开了我国新农村建设的大幕。 13（）立
9、法与行政机关：指全国及地方各级人民代表大会及其常务委员会，它是新农村建设相关法律与政策的制定主体，同时也是新农村建设政策监督主体，可以通过质询、询问、审查、撤销等方式对各类行政机关的行政法规、决定、命令进行干预，从而保证新农村建设沿一个正确的方向运行。行政机关包括国务院及其职能部门、直属部门，地方各级人民政府及其工作部门，他们是指掌国家行政权，管理国家公共事务的机关，既是新农村建设政策的执行主体，负责执行同级立法机关和上级行政机关的新农村政策；又是新农村建设政策的制定主体，按照立法机关制定的新农村建设法律和政策制定大量的行政管理法规和政策，实现国家新农村建设的目标与任务。14（）农民利益团体：
10、利益团体是由具有共同的立场、观点和利益的个人团体所总成的团体组织，它以履行团体利益聚合功能为职责，以保障或增进成员利益为目标，他们通过诉求的方式干预或影响政策的制定。在我国，工人有工会组织，青年有团组织，妇女有妇联，而八九亿的农民却没有一个代表农民利益的全国性的农会组织，农民利益诉求团体的缺位是我国三农问题厚积薄发的重要原因。在新农村建设政策体系中，完善政策主体，建立农民群体的代表性组织是一个急需解决的问题。15（）农民：胡锦涛总书记曾明确指出社会主义新农村建设的“ 主体是农民”。农民最知道自己想要什么，需要什么，农民应该成为新农村建设的实践主体和主要推动力。新农村建设政策的制定必须要征求农民
11、意见，代表最广大的农民利益，把政策动力转变为农民动力，才能够实现新农村的建设目标。3、新农村建设政策客体新农村建设政策的客体是新农村建设政策发挥作用所涉及的对象、解决的问题以及所要改变的状态，它包括了农业与农村发展现状的改变、农民问题、城乡 16统筹发展问题三个层面，这三个方面是三位一体的，农业与农村发展状况的改善是新农村建设的基础，农民问题是新农村建设的关键，城乡统筹发展是新农村建设的保证。（）农业与农村发展状况改善。新农业建设政策在农业发展上必须注重农业科技创新和基层农业技术推广体系、农村现代流通体系建设，通过培育壮大龙头企业，加快发展各类专业合作经济组织，大力开发节约资源和保护环境的农业
12、技术，重点推广废弃物综合利用技术、相关产业链接技术和可再生能源开发利用 17技术。农村是人类集聚的两大聚落之一，尤其是像我国这样在大部分人口居住在农村的国家，农村的发展与建设是关乎社会进步与发展的关键所在。（）农民问题。农民数量目前占我国人口的大多数只有农民的状况得到了彻底的改善，才能充分说明我国的社会发展取得了较大的进步。当前农民问题集中于三个方面：一是农民的素质问题；二是农民流动问题；三是贫困人口救助问题；18（）城乡统筹发展。新农村建设政策不仅涉及农村与农业，也涉及到正确处理城市与农村的关系、工业及第三产业与农业发展的关系，实现城乡统筹发展也是新农村建设的目标之一。工农业关系上，我国建国
13、几十年来由于工业落后，在政策倾斜、资金投入等问题上一直把工业放在较高的位置，强调农业的基础地位，为工业服务的地位，导致工农业之间的差距不断加大，尤其是近十年来工业的高速发展使这一差距达到了极限，工业反哺农业已成为我国产业发展的新要求。194、新农村建设政策媒体（）政策研究组织。新农村建设政策研究组织是指由各类专家、学者组成的综合性政策研究和政策咨询机构其主要任务是进行多学科理论研究，为政府的新农村建设政策的规划、设计、评估、分析出谋划策。我国的新农村政策研究组织可以分为三类，一类是行政性研究组织，包括国务院及各级政府及其相关职能部门的新农村政策研究机构。二类是各类高等院校的专家学者组成的新农村
14、建设研究中心及科研院所。第三类是以企业化方式运作的政策研究组织，此类组织在 20国外有较大的影响力，在我国方兴未艾，他们独立于政府之外，机制灵活，研究视角独特，在政策的评估分析咨询方面有一定的参考价值，随着我国社会的不断进步，在新农村建设政策中参考这些中立机构的建议，对于合理制定新农村建设政策会有所裨益。（）政策传播组织。是指利用传播媒介如报纸、杂志、网络、广播、电视、黑板报等等，对新农村建设政策信息进行传播，从而影响政策制定、执行的组织，是新农村建设政策系统运行的重要辅助手段。它对于新农村建设政策的作用主要有：政策咨询功能、政策动员功能、政策批评功能、政策反馈功能。215、新农村建设政策环境
15、新农村建设政策环境是指影响和作用于新农村建设政策的外部条件的总和，政策是环境的产物，环境决定和制约政策，起着主导作用，政策改善和塑造环境，具有反作用，二者相互联系，相互影响，相互作用，对立统于一体。（）资源与生态环境。我国资源约束性极强，大部分农村地区，自然生态基本上都受到了人类的严重干扰，环境方面，农村地区按产值计算，其污染物的排放量远高于城市，大量的五小企业缺乏监管，化肥、农药造成的面源污染日益 22严重，农村地区的污染如不加强管理，将会迅速恶化。这些因素将是新农村建设政策选择的基本依据。（）经济环境。从我国国民经济面临的问题看，投资拉动型经济增长模式必须向消费拉动型转变，而城镇的居民消化
16、已经进入边界化，林毅夫认为要挖掘农村地区的存量需求，既可以提高农民生活，又可以促进国民经济的健康发展。从我国经济发展的阶段看，已经进入工业化中期阶段，初步具备了工业反哺农业、城市支持农村的经济实力。从农业发展方向看，农产品供给由过去的全面短缺转向总量基本平衡和结构性、地区性相对过剩；生产目标由过去的单纯追求农产品 23数量转向在保证一定数量基础上追求品质、效益和安全；增长方式由过去的主要依靠传统投入和劳动集约转向劳动力数量已开始绝对减少和对资本、技术的依赖性逐渐增强；经营形式由过去的单纯的原料型生产转向生产、加工、营销相联结的产业化经营；产业关联由过去的农业与其他产业相互隔离转向农业与国民经济
17、各部门的经济联系日趋紧密等等。这些特点决定了农业发展策略的选择。（）政治环境。从中国共产党的性质看，是为广大人民谋福利的政党，这就决定了其一切政策的出发点是为了追求最广大人民群众的利益的最大化。我国 24正处于工业化、城市化、现代化建设进一步加快的特殊时期，三农问题日益突出，逐步引起了中央领导的重视，自年执政以来，就将工作重心从城市转向农村。从年开始，中央再次连续发出“ 一号文件”，从“ 两减免、三补贴”到限期取消农业税并加大补贴力度，步步推进，直到启动建设社会主义新农村的运动。目前，各地区、各部门对解决“ 三农”问题的理解不断加深，认识趋于一致。一个关心农业、关注农村、关爱农民的社会氛围正在
18、全国逐步形成，构成了新农村建设政策的重要政治基础。 25（）社会文化环境。在中国农村实行家庭联产承包责任制之后，旧有的农村经济体制基本上被打破，而新的经济体制，比如农村基础设施建设、农业技术发展等方面的投资体制，农业产业化、农业市场化的机制等尚未完全建立起来，生产力和社会发展受到了农村经济体制和社会体制的瓶颈制约。我国大部分农民文化素质偏低，据有关权威机构统计，我国农村住户从业人员平均受教育不到 年，纯农业户的从业人员中还有不少文盲。尤其是女性劳动力文化素质偏低。农村女性文盲率高达，较市镇女性文盲率高倍。农村文化消费上， 26社会公共文化消费投资较少，各类文化设施普遍不能满足农户需要，村、社区
19、没有充分履行文化供给功能。一些农村，“ 搓麻风”、“ 迷信风”席卷各个角落，出现了“ 五多”现象：赌博的人增多，搞封建迷信的人增多，信仰宗教的增多，寻衅闹事，扰乱治安的人增多，中学生辍学的多。这些将成为影响新农村建设政策顺利推行的关键因素。（）国际环境。我国农业仍是弱势产业。由于生产经营规模小，基础设施薄弱，科技水平和投入不高，中国农业的整体素质和国际竞争力还比较差。而从 27年开始，中国已进入加入世贸组织的“ 后过渡期”，首先，来自国际市场的挑战和压力将越来越大，国外的低成本的农产品对于我国农业的冲击日益明显，农业产业结构如何调整以适应国际竞争，扬长避短，已成为迫切需要解决的问题。6、新农村
20、建设政策系统运行（）新农村建设政策系统运行框架体系。新农村建设政策系统的运行是政策主体、客体、媒体、政策环境四者相互影响、相互作用导致新农村建设政策按照一定的程序完成从产生、发展、实施、终结的生命过程。根据我国的政治体制 28以及历史上农业政策的决策过程看，新农村建设政策的运行环节可以分为：新农村问题与议程阶段、政策规划与决定阶段、政策执行阶段、政策评估与调整四个阶段，在每个阶段又存在了多个运行环节。（）我国新农村建设政策系统运行的特点。第一，政策运行环节不完整，评估手段落后。从政策运行的四个阶段看，我国新农村政策运行机制的残缺性就十分明显，虽然在中央和省一级开始出现功能较全的政策研究机构，但
21、仍然缺乏由各种不同知识背景的专家组成的发达的政策咨询系统和评估系统，政策信息反 29馈渠道不发达，监督机制不够健全，调查研究的手段和方式落后等。它势必影响到对政策制定、执行及效果的科学评价，也影响到对新出现问题的准确把握，会导致新农村建设过程中政策的变化振幅较大，造成投资的浪费，影响政府的公信力。第二，农民的主体性不明显。在政策制定阶段，从农民利益集团与城市利益集团的博弈看，农民处于明显的劣势，农村经济一直被摆在为城市经济的发展提供服务的位置，不断采取以伤害农村利益换取城市利益的政策，只有当农村利益过度受到伤害而影响城市利益时，农村利益才会引起重视，这是我国“三农”问 30题形成的根本原因。新
22、农村建设政策必须扭转农村利益的弱势地位，提高农民在政策制定中的主体地位，拓宽农民表达呼声的渠道，扩大农民利益代表群体。第三，落后的决策方法与市场经济动态性的矛盾。动态性是指各种经济和社会变量处于错综复杂的动态联系之中，往往是一个变量的变化会产生一系列难以预料的连锁反应。这是我国社会主义市场经济的根本属性，它要求政策运行有灵敏快捷的应对机制，而我国的政策运行机制相对而言是落后的，缺乏科学预测的，所以对政策问题难以做到量化分析，因而政策运行的前瞻性不够，只好采用“ 试误 31法”（即“摸着石头过河”，走一步看一步的政策决策方式）。在变动不居的经济和社会发展关系中，任何政策的不精确性都可能带来巨大的
23、损失，甚至丧失极其宝贵的发展机遇。第四，日益开放的环境增加了新农村建设政策的不确定性。我国农业通过贸易自由化逐步纳入世界经济体系，原先的自给自足政策所依赖的封闭经济环境将不复存在，新农村建设政策的制定，既要考虑到农业内部各地区、各产品、各产业的关系及各种政策之间的相互支持和配套，又要考虑到农业与国民经济其他部门的关系，还要考虑国际市场的变化对我国的影响及我国农业对国 32际的影响。其次，贸易自由化的发展，将促进中国农业按照经济全球化的规则进行广泛而深刻的变革；政府原先干预农业的“ 计划手段”由于受到 规则的约束，其作用将大打折扣，政府对农业的干预能力也将有所削弱。再次，现代传媒技术的发展，使信息的传递已打破了空间的界限，国际互联网可以在一瞬间把各种信息传遍全球。这种信息快捷传递和迅猛扩张对新农村建设提出了新的要求。33思考题思考题1、什么是系统？什么是系统分析？2、系统分析方法有何局限性？3、系统分析要遵循什么原则？4、简述公共政策系统分析的过程。 34
