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1、乡镇改革下一步乡镇党委副书记下一步 改革现在还未触及怎样界定乡镇机构职能的问题，而合理界定乡镇机构职能的关键是合理划分县乡两级机构的职能2021年，根据中共中央国务院有关促进农民增加收入若干政策的意见中有关“深入精简乡镇机构和财政供养人员，主动稳妥地调整乡镇建制”的要求，全国各地主动推进乡镇改革，着眼于减人、减事、减机构，对乡镇内设机构实施综合设置，严格控制乡镇领导职数，从严核定和控制乡镇机构编制和财政供养人员数量，以达成确保5年内乡镇机构编制和财政供养人员数量只减不增的目标。改革取得了显著成效，为下一步深化改革打下了一定基础。现阶段乡镇改革存在的显著问题是，改革基础没有触动乡镇体制本身，关键
2、只是使乡镇机构及其管理区域的规模发生了改变。很多地方财政供养人员实际上并没有降低，有的地方撤并乡镇后财政开支和债务没有降低，反而有所增加。同时，改革基础上没有触及怎样界定乡镇机构职能的问题，温家宝总理在2021年政府工作汇报中提出的“加紧推进乡镇机构改革，关键是合理界定乡镇机构职能”的要求，没有得到切实落实。也就是说，迄今为止的乡镇改革基础上处于治标不治本的阶段。什么叫做“合理界定乡镇机构职能”2021年12月29日，温总理在中央农业和农村工作会议上指出：“推进乡镇机构改革的出发点和目标，是为了转变乡镇政府职能，加强社会管理和公共服务，说到底是为了更加好地发挥行政效能，更加好地为三农服务。”所
3、以，下一步乡镇改革的详细目标应该是很明确的，就是要围绕更加好地为“三农”服务这个出发点和目标，结束治标的改革，把改革推向治本阶段，把“合理界定乡镇机构职能”的要求落实到位。那么，什么叫做“合理界定乡镇机构职能”呢？根据一个哲学看法，界定一个事物，实际上就是划清该事物和她事物的界限，明确该事物在相关关系中的地位和作用，从而确定该事物就是其本身，而不是其它。合理界定乡镇机构的职能也是如此，只有厘清乡镇和其上下各级机构的关系，厘清乡镇和上下级机构各自的职能，才能达成合理界定乡镇机构职能的目标。而所谓划分各级机构职能，也就是划分这些机构的“事权”，明确各自机构的权力边界；从行政管理科学的角度看，划分事
4、权，也应该是划分“财权”的过程，只有把事权和财权统一起来，事权才能落实到位，才能达成划分事权的目标。所以，下一步的乡镇改革应该就是合理划分跟乡镇相关的各级机构的事权和财权。很显著，从实际情况看，划清乡镇机构和上下级机构的关系，关键就是划清县乡两级的关系。笔者曾经撰文提出，在乡镇机构的职能中，有上源性职能和下源性职能之分，上源性是来自上级政权的职能，下源性职能是来自乡镇地方本身的职能。乡镇改革的目标即使只是强调要让乡镇机构更加好地为“三农”服务，但改革有一个不言而喻的前提，那就是改革必需使基层政权能够更加好地成为国家稳定发展的条件：改革不是要乡镇地方愈加含有独立性，而是要维护大一统的集权体制。因
5、此乡镇机构的设置和职能确定，首先要满足国家对乡镇地方控制的要求，界定好上源性职能。而且就现实而言，现阶段乡镇机构的几乎全部工作就是围绕县级机构要求实施“中心任务”，实际上乡镇机构几乎没有独立的职能，不但“事权”和“财权”由县级机构掌握，“人权”也基础上是县级机构说了算。要改变这一情况，就应该首先让县乡两级机构明确各自的事权和财权，这么才能说我们推进了乡镇改革。当然，乡镇机构的下源性职能也是极为主要的，在相当程度上决定它的形成和存在的正当性问题，但在中国这个单一制的集权国家，乡镇作为一级政权机构的独立性永远是第二位的。就现实而言，乡镇之下的村，法律上已经确立了其自治地位，乡村关系对乡镇机构职能的
6、发挥最少现在还不含有很强的影响力。所以，合理界定乡镇机构职能，关键是合理划分县乡两级机构的职能。假如不能合理划分县乡两级机构各自职能，就谈不上合理界定乡镇机构的职能。重心和中心应该是县级机构不过，厘清乡镇和各级机构的关系，需要以明确各级机构的地位作用为前提，而且在全部这些机构当中，确定一个中心和重心，从而使这些机构不但各自全部能够更加好地为“三农”服务，而且能够有所侧重、愈加协调地为“三农”服务。所谓确定一个重心和中心，关键应该是厘清这些权力机构在统筹城镇、区域发展发展中的地位和作用。因此毫无疑问，不论从历史还是逻辑来看，这个重心和中心应该是县级机构。第一，县级机构即使离农村比乡镇要远，但要使
7、农村地域的发展建设形成合理的布局，需要在一个比乡镇更高的制高点上形成更宏观的视野；需要在资源配置和调控上，有一个张弛有度的政权中心，那么，乡镇太近，不可能含有宏观的视野，力量也太弱，不含有调控的能力；地市级太远、太宏观，鞭长莫及。相比之下，县级机构最适宜，能够克服地市级机构和乡镇机构的不足，能够处理问题，而且把问题处理到位。第二，中国行政区划的历史和现实表明，迄今为止中国地方机构上负担着这一使命的，一直就是县级机构，而不是其它。实际上，在中国区域经济发展中，早已经形成了“县域经济”，不论是发达地域还是不发达地域，优秀和落后的基础分野就在于有没有一个比较发达的县域经济。显然，在合理界定乡镇机构职
8、能的改革中，包括到一个比界定乡镇机构职能更为主要的任务，那就是合理界定县级机构的职能。在这里，合理划分县级机构和它的上级地市级机构的职能，也是至关主要的。而这一改革的必定选择，就应该是加紧“省管县”改革，弱化地市级机构的地位，比较根本的措施，应该是取消省和县之间的行政层次，以增强县级财政的实力，奠定县域经济统筹协调发展的体制基础，进而形成乡镇改革的有利条件。从2021年起，浙江、江苏、广东、河南、辽宁、湖北、江西、吉林等部分地方已经逐步推行省管县改革的试点。2021年，吉林省两次向县市下放经济社会管理权限876项，其中下放和改变管理方法的412项；委托、授权和分级管理的356项；取消和暂停实施
9、审批的108项。省管县改革极大地激发了县域经济发展的活力，也为县乡两级政权合理划分事权和财权发明了条件，必将推进乡镇改革的深入深入。乡镇机构中党政关系的厘清当然，仅仅划分了乡镇和其它各级机构的职能，依然是不够的，改革还需要深入厘清乡镇机构本身的关系。在中国乡镇机构中存在着执政党的机构和政权机构两套机构，改革有必须深入厘清这两套机构的关系，合理划分其各自职能。在前一阶段的乡镇改革中，从湖北省开始，各地均采取了乡镇“党政一肩挑”的做法，即把党组织融入政权机关，党委书记兼任乡镇政府“一把手”，确立了权力重心在政府机关的格局。这一格局的普遍确立，表明了其形成和存在的合理性和现实性，不过从理论上说，政府
10、机关本质上是实施机关，而不应该是决议机关。现在，各地乡镇全部已经建立了人大机关，这一事实或许表明，乡镇机构发展演变的趋势将是决议机关和实施机关的分离，当符合规律的机构设置良性运行、逐步完善以后，深入的改革应该是完成这一分离，从而形成重大决议由人大同意、政府实施，人大对其实施过程进行监督，这么一个体制，为乡镇政府切实转变职能奠定制度基础。其次，从理论上说，党组织的职能应该是概括和疏导公众的意愿和要求，动员和推进公众的政治参加，而政治参加的渠道是人民代表大会组织。现阶段的乡镇人大组织还在建设之中，迫切需要在党组织的领导下逐步加强和完善它，使它发挥应有的作用。以往，乡镇党组织更多的精力基础上用于应该属于政府的职能，而较少用于概括和疏导民意方面，因此以后乡镇党组织关键应该较多立足于人大组织开展工作，以发明和奠定下一步改革的条件。依据部分地方的经验，乡镇党组织能够把帮助农民发展各类专业合作经济组织作为抓手，不但能够大力推进农民致富，更能够有效提升农民的组织化程度，意义十分深远。假如党组织能够更加好地概括和疏导公众的意愿和要求，并在此基础上有序推进公众去实现本身的利益，应该说，建设好服务型政府和法制型政府的目标也就达成了。
