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1、杂谈城管工作的“盲点”北京这座千古名城，随着飞速的经济增长和城市建设的不断完善，在现如今的社会中，城市管理已经成为了我市未来发展的重中之重，随之城管执法在面对冗繁复杂的社会关系时，所体现出的问题也越来越多，越来越复杂。2008年北京奥运召开临近，在未来的一年乃至08年奥运会以后，我们将如何继续更好的开展我们的城管工作，已经成为了我们不得不去思考的问题。回首过去，自1998年北京市宣武区被做为试点成立了第一支城管队伍至今，北京城管的工作已经经历了九个寒暑，在不断总结执法经验，完善执法装备，宣传执法工作的同时，我们在城市管理工作上还存在许多盲点。那么，这些工作的盲点都具体体现在哪些方面呢？笔者认为
2、主要有三点，一是疏与堵的问题，二是行政执法强制性的问题，三是舆论宣传导向的问题。 一、 疏与堵的问题。1、“疏堵结合”的含义以及其重要性。相信大家都知道“大禹治水”的故事：远古时代的部落联盟首领尧，为了解除水患，召开了部落联盟会议，推举了鲧去完成这个任务。由于他用的是“堙”、“障”等堵塞围截的方法，治水9年，劳民伤财，不但没有治住，反而越来越大。他的儿子大禹总结过去失败的原因，寻找根治洪水的办法。一方面要加固和继续修筑堤坝，另一方面，改鲧过去“堵塞”的办法为“疏导”来根治水患。广大群众经过10多年的艰苦劳动，终于疏通了9条大河，使洪水沿着新开的河道，服服贴贴地流入大海。这是一个采用“疏堵结合”
3、解决重大问题的经典案例。“疏堵结合”不仅仅适用于治水，在现如今的城市管理工作中，同样重要。以我区为例，从响应市局号召，开展“五定”工作以来，以前在我区那些难于管理，疲于管理的重点地段，都得到了有效的控制和管理，辖区内市容市貌、环境卫生有了明显改善。 在崇外地区，“五定”工作虽然堵住了新世界商场周遍的无照商贩，他们又像雨后春笋般的，在新建成的新景家园小区的北门复苏了，但是由于当前各项执法任务繁重，执法人员紧缺，执法力量也相对薄弱，无力组织较大规模的整治活动，从而使得那里成为了附近无照商贩的集散地，更加大了该地区的管理难度和辖区分队的压力。由此可见，在对待无照商贩等动态管理对象时，采用“疏堵结合”
4、的办法，才是解决问题的硬道理。2、在城市管理中如何应用“疏堵结合”。（1） 以疏为主，以堵为辅。客观的讲，那些无照商贩也是生活所迫才干上了这个，大部分都是近几年的下岗职工，三、四十岁了，也没有什么特长，社会地位也不高，导致了他们当中一部分人对现实社会和城管工作者有着严重的不满和抵触情绪。这个时候，我们的城管工作者应该以极大的耐心，劝诫相对人不再进行违法行为的同时，从内部向上级反映并协调各有关部门在重点地区建立规范化市场，把无照变有照。再对屡次违法的相对人予以严厉惩治，达到敲山震虎的作用。（2） 他山之石可以攻玉，城管执法“禁改限”。随着城市管理的深入，全国各大城市也相继建立了城管队伍，借鉴其他
5、城市的成功经验，无疑是推动我市城管工作的一剂良方。郑州市城管执法局日前制定了路边摊“禁改限”的管理方案，正在等待市政府的批准。根据这一方案，政府将划出特定区域，在特定时间内允许小贩摆摊经营。在市容让位于谋生权的理念下，他们将引入“市民听证”程序，来设立小贩们合法上街的试点区。广东佛山高明区划建“三定”临时摆卖点、建设大型便民集市、推进专业市场的建设等建设性的意见，都可以有效化解城管执法与弱势群体之间一直难以解决的矛盾。与其围追堵截、激化矛盾，不如通过“禁改限”，进行柔性疏导、弹性管理，在许可范围内允许小贩摆摊谋生。这样不光能缓解部分百姓疾苦与社会矛盾，为构建和谐社会出力，同时也可以让城管多年以
6、来受的“夹板气”也随之渐渐逝去。二、 行政执法强制性的问题。1、 城管行政执法强制性的现状。根据北京市人民政府北京市人民政府关于进一步推进城市管理领域相对集中行政处罚权工作的决定（京政发200224号），目前，北京市城市管理综合行政执法机关集中行使行政处罚权的范围包括市容环境卫生、城市规划管理(无证违法建设处罚)、工商行政管理(无照经营处罚)、市政管理、公用事业管理、城市节水管理、停车管理、园林绿化管理、环境保护管理、施工现场管理(含拆迁工地管理)、城市河湖管理、黑车、黑导游等13个方面。而其中主要行使以下3类行政强制措施：（1）查封、扣押。依据国务院无照经营查处取缔办法、城乡个体工商户管理暂
7、行条例、北京市市容环境卫生条例的规定，城管执法部门查处无（证）照经营、摆摊设点等违法行为时，可以查封、扣押专门用于经营的工具、设备、原材料、产品（商品）等财物。（2）先行登记保存。依据中华人民共和国行政处罚法的规定，行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。（3）强制拆除。依据北京市市容环境卫生条例的规定，一种是对未经批准搭建的影响市容的建筑物、构筑物或者其他设施，责令限期拆除；逾期未拆除的，经区、县人民政府批准强制拆除；一种是未
8、经批准设置户外广告或者到期后未予拆除的，责令限期拆除；逾期未拆除的，强制拆除。 2、当前城管执法行政强制存在的主要问题及分析。尽管法律、法规或者规章赋予了城管执法部门一定的行政强制权力，但均设有严格的适用范围、适用条件或者时限，相对于城管执法部门日益繁重的执法任务来看，显的非常有限，无法保障正常的执法活动，难以维护法律威严和群众的合法权益。（1）行政强制措施缺位，造成违法行为不能及时有效制止。城管执法部门依法作出责令停止建设、责令停止违法行为、责令限期改正、责令恢复原状等行政决定时，由于缺乏法定行政强制措施作保障，行政决定能否履行，很大程度上取决于当事人的自觉行动。在当事人以各种理由拒不履行行
9、政决定时，城管执法部门也无法采取有效措施制止违法行为，防止违法后果扩大。出现部分违法行为人对城管执法部门作出的处理决定，或者阳奉阴违，或者置之不理，个别的甚至发展到公然对抗执法，引发了一些不安定因素，损害了政府和执法部门的形象。例如在晚间执法力量相对薄弱，在对待路边无审批手续经营大排档的时候，摊主经常以客人不走为由，拒绝配合执法人员工作，形成“软抗”，更有甚者煽动食客，公然对抗执法人员工作。在对待夜间施工的问题上，尤其是没有经过审批进行夜间施工市政工程，经常是到了工地就找不到负责人，问工人就是一问三不知，回答永远是我不知道，我就是个干活的，我们停不了，我也就听我们领导的。城管执法部门由于缺少行
10、政强制权力，只能任凭建设工程一天天“长大”而无可奈何。（2）行政强制执行缺位，导致行政处罚决定不能全部履行。行政处罚作为具体行政行为，一经作出，即具有拘束力、确定力和执行力，行政机关和当事人都必须遵守，其他国家机关和社会成员必须予以尊重。根据目前的法律、法规和规章规定，如果当事人拒不履行行政处罚决定，城管执法部门只能申请人民法院强制执行。这种以人民法院强制执行为主的强制执行体制，相对于当前城管执法所需要的及时性、高效性来说，存在许多弊端：造成许多行政处罚决定被搁置，执法流于形式，客观上纵容了违法行为。造成这种结果的原因是多方面的，一是人民法院力不从心，需要人民法院强制执行的案件涉及方方面面，数
11、量巨大。由于执行力量有限，造成一些案件一拖再拖，难以执行。二是执行费用增加了城管执法部门的财政负担。特别是拆除违反城市规划的建筑物、构筑物和设施，行政机关依法申请人民法院强制执行时，需要交纳强制执行费用，但中华人民共和国城市规划法并没有明确规定这笔费用的承担责任人，在实践中绝大多数由城管执法部门承担，增加了执法成本。三是所有的城管执法案件都通过申请人民法院强制执行也不现实。从执行的罚款额度来看，许多城管执法案件处罚金额较小，申请人民法院强制执行，法院多以执行力不够为由拒绝强制执行。申请人民法院强制执行周期较长，不利于提高执法效率。城管执法部门对违法当事人未按法定时限履行的行政处罚决定，如果向人
12、民法院提出强制执行申请，根据有关法律规定和最高人民法院的司法解释，一般要在当事人依法申请行政复议期限(一般为60日)和提起行政诉讼期限(一般为三个月)届满之后,人民法院方可予以受理。这样,城管执法部门从作出行政处罚决定到执行完毕，最短时间也要3至4个月，平均6到9个月，造成行政处罚决定所确定的义务难以及时履行，严重影响了城管执法的严肃性和行政管理的连续性，客观上助长了行政违法行为的泛滥，不利于城市秩序和公共利益的有效维护。容易诱发与依法行政、严格执法不和谐现象。城管执法以行政处罚为主要执法手段，由于缺少行政强制执行权，执法手段比较薄弱，在执法过程中既要考虑大量违法行为的及时处理，又要考虑行政处
13、罚决定的有效执行，容易诱发降低处罚标准或者适用较轻的处罚种类的现象，还有的过于依赖行政手段,采取集中治理或者集中拆除等突击行动,这都与依法行政、建设法治政府的要求相悖。3、如何解决行政强制缺位问题。行政处罚与行政强制是行政执法机关严格执法的两把利剑，两者缺一不可。只处罚不强制，处罚缺乏保障，则违法行为得不到有效遏制，不足以惩戒违法者，形成法律威慑力。解决这个问题的途径就是通过地方立法，赋予城管执法部门必要的行政强制权力，及时、高效地查处各类违反城市管理秩序的行为。一是赋予城管执法部门必要的行政强制手段，保证行政机关履行职责，维护公共利益和公共秩序。二是对行政强制进行规范，着重解决当前行政强制“
14、软”和“乱”的问题，防止和避免权力滥用，有效保护公民、法人和其他组织的合法权益。三、 舆论宣传导向的问题。宣传工作是城管工作的重要组成部分，是引起领导重视、吸引公众参与、降低执法难度、倡导文明新风、提高城管声誉的必要手段，可以毫不夸张地说，每一项城管工作的启动、实施都离不开宣传。但是宣传有个导向性的问题，就是我们宣传城管工作，目的是要把大众的对城市管理的关注态度引导到哪个方向，这就是我们现在城管工作的盲点。1、城管宣传工作的必要性。（1）城管工作起步较晚，需要通过宣传以提高社会认知度。城管工作起步相对较晚，体制不健全、机制不理顺，特别是老百姓对城管工作的职能还不清楚，简单地以为城管就是撵撵摊、
15、扫扫街，对城市管理法律、法规知之甚少。这就需要通过广泛的宣传向广大群众普及城管法律、法规及有关城管方面的知识、信息，提高社会的认识度，使“城管”的概念在群众心目中不再模糊、不再陌生。（2）城管工作难度较大，需要通过宣传以提高公众参与度。城管工作直接面对的是老百姓，其中相当一部分是弱势群体；管理任务多是热点、焦点问题，其中相当一部分是顽症；城管执法不文明现象时有发生，在社会上造成一些负面影响，损害了城管队伍形象。这些都大大增加了城管工作难度，需要通过广泛而有效的宣传吸引公众参与城市管理，营造共建共管的“大城管”格局，以降低管理难度，提高管理水平。（3）城管工作容易反复，需要通过宣传以提高社会的文
16、明意识。城管工作动态性强、反复性大，常常是处于“整治反弹再整治再反弹”的不稳定状态，若单靠加强管理是很难奏效的，必须通过宣传提高广大市民群众的城市意识、环境意识、卫生意识、文明意识，自觉遵守城管法规，从源头上减少违章行为的发生。2、城管工作的舆论现状。（1）“城管”的名声不好，这一现象在全国都较为普遍。当输入“城管打人”四个字时，仅用去零点几秒的时间就在百度搜出相关新闻221,000条，Google则高达6,320,000条，城管打人事件涉及北京、上海、深圳、重庆、西安等很多地方。只要一喊城管打人，肯定会有人站出来帮着讲话，易引起最大限度的群众反响和同情。（2）“城管”权力不大，相信大家也清楚。翻翻有关法律条文，城管有哪些权力呢？听说可以管很多，其实也没什么大不了的，最起码不能依法拘禁人。我在这里摆摊，你能拿我怎么样，难不成你还能抓我？我一耍赖，相信你们也拿我没办法。（3）“城管”
