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1、发挥五大作用 解决六个问题以创新的思路加快推动城镇化建设进程关于推进我市特色城镇化的调查与思考城镇化办公室 针对我市城镇化发展问题，今年3月份市政府组织市直有关单位赴四川成都、山东临沂等地进行了外出考察，在了解外地经验的基础上，近期市推进特色城镇化建设领导组办公室又组织人员在全市开展了摸底调查，并对省级以上重点镇解州、翟店、东镇、蒲州和空港开发区等做了实地调研。结合外出考察和近一阶段的重点镇调研情况，笔者认为要加快推进城镇化建设进程，必须清醒认识我市城镇化发展的现状和问题，充分发挥政府和市场等要素的作用，解决发展中遇到的突出问题。一、我市推进城镇化发展的情况及存在的问题2009年，我市城镇化率
2、为36.64%,较2001的21.76%提高了个14.88个百分点，即年均增长1.86个百分点，增速比全省快0.51个百分点；新增城镇人口81.2万人,占全省同期新增城镇人口的近1/5。但是与先进地区相比，我市城镇化建设差距也十分明显。一是城镇化总体水平明显偏低，区域发展不平衡。根据统计公报，2009年全国、全省的城镇化率分别为46.6%和45.99%，而我市仅为36.64%,比全国、全省低了将近十个百分点。盐湖区、河津、永济城镇化水平较高，分别达到65.96%、58.45%、45.13%；而万荣、平陆、临猗等城镇化率仍停留在20%-30%左右，区域发展差距明显。二是统筹城乡发展的市域、县域、
3、镇域规划尚不完善。目前总体规划的研究重点侧重于中心城市和城市建设性规划，缺乏对城市整体的战略性规划，缺少对整个市域的发展规划、产业布局、城市群发展、区域功能定位等的深入研究。此外，还有将近一半的县域、镇域总体规划未编制完成，已完成的乡镇规划质量和执行情况还不尽如人意。三是城镇规模小，产业集聚和辐射带动力不强。从城镇规模等级看，中心城市规模偏小，对周边城市影响不够；县级城镇发育不完善，据统计，规模小于5000人的城镇数量比例达到40.5%，人口在5000-1万人的城镇比例也达到将近30%。绝大多数城镇规模偏小，总需求量低，开发区和园区产业布局特色不突出，没有非常明确的功能定位，直接影响了产业做大
4、做强和区域带动能力的发挥。县（市、区）产业发展普遍存在着定位大，规模小，没有特色规模经济支撑，区域分工不明确等问题，难以对区域经济形成强有力带动作用。四是城镇基础设施建设滞后。城镇道路交通体系尚不完善，公益设施欠帐较多，对产业和人口的承载力较弱。供排水、交通、住房、能源、教育、医疗、信息及社会服务功能严重不足，县城以外镇区基本没有污水、垃圾等处理设施，不能适应城镇发展要求。五是主观认识和重视程度普遍偏低。县、镇级干部群众普遍存在对城镇化工作概念不清、认识不到位、对本地区城镇化建设缺乏思路等一系列问题，主观上制约了城镇化工作的开展。因此，城镇化工作的培训、教育、宣传必不可少。二、推进城镇化发展，
5、需要充分发挥五大作用一是政府的服务作用。城镇化工作涉及经济社会发展和体制机制的方方面面，政府不仅是各项政策的制定者，更是政策贯彻落实的监督者，必须充分发挥引导支持、跟踪调查、分析研究、解决问题的综合服务作用。在成都三圣花乡“五朵金花”的发展过程中，当地村民在政府的鼓励引导下，对房屋进行“穿衣戴帽”改造，建成了极具特色的农家乐。然而在发展初期却一度出现游客稀少、效益不佳的状况，当地政府立即组织相关部门深入调查，分析原因，有针对性地开展了免费的厨艺和经营管理培训，使其在迅速摆脱低迷，快速发展。成都开创的“江家菜地”的认种代种模式，起初更是无人问津，推进缓慢，政府通过多种形式宣传，并由四大班子和政府
6、机关人员带头认种，有计划有步骤地向学校、向社会分批分次推广，在很大程度上推动了整个体验式农业产业的发展。相比之下，我们则更侧重于行政审批性的服务，而对跟踪研究性、发展规划性的工作开展的相对较少，需要进一步加强服务型政府和研究型政府建设，对一些发展初期显现的问题做出及时的快速反应。二是规划的龙头作用。科学规划是推动城镇化工作的根本依据。城镇规划是城镇发展方向和指南，是城镇化健康发展的主要依据。在外出考察的几个城市中，凡城镇化工作搞得好的地方，都有一个科学、高起点的规划。成都市先后组织编制了成都市域城镇体系规划、成都平原城市群发展体系规划、成都市城市总体规划。在此基础上，组织编制各区（市）县的城市
7、总体规划以及重要城镇总体规划和更加详细的专项控制规划。然后层层向下延伸和扩展，最后编制小城镇（村）规划、各区（市）县农村集中居住点规划等形成自上而下，相互贯通的市域“城乡一体”规划体系。目前，我市正在修编的总体规划重点仍侧重于中心城市，对整个市域的产业布局、功能定位等的研究仍显不足，中心城市市域城镇体系规划还尚未开展。此外，我市12个县域村镇体系规划完成7个，全市81个建制镇总体规划共编制完成45个，全市55个乡集镇总体规划仅编制完成12个。已完成的乡镇规划质量和执行情况还不尽如人意。因此，必须尽快组织编制我市市域城镇体系规划以及运城城镇群发展规划，按照统筹城乡发展的思路，同步编制我市土地利用
8、总体规划、产业发展规划，以科学合理的规划促进土地资源、产业布局的优化配置，为统筹城乡发展和推进城镇化提供科学依据。 三是产业的支撑作用。城镇化不是单纯的农民进城，不是城镇规模的盲目扩张。城镇化是经济生活空间的转移，是经济增长方式的转变，城镇化发展必然要以产业发展为支撑。在这方面，成都郫县打破城镇地域行政界线，相同的产业必须进入同一园区，这样既壮大了园区，加快了发展，又使产业得到集聚，带动了人流、物流、信息流，扩充了城镇的规模，提高了城镇水平，有效地加速了“三化”互动进程。相较而言，我市也有许多基础较好的传统产业，比如稷山翟店镇的纸箱业、万荣荣河镇的减水剂产业、新绛万安镇的钻石加工业等等。但是，
9、由于观念上的差距、认识上的不足，以及缺乏相应的支持和引导，缺乏集中规模化的经营和现代化的管理，发展程度和建设力度均无法与所考察地市的同类项目相比。因此，必须紧紧依靠原有的产业基础进行专业化、规模化的提升改造，努力使同类产业集中化，传统产业高端化，打造出具有特色的产业发展格局。四是市场的主导作用。小城镇建设需要大量资金，仅靠财政投入杯水车薪，因此要发挥财政资金“四两拨千斤”作用，立足区位、资源等优势，将招商引资工作重点向城镇倾斜，引进市场资本，建立多元化的资金投入机制，拓宽城镇建设筹资渠道。成都市对农村土地和房屋实施确权、登记和颁证，按程序依法流转，使资产有效转化为资本，直接通过市场化筹集农村建
10、设资金；组建农村产权交易所和乡镇农村产权交易服务站，搭建综合流转平台；建立农村产权流转担保机制，成立担保公司，农户将节约的集体建设用地交给集体经济组织流转，让固定资产活起来，资产变资本，集聚和引导大量社会资金投向农业农村建设。临沂市的财政收入与我市相当，但其通过建立市场化运行机制，先后成立了四个资本运营公司，通过盘活土地资本和市政公用事业的合资、合作及引进外资等多元化筹措资金的方式，使全市城市建设资金财政投入所占比重由02年的69%下降到09年26%。其每年用于城市建设的资金都在30多亿元以上，最多的一年达到46亿元，城市建设快速发展。五是试点的引路作用。在推进城镇化发展的过程中，由于各地资源
11、、条件各不相同，若要整体推进，难度很大。从成都市试点镇发展的过程看，他们由最初的197个试点镇缩减到50个，再到30个，最后确定了14个优先发展重点镇，有一定经验后现在推广到34个重点镇。成都的实践说明非均衡发展的可行性，因此起步阶段在试点选择上应力求少而精，突出重点，当发展到一定阶段后再逐渐全面展开。目前，我市共81个建制镇（含县城），其中被列为国家级重点镇的10个，分别是古魏镇、猗氏镇、稷峰镇、新城镇、桐城镇、瑶峰镇、解州镇、临晋镇、东镇、翟店镇。被列为省级重点镇的15个，分别是：东郭镇、荣河镇、虞乡镇、卿头镇、蒲州镇、樊村镇6个镇和除翟店镇外的其余9个国家重点镇，即省级以上重点镇共16个
12、。其中包含6个县城中心镇和10个非县城重点镇（即解州镇、临晋镇、翟店镇、东镇、东郭镇、荣河镇、虞乡镇、卿头镇、蒲州镇、樊村镇）。关于优先发展试点（镇）的选择，建议在国家级和省级重点镇中选择5-10个试点集中优先发展，从土地、税收、产业、资金等方面给予优先试点相应的扶持政策，鼓励和支持优先发展试点在土地流转、公共财政体制等方面的改革上先行先试。三、推进城镇化发展，需要解决好六个问题从近一阶段各乡镇的调研情况来看，笔者认为要发展小城镇，提高城镇化水平，需要首先从以下几个问题入手，认真加以解决。一是解决广大干部群众的认识问题。从我们前一阶段的各次会议和调研情况看，县（市、区）和镇、村级一些干部对城镇
13、化概念认识模糊，甚至只想着能否争取一些建设资金，不能从产业的聚集和人口的转移上全局性地思考如何加速城镇化进程。认识的局限势必造成发展的局限，因此，加强对干部的培训教育，加强对群众的宣传发动必不可少。在去成都一些重点镇的考察中，我们感觉成都各乡镇，甚至村级干部都能对城镇化发展问题讲的头头是道，从上到下对城镇化整体发展思路的认识非常统一，在实际工作中就能够深入地贯彻执行下去。二是解决城镇特色不明显的问题。城镇特色应该包括城镇的产业特色、文化特色和建筑特色等方面。在产业发展上，我们考察的成都市，实行的是全域统筹的发展战略，明确“一区一主业”的区域功能定位，在全国走出了一条快速发展的路子。相比之下，我
14、们目前的发展还是主要以分散经营为主，城镇的产业特色不明显。有些具有一定规模的产业，如翟店纸箱业，也是以自发形成为主，在很大程度上缺乏行业和协会引导，不可避免的存在同质竞争。因此，应当鼓励小城镇根据不同的产业特点和区位条件，深入挖掘和依靠地方传统优势产业，选准产业方向，做大做强，规模化发展，走特色鲜明的产业化道路。此外，城镇文化和建筑是互动相融的，本土文化是建筑的灵魂，建筑风格应充分体现地方文化内涵，以特有的建筑形式、建筑色彩和建筑风格，体现文化底蕴、传统风俗和社会风尚，将文化贯穿于城市建设的全过程。有条件的城镇应注重搞好建筑特色设计，小城镇新区开发、老镇改造，以及城镇街道或联片、组团等建设活动
15、都应依据城镇建筑特色的总体要求，在建设方式上实行综合开发建设。三是解决进城农民的社会保障问题。从我们调查一些县、镇中，还比较多地存在农民转户不迫切，愿进城但不愿落户的现象，尤其是一些农业产业发展较好的镇，甚至出现户口倒流（非转农）的倾向。分析这种情况，一方面是由于近年来农村社会保障制度逐渐健全，包括土地、养老保险制度、合作医疗、最低生活保障、计划生育、农村义务教育免费等制度以及新农村建设的众多措施、去年我省农村住房解困等，6月4日卫生部又刚刚出台了农村儿童大病医保试点工作的意见，这些政策确实是能真正解决农民生活的实际问题，对农民的吸引力很大，农民也顾虑进城落户后享受不到这些保障性政策而缺乏转户
16、积极性。另一方面，农民进城后，在就业、医疗、教育等方面没有衔接性的政策措施，带来许多后续性的问题。如我们调研的空港新区，其对失地的张孝村等两个村农民进行了集体农转非，但没有像成都那样有一个3-5年的过渡时间，转非后盐湖区不再承认其原有的农民身份，义务教育和农村医保社保农民享受不到，这部分人员又要求重新转回农民户口。因此可以考虑让农民在放弃宅基地后不影响其农村土地承包权益，在一定期限内不影响农民身份享有的有关政策待遇。此外，笔者认为在保障农民应有权益的前提下，户籍改革应针对不同情况寻求相应的措施，在调查中，一些以农业为主导产业的镇，如临猗的临晋镇，每年农忙时候，许多城市务工人员倒流返乡给农民打工干农活的现象也十分普遍。因此，如何在农业强镇进行户籍改革是需要有别于中心城市认真加以研究，因地制宜地出台一些符合地方实际的政策。鼓励有条件的农民和外地人员以购买商品房、投资兴业等方式落户小城镇。四是解决城镇建设的土地制约问题。在城乡统筹和城乡一体化建设中，农村的最大优势就在于土地资源。随着
