行政许可法解读

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1、行业发展研究资料(Nq .2004-1 )行政许可法解读为深入学习领会行政许可法，提高注协的依法办事水平和自觉性，中注协邀请 国务院法制办李富莹博士就行政许可法的立法背景和主要内容进行了讲解。根据录 音整理了这份材料，供参阅。中国注册会计师协会编二00四年一月八日目录行政许可法的意义行政许可的分类行政许可的设定设定行政许可的原则设定行政许可事项的范围不得设定行政许可的事项范围行政许可的实施主体行政许可实施主体的一般规定授权实施行政许可行政许可的特别程序行政许可法解读李富莹一、行政许可法的意义行政许可法是继我国国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法后又一 部规范政府共同行为的重要法律。它的颁布施行是

2、我国民主与法制建设中的一件大 事，其对国家的经济生活和社会生活都将产生非常广泛而深远的影响。其重大意义体 现在以下几个方面：一是，行政许可法总结和肯定了几年来行政审批制度的经验和成果，按照合 法与合理，效能与便民，监督与责任的原则，对行政许可的设定和行政许可的实施都 做出了全方位的规范。这将有利于行政审批制度改革的进一步深化，防止行政审批制 度改革过程中出现“为减而减，边减边设，减完了事，各行其是”的现象，将政府的 行政审批和行政管理工作纳入法制化、规范化的轨道。二是，行政许可法的出台有利于推进和保证行政机关依法行政和依法管理。 行政诉讼法解决了行政权的监督与救济问题， 行政处罚法解决了行政处

3、罚的 法制化、规范化问题，使我国政府机关依法行政水平得到很大提高。 行政许可法 又从行政许可的设定和实施两个方面对行政许可行为进行了全面规范，这不仅使行政 许可行为有法可依，也将有力地推动我国行政机关依法行政的整体水平再上一个新的 台阶。三是，行政许可法的制定，将有力地推进政府职能的转变。 行政许可法对 行政许可设定权进行了严格的控制，而且明确规定了行政许可事项的范围，这样就可 以减少和限制不必要的行政审批和于法无据的事项，使行政机关抛弃传统的管理模式，由过多地直接干预社会生活和经济生活，转向宏观调控和社会服务方向，同时这 个转变也有利于发挥社会中介机构的作用并引起对行业组织的重视，更好地发挥

4、市场 调节机制，促进社会主义市场经济的完善。行政许可法在推进政府职能转变方面具有特别重要的意义。这主要体现在： 第一，行政许可法通过建立规范的行政许可制度，妥善处理了政府与市场、政府 与社会、公权力与私权利的关系，明确规定了什么事项可以设定行政许可，什么事项 不需要设定行政许可。比如，凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的问题就不需 要设许可，凡是通过市场竞争能够有效解决的问题也不需要设定行政审批。再比如， 凡是能够通过行业组织和中介机构解决的问题也不需要政府去过多地干预。通过这样 一些规定，就从制度上防止了公权力对公民、法人和其他组织的私权利的过度干预。 第二，行政许可法相对集中了行政许可的

5、设定权。除全国人民代表大会及其常务 委员会、国务院以及省级人民政府在特定条件下可以设定行政许可外，其他国家机关 包括国务院各个部门一律不能设定行政许可，这将大大减少行政许可在整个社会生活 中的分量。第三，行政许可法在行政许可实施主体制度方面，规定了相对集中行 政许可权、一个窗口对外、统一办理、联合办理或者集中办理，为行政权的合理配置 和行政机构改革奠定了基础。第四， 行政许可法通过强化行政许可实施机关的监 督检查责任，将行政管理的事前审批与事后监督统一起来，有利于改进政府的行政管 理方式。第五，行政许可法通过规定对违法实施行政许可应当承担法律责任和实 施行政许可原则上不收费，确保了权力与责任的

6、挂钩和权力与利益的脱钩。四是，行政许可法通篇贯彻了便民的思想和原则。方便当事人，方便群众， 保证公民、法人和其他组织的合法权益，是行政许可法的立法宗旨之一。简化行 政审批的程序以利于提高办事效率和提供优质服务是这部法律中非常重要的内容，这 样，可以更好地发挥公民法人和其他组织的主动性、积极性和创造性，体现了立法机 关和行政机关对广大人民群众利益的高度重视， 体现了“三个代表”重要思想的要求。五是，行政许可法通过建立有效的监督约束机制，强化了行政机关的责任， 有利于从根源上和制度上杜绝“暗箱操作”和钱权交易，清除在审批中存在的腐败现 象，也有利于改变政府形象，树立政府在人民群众心目中的威信。比如

7、， 行政许可 法规定，法律、法规和省级地方政府规章以外的规范性文件不得设定行政许可，这 就从源头上防止了行政机关自设权力以谋取小团体或者个人利益现象的发生。二、行政许可的设定（一）设定行政许可的原则 设定行政许可的原则对于设定行政许可的具体事项范围来说， 就相当于法律的原 则和精神。行政许可法专门规定设定行政许可原则的目的就在于试图从大的指导 思想方面为确定行政许可事项的范围提供一个标准或者杠杠，使立法机关在立法中设 定行政许可时有所遵循。为此，行政许可法第 11 条规定，设定行政许可，应当遵 循经济和社会发展规律，有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性，维 护公共利益和社会秩序，促

8、进经济、社会和生态环境协调发展。1. 设定行政许可应当遵循经济和社会发展规律市场经济规律向我们揭示，应当尽量发挥市场在资源配置中的基础性作用，市场 和竞争是配置资源的最佳途径，应当尽量减少政府对资源配置的干预，当然，市场不 是万能的，市场也有失灵的时候，只有当市场失灵的时候，政府干预才是必要的。按 照这一规律，对市场竞争能够解决的问题，就不必通过设定行政许可来解决。2. 设定行政许可，应当有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性。设定行政许可必须以充分发挥公民、 法人和其他组织的积极性、 主动性为目的和 前提，如果设定的行政许可客观上阻碍了公民、法人和其他组织的积极性和主动性的 发挥，

9、那么，该项许可存在的必要性就很值得怀疑了。现行实践中行政许可的过多、 过滥已经严重影响了公民、法人和其他组织的积极性和主动性。3. 设定行政许可，应当维护公共利益和社会秩序。维护公共利益和公共秩序一向是各国设定行政许可所追求的最重要的目标之一。 在国外，大凡需要许可的事项都与公益有关。在我国，维护公共利益和公共秩序是政 府的重要责任，更是我们的制度目标。行政许可制度也不例外。4. 设定行政许可，应当促进经济、社会和生态环境协调发展。经济发展固然重要，但不能以牺牲社会发展和生态环境为代价， 社会发展不到位， 生态环境恶化，必然制约、阻碍经济发展，甚至消弥经济发展所取得的成果。设定行 政许可必须以

10、有利于促进经济、社会和生态环境三者协调发展为原则，否则，就不要 设定许可。（二）设定行政许可事项的范围设定行政许可事项范围的大小，与政府职能定位密切相关。西方近现代国家的政府职能演变大致经历了三个阶段： 第一阶段是自由资本主义 时期（18 世纪 80 年代至 19 世纪末）。由于奉行市场自治和公民自治原则，政府有限的 职能主要集中在通过制定和实施法律来保护私人产权、公民权利以及维护国家安全与 社会秩序。第二阶段是垄断和福利资本主义时期 （20 世纪初至 20 世纪 60 年代末 ）。为 了克服日益频繁的经济危机，解决自由竞争形成垄断所带来的市场失灵的难题，实行 战时动员与管制以及完成两次世界大

11、战后的重建任务，资本主义国家的政府不仅开始 以计划、经济管制政策干预市场机制运行，而且也提供社会保障、环境保护以及公共 工程、城市基础设施、交通设施等公共服务。同时，为缓和社会冲突和阶级矛盾，资 本主义国家的政府不得不采取更积极的政策来满足公民更多的权利要求 （如社会保障 福利、最低生活保障权利、劳动与就业权利、健康权利、受教育与培训权利、享有文 化财富权利等 ），完善的社会福利体系与全面的社会保障体系逐渐建立起来。在此阶 段，政府职能在性质和范围上都是“积极扩张”的，政府职能广泛地介入到生产和分 配领域。第三阶段是 20世纪 70年代至今的改革与调整时期。由于不断增加的福利所 带来的财政危机

12、以及政府传统官僚组织体制的弊端所带来的管理危机，引发了人们对 政府全方位的信任危机，如何“以更少的纳税获得更多更好的公共服务” ，是社会对 政府的普遍期望。从更深的层次看，由于进入信息化时代，高科技与信息技术不断发 展所带来的经济与社会结构的转型以及全球化所导致的世界市场的形成和国家竞争 力的变化，迫切要求政府职能作出相应的调整和变革。因此，近 20 多年来，在世界 范围内掀起来了全球性公共行政改革的浪潮，世界各国的政府职能普遍进入了重新定 位与调整时期。近年来西方发达国家政府职能调整与创新主要集中于以下几个方面： 一是，政府 职能由管制型向服务型转变；二是，调整政府与社会、政府与市场的关系，

13、压缩政府 职能，建立“小而有效”的政府职能模式；三是，政府职能调整的重点是引进市场机 制和社会机制，放松政府规制；四是，在政府职能的实现方式上，重点改革政府的治 理工具 （放松管制，创新工具，如特许经营等 ）；五是，政府内部改革的重点是改革传 统僵化的官僚组织体制，构建适应信息化时代要求的更为灵活的政府运行机制 （分权、 决策与执行职能的分离、从事制度改革、电子政府、信息公开等 ）。政府职能定位的目标应当是：一不越位，不该政府管的事，一定不要管；二不缺 位，该政府管的事，一定要管好；三不扰民，该政府管的事，要保证管好的前提下， 手续、程序越简单越好。经过 20 年的改革开放，我国已不可逆转地融

14、入经济全球化的进程中，并通过加 入世界贸易体系开始自觉地参与全球化的国际分工和市场竞争。与此相适应，从 1998 年开始，我国也开始了自下而上的行政审批制度改革。在总结我国行政审批制度改革经验的基础上，借鉴市场经济发达国家的成熟做 法，根据行政许可的性质、特点、功能、适用条件等， 行政许可法第 12 条规定了 五类可以设定行政许可的事项。1. 普通许可，即适用于行政许可法第 12 条第一项规定的事项的行政许可。普通许可是行政机关确认自然人、 法人或者其他组织是否具备从事特定活动的条 件的许可方式。它是实践中运用最广泛的一种行政许可。根据行政许可法第 12 条第一项的规定，其适用于直接涉及国家安

15、全、公共安全、经济宏观调控、生态环境 保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准 的事项。普通许可的功能是防止危险和保障安全。其主要特征是，对相对人行使法定权利 或者从事法律没有禁止但附有条件的活动的准许；一般没有数量限制；行政机关实施 普通许可一般没有自由裁量权；能否取得许可与申请人自身条件有关；普通许可一般 不得转让。2. 特许，即适用于行政许可法第 12 条第二项规定的事项的行政许可。 特许是行政机关代表国家向被许可人授予某种权利的许可方式， 主要适用于自然 资源的开发利用、公共资源的配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等， 需要赋予特定权利的事项

16、。特许的主要功能是分配稀缺资源。其主要特征是，特许一般有数量限制；行政机 关实施特许一般有自由裁量权；相对人取得特许一般应当支付一定费用；特许可以在 被许可人和符合条件的自然人、法人或者其他组织之间依法转让。3. 认可，即适用于行政许可法第 12 条第三项规定的事项的行政许可。 认可是行政机关确定申请人是否具备特殊信誉、 特殊条件或者特殊技能的许可方 式，主要适用于确定申请人是否具备为从事提供公众服务并且直接关系公共利益的职 业、行业所必需的特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项。 认可的主要功能是确认从业水平或者某种技能、信誉。其主要特征是，一般都要 通过考试、考核等方式并根据考试、考核结果决定是否给予认可； 通常没有数量限制 行政机关实施认可一般没有