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1、关于深化我国户籍制度改革的调研报告党的十六届三中全会明确提出了深化户籍制度改革的要求，这是贯彻落实科学发展观的必要举措，对逐步改变我国城乡二元结构、缩小城乡差距、实现城乡统筹发展具有重要意义。为深入了解当前户籍制度改革的进展状况及存在的问题，全国政协社会和法制委员会组成“深化户籍制度改革”专题调研组，于2006年和2007年先后赴河北、北京、陕西、四川进行了广泛深入的调研，全国政协副主席李兆焯参加了河北的调研。现将有关情况和建议报告如下：一、当前户籍制度改革进展情况我国现行户籍制度是在1958年颁布的中华人民共和国户口登记条例基础之上形成的，是我国计划经济体制时期特殊经济、政治条件的产物，从上
2、世纪50年代形成后一直沿用至今，成为我国一项基本社会管理制度，在当时社会主义制度初步确立、财富尚不充裕的历史条件下，这种户籍制度在分配社会资源、维护社会秩序等方面起到了积极作用。但随着改革开放的深化，社会主义市场经济体制建立并逐步完善，植根于计划经济体制的现行户籍制度已经越来越不适应新的经济社会现实的要求，其所体现的城乡居民二元管理、区别对待的模式，与社会主义市场经济体制下劳动力资源合理有序流动的要求相脱节，与我国当前统筹城乡发展的科学发展道路背道而驰，人为制造了公民在法律地位和现实利益方面的不平等，违背了人人平等的宪法精神，成为我国实现经济科学发展、社会和谐有序的制度性障碍，已经到了非改不可
3、的地步。近年来，随着改革开放的深入和社会结构转型的加速，各界要求深化户籍制度改革的呼声越来越强烈，有关部门也在不断加大户籍制度改革的工作力度。从上世纪90年代开始，国务院连续发布多个意见或方案，指导户籍制度改革稳步推进，并提出了取消农业、非农业二元户口以统一城乡户口登记制度的目标，一些地方政府也纷纷采取措施，积极推进户籍管理制度改革。从户籍制度改革的进展情况来看，在中央层面，公安部作为户籍管理的职能部门，近年来逐渐加快了步伐。在连续派出工作组赴各地进行调研考察的基础上，已形成了深化改革的初步方案，同时还在抓紧新户籍立法的准备工作。在地方层面，大部分省市区对户籍制度改革的必要性有充分认识，但各地
4、改革力度和步伐却很不一致。截至2006年底，已有河北、山东、广西、重庆等12个省、自治区、直辖市先后取消了二元户口划分，统称为居民户口；还有一些地方，正在抓紧推进相关工作，准备在近期取消二元户口划分；也有少数地方，考虑到各种现实情况的制约，改革步伐较为谨慎。以调研组先后考察的河北、北京、陕西、四川四省市为例，河北和四川省步伐较快，已经基本取消二元户口划分，实现了全省范围内统一的居民户口登记制度；陕西省计划从2005年起用五年时间逐步实现户口一元化管理；而北京市作为有上千万人口的特大型城市，考虑到人口、资源、环境等方面的承载能力和特殊的政治因素，在户籍改革方面较为稳妥，改革方案和措施还在积极酝酿
5、阶段。从户籍制度改革的内容来看，当前的重点在于改革户籍登记制度和迁移制度。国务院关于户籍制度改革的目标是取消农业、非农业二元户口划分，实行统一的户口登记，统称为居民户口，一些省区市目前已经完成了这一转变。在户口迁移制度方面，一些地方逐步放宽了居民由农村迁往城镇以及由小城镇迁往大中城市的条件，不少地方取消了“农转非”以及户口迁移的计划指标，规定凡是在城市有合法固定住所或有稳定职业、生活来源的，就可以根据本人意愿办理当地户口；一些地方还放宽了亲属投靠及大中专毕业生、有关技术人才在当地落户的条件。也有一些地方，如北京这样的特大型城市，由于顾及到城市的承受能力，在户口迁移方面仍然较为谨慎，从严控制外来
6、人员取得本市户口的条件。总体来看，户籍登记制度改革要比户籍迁移制度改革顺利一些，而在户籍迁移制度改革方面，小城镇、中小城市的改革要比大城市、特大城市的改革顺利一些。二、户籍制度改革中存在的问题当前户籍制度改革总体上在平稳推进，但改革过程中也存在一些问题，值得注意。第一，思想认识不统一。大多数地方对户籍制度改革的必要性都有正确的认识，但对于如何改革却有不同看法。有的地方同志对户籍制度改革的重要性认识不够，看不到城乡二元对立的格局已经成为制约发展的重要瓶颈，认为户籍制度改革对解决现实问题没有什么意义；也有的地方对户籍制度改革有畏难和观望情绪，想等待中央明确的政策出台以后，或者等社会经济发展到一定程
7、度以后，再着手进行改革；还有的地方在工作中有简单冒进的倾向，对户籍制度改革的复杂性认识不够，在没有进行深入调查研究、试点实践的情况下，就盲目地加以快速推进。第二，立法滞后。至今我国户籍制度的法律依据仍是1958年颁布的中华人民共和国户口登记条例，而这一条例在很多方面与当今市场经济的发展要求和人民生产生活的实际需要已经相差甚远。事实上，这一条例已成为深化改革的障碍，亟需废止并重新立法。第三，附加在户籍制度之上的各项社会管理政策太多，是当前深化户籍制度改革的难点所在。在现行户籍制度之下，人民在教育、医疗、计生、土地占用等诸多方面享有的福利待遇都简单地以户籍性质为依据进行差别性的分配，甚至在同一起交
8、通事故中，户籍性质不同的受害人得到的赔偿数额都有极大差别。这不但人为制造了城乡居民之间法律地位和社会待遇的不平等，而且也使户籍制度承担了许多本来不应该承担的社会功能，增加了改革的难度。不少地方反映，户口迁移条件放松之后，城镇户籍人口逐渐增多，使得原本就有限的城镇教育、医疗、交通等公共资源更趋紧张，难以承受；另一方面，随着新农村建设的推进，国家的支农惠农政策不断出台，农村居民在土地、计划生育等方面的福利已经在一定程度上优于城镇居民，一部分在改革开放初期办理了“农转非”户口手续的居民，现在又希望重新获得农村户口，享受农村福利待遇，这也给地方政府带来新的压力。第四，户籍制度改革缺乏合力。户籍制度改革
9、牵涉城乡居民多方面利益，与多个政府职能部门相关，深化户籍制度改革，绝不是仅仅从名义上取消城乡居民户口的差别，还要逐渐消除附加在户籍制度之上的各种不平等待遇。当前的户籍制度改革主要由公安部门推进，在公安部门采取取消城乡二元户口、放宽户口迁移条件等改革措施的同时，其他相关职能部门却没有同步进行配套改革，不仅造成各项政策之间的不衔接，而且使得户籍制度改革流于形式，无法收到实质性的成效，广大人民难以实际享受到户籍制度改革的好处。第五，户籍登记及管理手段落后。调研中了解到，各地普遍存在着一部分居民无户口、重复户口、空挂户口、人户分离等现象；居民更改姓名和出生日期的管理不够严格，流动人口和婴儿出生的登记和
10、管理不够规范；在信息统计方面，各职能部门都掌握着一部分人口统计数据，但各部门之间的统计口径不一致，且缺乏必要的交流和沟通，导致各项数据之间出现不一致。上述问题已经严重影响到人口信息的准确性，既给人民生活带来不便，也不利于为户籍制度改革提供真实准确的统计资料和依据。三、深化户籍制度改革的建议第一，进一步统一思想，充分认识户籍制度改革对促进经济发展和构建和谐社会的战略意义。户籍制度改革是我国社会管理体制的一项重大改革，事关人民群众的社会福利、迁徙自由等基本权利；同时也是经济体制改革的重要内容，有利于合理调配人力资源、劳动力资源，促进人口合理有序流动。户籍制度改革是打破城乡二元对立的突破口，实现城乡
11、居民在法律制度上的形式平等，会为将来经济高度发达、物质资料高度丰富条件下实现城乡居民的实质平等奠定基础。在改革过程中，一方面要克服畏难情绪，不能因为面临诸多困难就因噎废食、望而却步，而应该以改革的办法解决改革过程中出现的问题，在经济社会逐步发展的同时，总结经验，吸取教训，不断解决现行户籍制度存在的各种问题；另一方面要防止急躁冒进倾向，改革要稳步推进，在充分扎实的调查研究基础上开展。同时，要注意加强对户籍制度改革重大意义的宣传，让所有居民都认识到这是一项关系全民切身利益的重大改革，并主动积极地参与到户籍改革过程中来。第二，加紧制定适合社会主义市场经济体制的户籍法律法规，将户籍制度改革纳入法制化轨
12、道。1958年制定并沿用至今的户口登记条例已经与当前经济社会发展现状严重不相适应，各地普遍要求尽快修订户口登记条例并出台户籍法，认为这是深化户籍制度改革的法律基础，也是推动户籍制度改革的强大动力。考虑到短期内出台新户籍法的难度较大，应该鼓励有立法权的地方人大或政府，根据当前经济社会发展现状和当地具体情况，先行制定地方性法规，在地方层面解决现存的突出问题，同时积累立法经验，待到将来条件成熟时，再由全国人大制定全国统一的新户籍法。第三，充分调动各相关职能部门的改革积极性，出台配套政策措施。户籍制度改革的广度、深度、难度都很大，只依靠公安机关一家之力难以将其深化下去。建议由国务院成立专门领导小组或办
13、公室，协调各部门联合拟订户籍制度改革总体方案，形成以公安为主体，各相关职能部门齐抓共管、综合治理的局面，分部门、分阶段推进改革。成都市在这方面有好的经验，由市委、市政府统领改革步伐，提出了“整体规划是前提、产业发展是基础、身份转变是重点、政策配套是关键”的改革思路，各相关职能部门如公安、财政、劳动、教育、卫生、规划、房管等均出台了配套政策和改革措施来支撑户籍制度改革的深入进行，取得了明显效果。第四，将户籍制度改革纳入统筹城乡发展、推进城乡一体化的整体战略之中。党的十六大以来，党中央陆续提出了统筹城乡发展的科学发展观、建设社会主义新农村等一系列重大战略举措，这为深化户籍制度改革提供了坚实的政策和
14、理论依据。户籍制度城乡二元对立实际上是经济社会结构城乡二元对立的反应，因此，必须把户籍制度改革纳入到推进城乡一体化的整体战略之中，否则户籍制度改革有可能只停留在表面层次。在这方面，成都市的改革经验值得借鉴。成都市把深化户籍制度改革与城乡统筹发展以及新农村建设战略很好地结合起来，发挥城市反哺农村的作用，不仅在名义上实现了城乡户口的一元化管理，而且从推进城乡一体化的高度，出台了五大系统支撑户籍制度改革。即：以城镇体系规划为基础的空间支持系统；以新型公共财政制度为支撑大幅度增加城市对农村反哺投入的财政转移支持系统；以打破城乡分割、建立全市统一劳动力市场为依托的失地农民培训、就业、居住与保障支持系统；
15、以公共服务均等化为基本原则的乡村医疗卫生、义务教育、文化事业和社会保障支持系统；以改善农村生产条件和人居环境为目标的农村三大重点工程建设(农业产业化经营工程、农村发展环境建设工程和农村扶贫开发工程)支持系统。这一改革模式实际上是从财政中拿出较大资金，按照统一标准规划和发展城乡教育、医疗、社会保障体系等事业，实行城乡统筹规划与发展，建立城乡一体化的社会体系，不仅大大缩小了城乡差别、促进了城乡共同发展，而且也给成都市的快速发展注入了活力。第五，逐步剥离附加于户籍制度之上的各项社会管理政策。取消城乡差别、实现城乡一体化是我国社会主义建设的一项重要目标，但这需要长期不懈努力才能实现，在城乡差别事实存在
16、的情况下，当前还难以实现城乡居民在社会福利上的完全平等，但是，简单地以户籍为依据来分配利益的方法已经不合时宜。在深化户籍制度改革的过程中，一方面必须剥离现行附加在户籍制度之上的各项社会管理政策；另一方面，有关部门在出台新的社会管理政策时，要尽量避免与户籍制度改革的大方向相背离，避免继续让一些新的社会管理政策与户籍制度相挂钩。第六，充分考虑各地不同情况，在认真调查研究基础上分地区、分步骤推进改革。城乡、区域发展不平衡是我国社会主义初级阶段的一项基本国情，我国的城市与农村之间、东中西部地区之间，在经济、社会、文化等各方面的发展上存在巨大差异，各地进行户籍制度改革的客观条件和环境各不相同。具体来说，东部地区的特大城市如北京、上海、广州等地，经济社会发展程度和城市化水平较高，社会福利水平好，人口高度密集，有的城市人口已经超过千万，这些城市在进行户籍制度改革时，要充分考虑户口迁移管制放松之后，大量外来人口涌入而带来的土地、资源、环境以及社会管理的压力；而广大中西部地区和中小城市，经济社会发展和城市
