以地养路 且行且探索——专家解读铁路土地综合开发新政

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1、以地养路且行且探索专家解读铁路土地综合开发新政编者按7月29日，国务院办公厅印发关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见（以下简称意见），要求按照改革铁路投融资体制、加快推进铁路建设，实施铁 路用地及站场毗邻区域土地综合开发利用政策，促进新型城镇化发展。本期约请几位专家就与意见相关的这些问题进行解读。存量用地政策有哪些利好？存量划拨用地改变用途可以协议出让，对地方政府来说，是对土地增值收益的 极大让渡。意见规定，采用市场化方式供应综合开发用地，供地价格按出让时市场价 格确定，即将未来潜在的溢价都留给铁路建设单位。唐健中国土地勘测规划院地政研究中心党的十八届三中全会以后，我国城市土地使用制度改革持

2、续深化。年初发布的城镇低效建设用地再开发的指导意见对盘活城市存量建设用地作 用很大。再往前推，2013 年国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的 意见提出，支持铁路车站及线路用地综合开发，授权中国铁路总公司依法盘活利用 其原铁路生产经营性划拨土地。这里对此次国办发布的关于支持铁路建设实施土地 综合开发的意见（以下简称意见）中的存量建设用地政策略作分析。存量划拨用地改变用途可以协议出让意见规定：铁路运输企业依法取得的划拨用地，因转让或改变用途不再符合 划拨用地目录的，可依法采取协议方式办理用地手续。经国家授权经营的土地， 铁路运输企业在使用年限内可依法作价出资（入股）、租赁或在集团公司直

3、属企业、 控股公司、参股企业之间转让。此前，按照招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范和协议出让国有土地使 用权规范，明确应当收回划拨土地使用权的，出让时必须采取招拍挂方式。国土 资源部关于印发开展城镇低效用地再开发试点指导意见的通知（以下简称通知） 也规定，涉及改变土地用途，收回土地使用权重新出让的，应采取招拍挂方式出让经 营性用地。可见，此次对铁路用地，与一般的存量建设用地再开发相比，给予了更为 优惠的政策。即划拨用地目录以外的用地，都可以协议出让，不受招拍挂出让国有 土地使用权规范的限制。铁路系统拥有大量土地，除了线路、站点使用外，还包括生产和管理用地、员工 生活居住用地、后勤保障用地等。这

4、部分存量土地今后可在符合规划的前提下改为商 业、住宅等经营性用途使用。协议出让最关键的是原土地权属人可以继续使用这块地， 而且补缴的地价只要不低于最低价标准就是合法的。对于土地所在地的地方政府来 说，这是对土地增值收益的极大让渡。支持综合开发、用地指标单列、提出分层出让意见为了推进铁路土地开发，还有其他多项支持政策。提出“综合开发”与“成片开发”。存量建设用地成片开发可以将畸零、不规则土地 统一开发，提高土地利用效率，美化城市环境，德国、日本及我国台湾地区在城市重 划中都采取畸零地统一开发的办法。通知也提出，允许市场主体收购相邻多宗地 块，申请集中开发利用；市、县人民政府国土资源部门可根据申请

5、，将分散的土地合 并登记。意见提出铁路运输企业利用自有土地、平等协商收购相邻土地、依法取得政 府供应土地或与其他市场主体合作，对既有铁路站场地区进行综合开发；市、县国土 资源部门要依法为铁路运输企业利用自有土地进行土地产权整合和宗地合并、分拆等 提供服务；政府供应既有铁路站场综合开发范围内的用地，应将综合开发的规划要求 和铁路建设要求一并纳入土地供应的前提条件。用地指标单列。目前国土资源部计划指标单列的只有农村建设用地及农民住房建 设，每年按照不低于5%的比例由地方安排。通知规定，城镇低效用地再开发试 点涉及边角地、夹心地、插花地等新增建设用地的，要纳入土地利用年度计划，依法 办理用地手续，或

6、按照城乡建设用地增减挂钩政策规定处理。而此次意见要求， 铁路建设综合开发所需土地，需要新增建设用地指标的，由国土资源部单列。这是从 国家层面上推动铁路用地综合开发，使之不受地方限制。提出设置空间权，分层出让。意见规定，利用铁路用地进行地上、地下空间 开发的，在符合规划的前提下，可兼容一定比例其他功能，并可分层设立建设用地使 用权。分层设立的建设用地使用权，符合划拨用地目录的，可按划拨方式办理用 地手续；不符合划拨用地目录的，可按协议方式办理有偿用地手续。2007 年物权法和 2012 年国土资源部关于大力推进节约集约用地制度建 设的意见，对地役权作出了原则性规定，提出“鼓励地上地下空间开发利用

7、，完善 地上地下建设用地使用权配置方式、地价确定、权利设定和登记制度”，但尚缺乏可 操作的办法。此次意见允许在土地垂直空间内多层规划公共交通、住宅、商场、 社区配套甚至是大型绿化，进而以协议方式分层出让，有利于拓展土地开发利用空间。 铁路建设中，这种规划和出让管理方式可以使各种土地功能之间互相加强，减少重复 建设，节约了建设成本，同时也增加了土地收益，值得提倡。支持力度远大于一般的存量建设用地意见规定，采用市场化方式供应综合开发用地。新建铁路项目未确定投资主 体的，可在项目招标时，将土地综合开发权一并招标，新建铁路项目中标人同时取得 土地综合开发权，相应用地可按开发分期约定一次或分期提供，供地

8、价格按出让时的 市场价确定。新建铁路项目已确定投资主体但未确定土地综合开发权的，综合开发用 地采用招标拍卖挂牌方式供应，并将统一联建的铁路站场、线路工程及相关规划条件、 铁路建设要求作为取得土地的前提条件。物权法、城市房地产管理法等法律规定，应当按宗地划拨或出让土地， 工业、商业、旅游、娱乐、商品住宅等各类经营性用地实行招标拍卖等竞争性方式公 开出让。意见改变了交通用地供应多采取划拨方式的一贯做法，允许铁路建设与 土地综合开发权整体出让，突破了上述法律法规的限制，这对于推进经营性基础设施和社会事业用地有偿使用、缩小划拨供地范围，具有重要的意义。意见同时规定，供地价格按出让时市场价格确定，并未考

9、虑铁路建成后地价 上涨因素，即将未来潜在的溢价都留给铁路建设单位，就利用这一部分的收益再去建 设新的项目，这样，土地升值带来的经济收益又重新转化到铁路建设当中。可见国家 对铁路用地综合开发的支持力度，远大于一般的存量建设用地。资源变资本难点何在？设立发展基金还是发行铁路债券，融资成本和难度都会居高不下。“盘活铁路用 地资源”就成为一个较优的选择。民营企业在参与综合开发过程中，要先采取措施解决部分用地的权属和合法性 问题。邵挺 国务院发展研究中心市场经济研究所在铁道部门自身资产状况恶化的背景下，破解投融资机制难题可谓是箭在弦上。 由此，铁路用地综合开发，被寄予了支持铁路可持续发展、新型城镇化可持

10、续推进的 厚望。铁路可持续发展存在资金问题，地方政府和铁道部门不堪重负国家新型城镇化规划(2014-2020)明确提到“到 2020年，普通铁路网覆盖 20 万以上人口城市，快速铁路网基本覆盖 50 万以上人口城市”。尽管近年来我国铁 路发展迅速，截至 2013年底全国铁路营业里程达10.3 万公里，其中高铁运营里程1. 1 万公里，连续两年保持世界第一。可是，我国铁路的中西部发展不均衡。2013 年， 全国铁路密度是107.14公里/万平方公里，东、中、西部的铁路密度比例是1.58: 1.12: 1。中西部地区是铁路基础设施建设的重点。但是，这些地区的融资能力较低， 当地政府财力有限，融资平

11、台贷款成本和偿债压力都很大。此外，铁道部门自身的资产负债状态也在持续恶化，难以承担巨大的铁路基建资 金需求。审计署的地方政府性债务结果表明，截至20 1 3年6月底，中国铁路总公司 (原铁道部)的汇总财务报表反映资产总额46631.59亿元，负债总额29182.15亿 元，资产负债率是62.58%。 2014年的铁路投资量是8000亿元，又发了900亿元的 铁道债。铁路想实现可持续发展，破解投融资机制难题已经是一个关键问题了。“盘活铁路用地资源”成为破解投融资难题的最优选择早在 2013年 8 月，国务院关于改革铁路投融资体制、加快推进铁路建设的意 见就提出了“设立铁路发展基金”、“创新铁路债

12、券”、“盘活铁路用地资源”三个方向， 提到“中国铁路总公司作为国家授权投资机构，其原铁路生产经营性划拨土地，可采 取授权经营方式配置，由中国铁路总公司依法盘活利用。”这次国办出台的意见， 就是具体贯彻去年国务院“盘活铁路用地资源”的政策。从现状看，不论是设立发展基金还是发行铁路债券，受当前整体融资环境和铁总 自身资产负债情况的影响，融资成本和难度都会居高不下。因此，“盘活铁路用地资 源”就成为一个较优的选择。其主要途径有3 个：一是容积率提高后的增值收益。铁路用地的一个显著特点就 是低容积率，现在80%以上的铁路用地都是计划经济时代（1992 年前）形成的，许 多货运中心、仓储物流中心都是一层

13、到三层的建筑物。如果可以把容积率提高50% 100%，借鉴香港地区“地铁上盖”的经验，充分利用好上盖建筑和地下空间，就可获 取很大的一块增值收益。二是土地转用途后的增值收益。铁路用地原先都是无偿划拨的交通运输用地，但 长年以来，围绕铁路沿线兴建了许多公共服务机构（幼儿园、派出所等）和建筑物， 这些土地的产权仍然是无偿划拨的非经营性用地。按照意见的精神，国家赋予铁 总依法转化土地用途的职能，在补交一些出让收入的前提下，铁总可以把相当一部分 非经营性用地变成住房、商业等经营性用地。三是铁路存量用地盘活与节约集约用地。关于铁路存量用地的规模，目前没有准 确的统计数据。现有的数据是1999 年底，铁路

14、用地总面积约49.75 万公顷。其中， 运输生产用地占 93.6%、辅助生产用地占0.3%、生活用地占 4.8%、其他用地占 1.3%。 未来可以盘活的重点区域是客运站、货运站，铁路沿线站点的房屋、建筑物，还有原 来铁道部办的不少企业和物流中心等等。民营资本进驻，前景看好，难点犹存这次意见出台以后，社会上对民营资本进入铁路用地综合开发抱有很大期望， 认为铁路用地规模很大、开发前景可观。意见中提到“合理确定边界和规模”，“扣 除站场用地后，同一铁路建设项目的综合开发用地总量按单个站场平均规模不超过5 0 公顷控制，少数站场综合开发用地规模不超过 100 公顷 ” 。来自原铁道部的数据显 示，截至

15、2013年 1月，18个铁路局合计客运车站共2117个。初步估算，铁路综合 开发用地规模要远远超过城市综合体开发。另外，考虑到铁路用地的位置优势，民营 资本进入的意愿较强。须要注意的是，民营资本的进入面临一些不确定性和困难。王梦恕院士就提出， 目前只有城际铁路、市域（郊）铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权 向社会资本开放，如果采用新建铁路项目与土地综合开发权“捆绑招标”的方式，铁路 沿线土地开发肯定仍将是以铁总及地方铁路局为主，社会资本在这一过程中很难发挥 大的作用。此外，还存在两个主要困难：一是原先的铁路用地违法比例较高，“未批先用”现象突出。2009 年度土地卫片执 法检查结果

16、显示，全国铁路建设项目违法用地560宗，面积 6.2万亩，其中耕地面积 2.41 万亩，分别占全国违法用地宗数、面积、耕地面积的1.64%、8.45%和 8.78%。 民营企业在参与综合开发过程中，要先采取措施解决这些用地的权属和合法性问题。二是对铁路用地综合开发，地方政府态度不明朗，与铁路部门之间会出现博弈。 意见提出“地方政府应该在铁路综合用地的规划编制、产权整体和宗地合并（分 拆）等方面，主动与铁路运输企业协商沟通”；为进一步获取地方政府的支持，还规 定“铁路建设项目配套安排的土地综合开发所需新增建设用地指标，经省级人民政府 严格审核后，暂由国土资源部予以计划单列”，这样地方政府宝贵的新增用地指标就 不会被用于铁路综合用地开发，