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1、成都自来水六厂案例一、项目简介 成都自来水六厂BOT项目是国家计委正式批准立项的第三个BOT试点项目。也是全国第一个经批准的城市供水基础设施BOT试点项目，于1997年1月经国家计委批准立项。经过一年多的国际公开招标，中标方是法国通用水务集团和日本丸红株式会社的投标联合体。1999年8月11日，成都市政府与成都通用水务丸红供水有限公司（项目公司）正式签署了特许权协议，特许期18年，经过两年半的紧张施工，与2002年2月11日按期完工，投入商业运营，运营期15年6个月。“成都通用水务丸红供水有限公司”作为项目业主在为期18年的特许期内全面负责该项目的融资、设计、建设和运营，特许期结束后，水厂将无
2、偿移交给成都市政府，经营所得作为建设投资的收益。该项目正式投产后，供水量占到全市用水总量的1/3左右。项目总投资额为1.065亿美元（约合8.8亿元人民币），项目建设规模含80万吨/日的取水工程、40万立方米/日净水厂工程，27km输水管道工程。项目于2001年10月30日开始试运行，2002年2月9日正式向成都市民供水。成都自来水六厂BOT项目的普遍意义在于，给公用设施领域直接引进外资提供了一种可供借鉴的模式。 在项目总投资中，资本金的30%约3200万美元由项目公司的股东方直接投入，其中，法国通用水务集团占60%，日本丸红株式会社占40%；其余70%的投资则由项目公司通过对外贷款方式解决。
3、该项目对外贷款融资业务以法国里昂信贷银行为主承销，并联合亚洲开发银行（ADB）、欧洲投资银行（EIB）和日本仅出口信贷银行共同为该项目提供贷款资金。二、BOT项目取得的经验 成都市自来水六厂BOT方式的成功实践，为我国利用BOT方式建设基础设施积累了许多宝贵的经验，具体表现在以下几个方面： (1)采用竞争招标方式选择投资人，可提高项目运作效率，缩短前期工作时间。 这一点规避了我国项目融资现状中的“绝大多数项目没有按国际惯例通过竞争加以选择”。成都自来水六厂BOT项目时我国采用国际通行的竞争性招标方式选择境外投资人，项目的国际招标做到了政策公开、招标程序公开、特许权协议内容公开、评标标准公开、谈
4、判进程公开等，改变了以往采用谈判方式选择投资人的做法。该项目的实践表明，国际竞争性招标具有高效、经济、公平的特点。项目自1997年1月国家计委正式批准进行BOT方式试点至1999年8月成都市政府和项目公司正式签署特许权协议并开工建设，仅2年7个月时间。在这么短的时间内完成一个总投资11065亿美元项目的招投标及融资工作，这在国内同类利用外资项目中是少见的。 (2)规定较为合理的购水单价 。从公开招投标的结果来看，成都市政府得到了当时情况下最好的结果，主要招标指标是水价，通用丸红联合体水价为0.96元/吨（不含水资源费及税收），而据了解，列第二名的报价超过了1.10元。这也就避免存在项目所在地政
5、府对BOT项目最低回报率的违规承诺，使BOT项目存在潜在风险。 (3)政府给予了强有力的支持以及项目公司和政府双方的密切合作。成都自来水六厂BOT经验表明，政府的支持是BOT项目成功的关键因素。成都BOT项目从一开始，就得到了中央政府有关部门的密切关注和强有力支持，成都市政府对该项目高度重视，保证施工中出现的工作矛盾得到顺利解决和项目的按期完工。这也就避免了由于管理体制混乱，各部门意见不统一，而对工程造成的诸多麻烦。(4)发起人取得多家银行组成的银团的融资支持。BOT项目的特点决定了其风险可划分为两个阶段，即高风险的建设期和低风险但长周期的运营期。这两种风险完全不同，项目发起人至少需要选择两家
6、对风险喜好不同的银行，采取组合融资的方式。另外，通过BOT方式建设的基础设施项目投资额一般比较巨大，少则几亿美元，多则几十亿甚至上百亿美元，其中债务部分的比例占2/33/4，采用多家银行组成的银团融资可以减少单一银行的弊病，有利于降低融资成本。在成都自来水六厂BOT项目中，有5家银行为项目提供联合融资。也增大了项目的抗风险能力，会使政府对于项目的压力也小一些,资金不到位的情况也就大大减少。出现的问题 本项目表面上呈现出来的最主要的问题有三个：一是用水需求预测出现较大偏差，二是项目执行导致成都自来水公司出现了巨额亏损，三是质疑政府在确认谈判中对外方作出了较多的让步，比如没有执行中国的设计技术规范
7、、同意外方不分时均匀供水等。 关于是否执行中国设计技术规范的问题（主要是指双方就27km的输水管线壁厚问题所产生的分歧）。如果中国已有明确的设计或技术规范，则所有工程项目都应当执行这些规范，因为这些规范是相关领域的专业知识和经验的积累，并经过国家权威机构的确认，对于保障工程质量是十分重要的；近来业界对于这些规范的制定是否过于保守，会否导致投资浪费也有一些讨论（特别是在污水处理工程领域），这些讨论固然是有益的，但在规范修改之前仍然应当被遵守，否则在目前状态下对工程安全性的监管就会失去可遵循的标准。 BOT融资方式 1.BOT融资方式的内涵。BOT融资方式即政府或有关公共部门作为招标人为项目(主要
8、是大型基础设施项目)建设和经营提供一种特许权协议作为融资基础,由项目公司作为投资者和经营者安排融资、承担风险、建设项目,并在规定时期内经营项目并获得合理的利润回报,最后根据协议将项目归还给政府或有关公共部门。其运行程序主要包括:招投标、成立项目公司、项目融资、项目建设、项目运营管理、项目移交等环节。 2.BOT融资方式的优势分析。BOT融资方式作为一种有效的融资手段,近年来,在我国各地的许多大型基础设施建设项目中,以其明显的优越性获得青睐。从政府部门角度看,其优势之处有四方面内容。 a资金利用:政府采用BOT方式能吸引大量的民营资本和国外资金,以解决建设资金的缺口问题;另外,BOT方式还有利于
9、政府调整外资的使用结构,把外资引导到基础设施的建设上,以便于政府可以集中有限资源投入到那些不被投资者看好但又关系国计民生的重大项目上。 b风险转移:基础设施项目的建设运营周期长、规模大,这就加大了风险在整个项目建设运营过程中出现的概率和不确定性;另外,基础设施项目的投资失控现象普遍存在。政府通过BOT融资方式的运用,把项目融资的所有责任都转移到承包商身上,项目借款及其风险由承包商承担,而政府不再需要对项目债务担保或签署,减轻了政府的债务负担;同时,承包商的收益与履约责任联系起来,加强了对投资失控现象的控制,避免了政府承受项目的全部风险。 c项目运作效率:项目公司为了降低项目建设经营过程中所带来
10、的风险,获得较多的利润回报,必然引进先进的设计和管理方法,把成熟的经营机制引入到基础设施建设中,按市场化原则进行经营和管理,从而有助于提高基础设施项目的建设和经营效率,提高项目的建设质量和加快项目的建设进度,保证项目按时按质完成。 d技术和管理水平:国外的大型投资和管理公司在项目建设和经营过程中会采用国际先进的技术和管理,这不仅能保证项目的建设质量和进度,同时对提高东道国的技术和管理水平有促进作用;另外,由于项目公司中大多有东道国的承包公司参与,这样可以为这些承包公司提供更多的发展机会,提高其就业人员的技术素质,同时还可以汇集本地资本,带动其他行业的发展。 3. BOT融资方式的劣势分析。 a
11、 采用BOT方式,基础设施项目在特许权规定的期限内将全权交由项目公司去建设和经营。而此时,政府对项目的影响力、控制力通常较弱;对于政府而言,相当于让渡了一定时期项目的产权。在这期间,就意味着失去了项目运营中产生的经济效益,同时也无法考虑基础设施的公益性,导致消费者剩余减少。 b BOT方式组织结构没有一个相互协调的机制,由于各参与方都会以各自的利益为重,以实现自身利益最大化为目标,这使得他们之间的利益冲突再所难免。从信息经济学原理角度看,由于协调机制的缺失,会导致参与各方之间的信息不对称。博弈方在各自利益最大化的驱使下,最终达到“纳什均衡”,其中一方利益达到最大化是以牺牲其它参与方的利益为代价,其社会总收益不是最大,自然也无法实现“帕累托”最优。c 对于BOT项目,在项目转让到政府之前,政府对项目的控制难度相对加大;由于大量项目建设的风险转移到项目公司,这时项目公司往往要求有较高的投资回报率来补偿其所受的风险。如果在运营期中增关设卡,提高交易费用,以加速其成本回收及利润获取,而此时政府又无能为力,其结果往往与促进社会经济发展的目的产生矛盾。笔者认为,政府应尽快完善与BOT相配套的法律和政策,对项目公司进行必要的约束和引导,使BOT项目运作规范化、法律化1
