《解读土地整理》由会员分享，可在线阅读，更多相关《解读土地整理（4页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、前言 引进社会资金进行一级土地整理，是推进成都市统筹城乡综合配套改革试验区建 设的重大举措。2007 年 9月 27 日，成都市政府下发了引入社会资金参与一级土 地整理的指导性文件成都市人民政府批转市国土局等部门关于积极引进和规范 社会资金进行一级土地整理意见的通知（成府发200764 号，以下简称 64 号文），在合理确定投资方投资回报问题上，明确采取“土地收益梯度分成”方 式。2011 年3 月14 日，四川省国土资源厅于发布关于认真清查建设用地前期 开发有关问题的通知（川国土资电发201126 号），明确“不得允许各类 企业以任何方式参与土地出让收益分成”；另于 2011年 5月 10
2、日发布关于进 一步加强国有土地使用权出让收支管理的通知（川国土资发201136 号）， 进一步明确要求“企业不得以任何方式参与土地出让收益分成，凡政府与企业签 订的土地出让收益分成的相关协议、合同立即终止。政府及相关部门出台的涉及 土地出让收益分成的相关文件立即废止。” 按照前述规范性文件要求，成都市政府于 2011年 9月 26 日作出成都市人民政 府批转市国土局等部门关于进一步规范引进社会资金进行一级土地整理意见的 通知（成府发201126 号，以下简称通知），修订并废止了原64 号文。 鉴于引进社会资金进行一级土地整理有关投资回报等问题对企业投资决策和经 营利益影响重大，为此，我们制作本
3、期通讯，专题对比分析此次出台的成府发 201126 号通知与之前的 64 号文。解读成都市人民政府批转国土局等部门关于进一步规范引进社会资金进行一级土地整理意见的通知在对通知及原64 号文进行认真分析及对比后，我们发现，通知较原64 号文在诸多方面有较为明显的改变和突破，这将对今后我市开展一级土地整理项 目，尤其对参与项目投资、建设的企业（平台公司）产生一定程度的影响。下面 着重解读几大亮点，并对通知的施行对原已经签订合同的效力及履行有无影 响进行分析：亮点一、土地出让收益分成明确废止 市政府此次批转的通知，其最具有根本性的举措是：明确废止了一级土地整 理项目中土地出让收益分成制度。该项政策的
4、变化，是我市为贯彻落实省国土资源厅前述两份文件关于“不得允许 各类企业以任何方式参与土地出让收益分成”的精神，结合我市开展一级土地整 理项目的历史及现状作出的重大政策调整。根据要求，区县有关部门出台的涉及 土地出让收益分成的相关文件应立即废止，凡政府与企业签订的土地出让收益分 成的相关协议、合同应立即终止。根据通知要求，我市范围内正在或即将开 展的该类项目将受到不同程度的影响，有关土地出让收益分成的协议或被迫终止 商谈。鉴于此，我们认为，考虑到政策的明确性、强制性，政府有关部门及投资 企业等在参与该类项目过程中，应充分考虑项目及自身情况，并及时通过与项目 实施主体协商约定退出机制，或变更投资回
5、报计收方式，或协商能否通过其他合 法途径弥补前期已投入资金的损失等，避免遭受更大损失。 亮点二、土地使用权出让收支严格执行“收支两条线” 在土地使用权出让收支管理问题上，通知按照川国土资电发201126号 和川国土资发201136 号文件关于“严格实行收支两条线管理制度”要 求，明确指出，土地出让收入纳入地方基金预算管理，土地开发整理成本从基金 预算中安排。明确规定了土地出让收入的收支两条线管理制度。对此，64 号文 没有涉及到。土地使用权出让收入，是地方政府财政收入的重要来源，也是一级土地整理的重 要经济基础。如何进行管理和利用，将直接关系到我市一级土地整理项目相关工 作的开展及政策的落实，
6、乃至整个国民经济的发展。通知的发布，为今后我 市开展该类项目、实施土地出让收支管理提供了明确的规范性要求。 亮点三、投资方的确定严格招投标通知在64 号文的基础上，再次明确：一级土地整理投资方的确定应当通过 招投标等公开方式。同时进一步要求，根据不同的土地整理类型，分别签订投资 协议。同时，通知要求市国土局加强对于规模超过500 亩的整理新征土地项 目投资协议的审核。基于该项规定，今后企业要参与我市一级土地整理、取得投资建设资格，将履行 严格的公开程序，这将对投资企业的资质、规模、建设经验等方面提出更为严格 和具体的要求。我们认为，该项规定的实施，将在一定程度上直接影响到企业（包 括平台公司）
7、的投资经营活动乃至及企业的发展。亮点四、投资回报明确开发周期、回报限额，严格决定程序 明确规定投资方回报有关问题，是通知又一重大举措和亮点。关于此，64 号文只是进行了原则性规定：“合理确定投资回报，经区（市）县政府常务会议 研究决定”，并允许投资方参与土地收益梯度分成。通知明确提出，不允许 投资方参与土地收益分成，且一级土地整理项目开发周期原则上不超过 3 年；项 目投资年回报率应不高于投资方实际投资金额的 12%。通知对上述问题予以 明确，为杜绝投资协议的任意性提供了法律依据，同时为企业投资参与一级土地 整理项目提出了明确的数据量化要求。鉴此，企业应据此对资金投入成本、投资 额度、资金占用
8、利息、预期投资回报、相关投资风险等进行科学合理的评估测算， 做到有的放矢，心中有数，避免盲目投资造成不必要的损失。但另一方面，这也 对部分投资企业，尤其是经济、技术实力较弱，规模较小的企业提出了更高的要 求。亮点五、旧城区改建严格程序，确保合法 针对中心城区引进社会资金实施旧城区改建的一级土地整理项目，通知明确 了国土部门的审批权，并进一步加强国土、规划等部门对该类项目的审批、监督 力度，确保项目建设合法。同时，国有土地上房屋征收与补偿条例（以下简称条例）的颁布实施， 为我市开展该类项目提供了明确的理论支持和法律依据。为此，通知按照条 例的要求，结合我市实际，加强了规划对于旧城区改建项目的指引
9、作用，对该 类项目规划、建设、征收、补偿等方面予以了细化、明确，为今后在我市范围内 开展旧城区改建的一级土地整理项目提供了明确的规范性要求。亮点六、市政配套设施、城市公共配套设施规范建设，制度保障 通知规定，市政配套设施、城市公共配套设施均纳入一级土地整理投资方投 资整理范围；同时强调，市政基础设施配套项目建设和城市公共配套设施项目建 设应接受市国土局、市规划局、市建委（市公建办）验收和办理备案登记。通 知还特别规定了项目建设主体的确定、移交办法等。相比 64号文，通知 进一步强调了在一级土地整理项目中市政配套设施及公共配套设施项目操作问 题，特别是要求经过主管部门验收和办理备案登记。市政配套
10、设施及城市公共配套设施的建设，是土地一级整理项目中的重要环节， 对我国现有土地市场、房地产经济产生着直接的影响，已日益受到国家及地方各 级政府的重视。为此，我市已经出台实施了成都市人民政府办公厅关于进一步 加强居住区公共设施配套建设管理的意见（试行）（成办发200827 号）， 而通知则从土地一级整理开发阶段即强化市政配套设施和城市公共配套设施 的建设和移交，与成办发200827 号文件相配套，两份文件的规定精神是一 致的。对企业来讲，应当重视参与该类基础配套项目的投资建设，并在通知 及有关法律法规、政策的指导下进行。亮点七、土地开发整理成本明确范围，承认投资资金成本 通知明确，土地开发整理成
11、本包括：征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、 社会资金参与土地开发整理投资回报、资金成本。值得注意的是，通知将“投 资资金成本”确定为土地整理开发成本，并参照银行同期贷款基准利率计算。关 于该问题，64 号文认为投资方投入的土地整理资金已经给予了合理的投资回报， 投入土地整理的资金不应再计算资金利息，即明确将资金成本排除在外。另外， 通知加强了审计机关对土地一级土地整理项目的审计，并将审计费用纳入一 级土地整理开发成本。并且规定，审计结束后，方能按协议约定结算最后一期投 资成本及投资回报。亮点八、实施主体赋予平台公司资格 关于引进社会资金进行一级土地整理的实施主体，通知规定，市政府配置给 各平台
12、公司的土地，引进社会资金进行一级土地整理，由各平台公司作为实施主 体。相比64 号文而言，通知明确赋予了平台公司作为土地整理的实施主体 的资格，弥补了平台公司作为实施主体缺乏法律依据的不足，适应当前土地整理 的形势需要。九、通知的施行对原已经签订合同的效力及履行有无影响 我们认为，根据合同法第五十二条第（五）项和最高人民法院关于适用合 同法若干问题的解释（一）第四条的规定，确认合同无效应当以法律和行政 法规作为依据，不得以地方性法规和行政规章作为依据。而通知仅为成都市 人民政府制定的规范性文件，并非立法法所称的地方政府规章，更非法律、 行政法规。因此，即使企业与实施主体之前已经签订的的项目投资
13、合同内容与通 知的规定相冲突，合同本身也不因此被认定为无效。根据民法通则第六条的规定，民事主体从事民事活动，除必须遵守法律外， 在法律没有规定的情况下还应当遵守国家政策。因此，国家政策的出台虽不影响 和限制合同的效力，但影响到相关合同能否实际履行以及是否解除的问题。也就 是说，有效的合同也可能因为发生政策性原因等客观情况重大变化，而导致解除、 变更或者其他调整。对此，最高人民法院判决的崂山国土局与南太置业公司国有 土地使用权出让合同纠纷案（中华人民共和国最高人民法院民事判决书2004 民一终字第106 号）的裁判要旨可资借鉴。市政府此次通知关于“任何企业不得参与土地出让收益分成”等类似禁止性
14、政策的出台，对原 64号文的规定予以了颠覆，这必将导致原有效的项目投资协 议无法继续履行，而应由合同双方进行协商变更或解除等。对此，各企业应当适 时应对，确保善后事宜得到妥善解决。除上述解读的主要亮点外，通知在 64号文的基础上，态度鲜明地提出“进 一步规范引进社会资金进行一级土地整理”，并重点强调“加强国有土地使用权 出让收支管理，严格落实收支两条线管理制度”。同时，在对一级土地整理 进行定义时，突出强调“以政府为主体”，包括“对新征收土地、旧城区改建土 地进行统一的成片征收、拆迁、补偿、安置和土地平整，并完成地上及地下市政 基础实施、城市公共配套设施建设”等具体内容与环节。当前，在企业投资参与具体的一级土地整理项目时，在通知规定的政策框架 下，除上述问题外，必将会涉及到一级土地整理项目合作模式、实施进度安排、 成本费用支付等各方面的具体操作性问题；同时，因不同区（县）政府对于土地 整理政策的理解和把握的尺度可能不尽一致，我们建议企业届时聘请专业的律师 团队介入，为一级土地整理项目提供法律支持。
