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1、信阳农村改革综合试验调研与思考 落实科学发展观的生动实践 成都统筹城乡综合配套改革试验的调研与思考 推动发展 走城乡一体、协调发展的新型城镇化道路 统筹城乡发展,破解“三农”问题，要靠城市带动。 我国总体已进入“以城带乡、以工促农”的阶段。但目前不少城市发展水平还不高,大力推动城镇化进程仍是首要之务。且长期以来，由于主客观原因，城镇化推进中存在两类突出问题:一是城乡脱节、忽视农村的片面城镇化；二是遍地开花、资源浪费和生态环境破坏的无序城镇化。因此,如何克服传统城镇化的弊端,带领农村一起走出一条发展新路子,就成为现阶段各地发展中面临的突出难题。为此，成都自2X年起,深入总结、认真借鉴,探索走出了
2、一条以科学规划为引领，以“三个集中”、“三次产业互动”为核心，城乡一体、协调发展的新型城镇化路径。 走好这条路，“三个集中”、“三次产业互动”是关键。 一是推动工业向集中发展区集中。按照产业集群发展的规律，成都统筹城乡产业布局，将全市116个开发区整合为21个工业集中发展区，在此基础上,进一步建立13个市级战略功能区和一批区(市)县产业功能区,在优化空间发展格局、促进资源节约集约利用的同时,为城市的追赶跨越和县域经济快速发展提供了有力支撑，形成了对城镇发展和农村富余人口转移强大的辐射带动能力。 二是引导农民向城镇和农村新型社区集中。成都顺应城镇化梯度推进的趋势，一面努力推动中心城区和县城加快发
3、展,一面大力实施重点镇优先发展战略,选择了一批有条件的区域中心镇,通过政策倾斜和多方支持,促使其迅速转变为现代小城市,产业水平持续提升，人口吸纳能力显著增强;同时，适应农民改善居住和生活条件的迫切要求，加快农村新型社区建设,完善基础设施和公共服务配套。年多来,上百万农民有序进入城镇、农村新型社区和 二、三产业，实现了生产生活方式的根本转变，同时也为土地规模经营创造了条件。 三是推进土地向适度规模经营集中。通过在依法自愿有偿前提下流转土地承包经营权,全市13的耕地已实现规模化经营，带动7的农户实现农业产业化,形成了优质粮油等十大特色农业，现代农业呈现快速发展的良好局面。 成都的“三个集中”不是简
4、单的物理形态上的集中，它抓住了三次产业互动发展的内在规律，实现了新型工业化、新型城镇化、农业现代化联动推进。就我国人多地少、生态脆弱的国情而言，这也是一种必然的选择。 以“三个集中”为基本原则和根本方法,成都对城乡发展建设进行了科学规划。 首先是改变“规划不下乡”的传统，在全国率先将规划延伸至乡、村一级，变单纯的城市规划为城乡规划,结束了农村发展建设的无序状态。 在此基础上，以“全域成都”理念为指导,在1400平方公里市域范围内，统筹规划中心城区、中小城市、城镇和农村新型社区合理分布的城镇体系,同步推进城市和农村的现代化,并逐步建立完善了覆盖城乡、多规协调,编制、审批、监督“三分离”的新型规划
5、管理体制。 22X年，成都在灾后重建中形成了充分体现发展性、多样性、相融性、共享性原则的社会主义新农村规划建设技术导则，并以之为依据,建成了100余个宜居宜业、特色鲜明的农村新型社区。22年，又创造性地建立乡村规划师制度，面向全球招募专业规划师驻镇入村，为新农村规划建设提供了急需的人才保障。 202年底,成都确立了城市发展的远景规划，放眼未来3年,努力建设体现“自然之美、城乡一体、社会公正”核心理念的世界现代田园城市,引领全域成都加快实现城乡繁荣、产业发达、居民幸福、社会和谐、环境优美的美好蓝图。 有了科学规划,还要有科学的推进机制。成都在严格保护耕地的基础上，以市场化的思路,积极建立以合理分
6、配土地增值收益为重点的城乡资源要素管理分配机制,统筹解决好了耕地保护的“动力”、城市发展的“空间”和农村发展的“资金”三大难题。 成都地处都江堰自流灌溉核心区，600多万亩耕地是统筹城乡发展的重要基础。为保护好耕地资源和粮食生产能力,成都坚持严格的规划和土地用途管制,并在全国率先建立耕地保护基金,以市县两级的土地增值收益为主要来源,每年筹资28亿元，按每亩040元的标准为承担耕地保护责任的农民购买社保提供补贴,惠及全市0多万农户。这一举措完善了耕地发展权的补偿机制，使农民保护耕地的内在动力被激发出来，不但有利于提高耕地保护利用水平,也促进了社会公平。 同时，成都运用城乡建设用地增减挂钩政策,在
7、城乡资源之间搭建市场化的互惠共享机制，合理分配土地增值收益,有效调动市场和农民的积极性，共同推进农村土地整理和综合整治，实现了城乡发展的“双赢”。新津县普兴镇袁山社区,过去是闭塞落后的市级贫困村。20X年起，依托土地整理,引导农民按规划集中建房居住，实现了“户户青瓦房,家家大宅院;水电气光纤，直通到家里”；村里利用节约的集体建设用地与企业合作建设獭兔养殖基地,集体经济也得到了发展壮大。202X年，袁山农民人均纯收入7080元,比202X年增加两倍多，村集体经济收入2万元,一举摘掉了贫困村帽子。邛崃市羊安镇，以工业集中区建设为带动,在全镇范围内实施土地整理，新建了羊安新城和6个农村新型社区，2万
8、多农民自愿集中居住，土地流转后实现规模经营,催生出农户以土地承包经营权入股、集体以整理后的新增耕地入股成立公司发展现代农业的新模式,农户也实现了多元化增收。目前，成都正在全市范围内统筹推进农村土地综合整治，计划用年左右的时间彻底改变农村地区的面貌,并新增30万亩耕地。 借助这一整套理念和措施，成都从规划、建设和管理上确保了农村、农业、农民有机融入城镇化的进程。实践表明,经过年探索走出的这一新型城镇化道路,不但促进了城乡同发展共繁荣,也有利于资源节约和环境友好,从而较好地避免了传统城镇化的弊端，使成都初步展现出现代城市与现代农村和谐相融、历史文化与现代文明交相辉映的新型城乡形态。在对成都的探索实
9、践进行联合研究后，著名经济学家厉以宁和诺贝尔经济学奖获得者蒙代尔给出了这样的评价：“成都已经成为新型城镇化道路的重要引领城市。” 消除障碍 建立促进城乡基本公共服务均等化的体制机制 城乡基本公共服务供给的不平等,长久以来既严重制约了农村的经济社会发展,也使长期在城市工作和生活的农民工难以真正融入城市，成为了影响社会公正与和谐稳定的突出问题。成都从民生需要最为迫切的教育、医疗、就业和社会保障等领域入手，推动了一系列体制机制变革。 由于自然条件和历史传统，成都地区农民居住相对分散，基础设施和公共服务“下乡”成本高昂,资金利用效率低下。为解决这一难题，全市通过合理规划,实施乡镇区划调整，撤并了30%
10、的乡镇、%的行政村,引导农民相对集中居住,在此基础上推动交通、供水供电供气、信息网络等基础设施城乡联网，配套实施了40所农村中小学、22个乡镇卫生院、239个村卫生站的标准化建设,基本实现了城乡教育、卫生服务一体化。 与此同时，着眼于从根本上打破行政管理体制上的城乡界限,成都探索实施了城乡贯通的“大部制”改革，对规划、农业、交通、财政、教育、卫生、社保、民政等0多个部门实施撤并和职能调整，推动政府管理和服务向农村覆盖和延伸。比如，市房管局在职能调整后变更为市城乡房产管理局，既负责城市房产管理，也负责农房管理,实现了城乡房屋同证同权统一管理。 为加强资金保障,成都逐年加大财政对“三农”的投入，并
11、在市域内实施财政转移支付，解决了远郊欠发达市县在强化公共服务和社会管理上存在的困难，让公共财政的阳光普及到了广袤的乡村。到202X年,财政投入“三农”已达193亿元,农民人均分享的财政支出较02X年增加6倍。2X年，尽管“12”特大地震和国际金融危机的影响还在持续，经济和财政面临较大困难，市委、市政府仍研究决定在全市范围内实施村级公共服务和社会管理改革，由市县两级财政每年安排712亿元,为全市每一村(涉农社区）每年安排不少于20万元的专项资金,由村(涉农社区）居民自主安排用于本村（涉农社区)的公共服务和社会管理支出。这项改革在全国第一次对村级公共事务进行了详细分类,第一次将农村公共服务和社会管
12、理支出纳入了公共财政预算，在促进城乡基本公共服务均等化上迈出了重要的一步。 建立城乡一体的社会保障体系，是公共服务体制改革最为艰难的环节。7年多来，成都全力攻坚,逐步深入，最终在这一领域取得了突破。在22年以来全市农村逐步普及新型农村合作医疗和农民养老保险的基础上，202X年,成都颁布实施城乡居民基本医疗保险暂行办法，实现全市城乡居民基本医疗保险政策统 一、待遇一致;02X年，颁布实施成都市城乡居民养老保险试行办法，建立城乡一体的居民养老保险制度,实现了城乡社会保障制度全面并轨。同时,成都将农村劳动者按常住地纳入城乡一体的就业服务体系，并建立起覆盖城乡困难群体的就业援助体系，实现了城乡劳动力市
13、场的统一。至此，成都在全国率先建立起了城乡一体的基本公共服务制度。 从成都的实践来看,消除横亘在城乡之间基本公共服务均等化的体制机制障碍，既是立足当前、惠及广大农民的民生工程,也是着眼长远、推动城乡经济社会发展融合的重要基础性工作。尽管由于经济社会发展水平的差异,我国大部分地区实现城乡基本公共服务均等化有一个历史过程，但只要从现在做起，上下齐心、共同努力，就能不断见到成效。 还权赋能 深入推进农村产权制度改革 市场体制的二元分割，是城乡二元体制中最为坚固的一道壁垒。在大量农村富余人口必须向城镇和二三产业转移的新形势下,由于财产权利的不清晰不完整，农民尽管拥有土地、房屋等大量资产，却难以转化为发
14、展的资本,常常处于用不好也放不下的尴尬境地。“不解决好产权问题,就激活不了农村发展的活力和动力,就形成不了城乡一体化发展的新格局。”这是成都上下一致的共识。要从根本上解决好“三农”问题,必须让农民享有与城市居民同等的发展权利和发展机会。 在深入调研和充分论证的基础上，22X年1月，成都出台关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见(试行),正式启动了农村产权制度改革。改革以建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的农村产权制度为目标,核心是实现“还权赋能”:“权”是农民完整的财产权利，“能”则是农民作为市场经济主体把握自身发展和命运的能力。 都江堰市柳街镇鹤鸣村作为全市农
15、村产权制度改革首个试点村,率先开始为农村土地、房屋确权颁证。这项工作事关每家每户的切身利益,直接触及农村土地上长久以来因缺乏合理产权安排而积累的各类矛盾。能不能顺利推进。最初的疑虑很快被打消。鹤鸣村的村民在党支部引导下组成了村民议事会，自主协调解决了确权过程中的各种矛盾。而面对确权需要统计的大量数据（9多个类别,户均00余项)和复杂的实地勘测工作，干部和村民们一起想出了一个简便易行的办法:将每户土地按照四至挨次排列绘制在一起,入户调查时带着图现场测量核准,就在图上直接标明土地面积、类型、权属等基本情况,出现矛盾,则由议事会协调解决，达成一致后,再由农户签名捺指印确认,从而形成了一张一目了然又清晰准确的“鱼鳞图”。(见图)用这个办法,不但工作量大幅减少,绝大多数长年积累在土地上的矛盾也都得到了妥善解决。 村民议事和“鱼鳞图”这两项创造，生动地反映出农民对于落实自身财产权利的热切期盼，也彰显了他们的智慧和能力:只要农民有积极性,不管看起来多么复杂的问题，都能由他们自主解决好。村民议事机制很快在全市得到推广，成为成都农村新型基层治理机制建设的有机组成部分；“鱼鳞图”经过完善和提升，也成为成都农村产权制度改革中普遍应用的技术手段，并为实现城乡群众财产状况的信息化管理奠定了重要基础。 两年多
