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1、风险管理导向下的税源专业化管理研究随着经济社会快速发展，纳税人数量急剧增长，税源结构发生深刻变化，跨国、跨地区、跨行业的大企业集团大量涌现，以网上交易为代表的新型交易形式迅猛发展，防范税收流失和出口骗税风险难度进一步加大，税源管理面临更大挑战。总局在研究“十二五”时期税收发展计划时提出：税收征管的核心是税源管理，要以实施税收风险管理为导向，以推进信息管税为依托，以实行分类分级管理为基础，以核查申报纳税真实性、合法性为重点，以规范税收征管程序和完善运行机制为保障，建立税源专业化管理新模式。一、税源专业化管理的内涵与特征税收风险管理是一种基于对税收流失风险进行有效控管的管理方法。其目的就在于最大限
2、度地提高纳税人的税法遵从度，控制和减少税收流失，最大化地提升税收征管效率、降低税收成本，维护国家社会经济利益。税源专业化管理的核心内涵是以税收风险管理为导向，实施信息管税，根据税源结构及其风险特点，按纳税人规模、行业，兼顾国际税收等特定业务实行分类分级管理，根据税源科学分类和风险管理流程，贯彻专业化分工和逻辑扁平化原则，将税源管理的职责在不同层级、部门和岗位之间进行科学分解、合理分工。税源专业化管理具有以下几项基本特征和基本要求：第一，风险管理是税源专业化管理的导向，这是最本质的特征。以风险管理为导向的税源专业化管理就是把税收风险管理的流程作为税源管理专业化分工的主线，把税收风险管理的主要流程
3、环节作为专业化分工的主要职能形式。第二，广泛的税源信息采集是税源专业化管理的基础。通过情报体系、信息系统和税收管理人员，最大限度地获取完整、真实的税源信息，这是实施税源控管的基本前提。第三，税源信息的集中应用是税源专业化管理的核心。对采集到的税源信息进行集中应用，对纳税人申报的真实性进行分析评估，发现税收异常，实施针对性的预防与纠偏管理，包括打击性稽查措施，这是有效控管税源的根本举措。第四，优化税源管理模式是税源专业化管理的关键。对不同税源实施不同的管理方式，并对相关业务流程和组织机构、人员职责进行相应调整，以期达到人力资源和税源的最佳配置，最大限度发挥税源管理的效能。第五，信息化技术是税源专
4、业化管理的支撑。税源专业化管理基于各部门之间信息的高度共享，必须有先进的技术平台作为支撑，否则，税源专业化管理的模式很难实现。二、当前税源专业化管理中存在的问题以税收风险管理为导向的专业化管理是全方位、立体型、深层次的专业管理，它的内涵更丰富，更加符合时代发展需要，能够更好地解决经济社会发展以及税收本身发展所面临的矛盾。但不可否认，在具体实施过程中还存在着一些问题，主要表现在：（一）以提高纳税遵从度为目的的税源专业化理念尚未深入一是对专业化管理的认识存在误区。在实行分类分级管理、风险管理、信息管税的内在流程逻辑关系上缺乏系统考虑，基层税务机关属地“包干式”为主的管理方式没有根本改变。二是各地各
5、级实行新征管模式运行时对税源专业化管理内在运行规律缺乏必要的认识。没有考虑政府改革外部环境、纳税人高效办税的便捷、税务机关内部承受能力，没有考虑管理层、基层专业化管理能力情况，没有考虑专业化管理是一个复杂的系统过程，简单地把推进税源专业化管理等同于再次调整征管机构和重建征管模式。三是专业化管理目标不够明确。以完成收入任务作为衡量征管工作好坏的现象依然存在，对实行税源专业化管理所带来的管理职能、职责等调整缺乏足够的理解和认识，影响专业化管理的深入推进。（二）以风险管理为导向、分类分级为基础的专业化管理机制尚未建立一是现行税源专业化管理缺乏统一的整体思考，对改革最终要形成什么样的发展目标尚不够明确
6、。规范的岗责体系迟迟未建立，没有自上而下明确各级、各部门、各专业岗位专业化管理职责，没有理顺税务机关内部专业化管理机构、专业化管理岗位与纳税人分类之间的对应和衔接关系，各层级、各部门税源管理职责存在重复交叉。二是专业化管理制度尚未健全完善。没有建立系统的税法遵从导向指标，没有建立专业团队、专业机构、人才培养的有效管理机制，没有系统建立税法遵从导向指标、税源监控指标、绩效评价指标，专业化管理成效难以得到科学客观考核。三是管理层实体化缺少体制支撑，目前专业团队存在团队人员身份归属虚拟性、执行管理多层性、人员结构差异性、绩效评价局限性等问题。（三）以实施信息管税为依托的专业化管理尚未突破“信息、人才
7、瓶颈”的制约一是受到信息化建设理念的制约。现行税收征管信息系统依据税收管理员制度设计，而专业化管理是对税收管理员制度进行改革，必然需要突破原有格局。二是信息化建设的现状难以满足税源规模和结构的深刻变动、税源流动日益频繁的特点，征纳双方信息不对称问题突出，税源管理工作质量和效率有待提高，专业化管理仍然停留在人工、经验为主的管理方式上。三是受到高层次专业化人才缺乏的制约。针对国际国内税源份额分配、关联企业运作方式多样、税收筹划核算水平提高、现金交易总额居高不下，以及企业财务处理团队化、电算化、智能化水平日益提高的新挑战，税务干部现有专业素质、信息技术水平不能适应专业化管理的高标准要求。四是受到第三
8、方信息获取的制约。由于第三方涉税信息交换相关法律依据笼统，税务机关与政府其他部门数据信息交换存在部门壁垒和人为障碍，税收信息情报的驱动作用有待提高。三、完善税源专业化管理的建议推进税源专业化管理，根本目的在于管住管好税源，提高税法遵从度和税收征收率。推进税源专业化管理，必须在以下方面不断完善。（一）切实加强教育培训，提高对税源专业化管理的认识一是明确深化税源管理专业化改革的目标，即：有利于优化对纳税人的服务、有利于提高税收征管的质量和效率、有利于加强对税收执法行为的有效监督制约。二是通过各级各类的教育培训，准确理解和把握税源专业化管理的内涵，引导干部打破惯性思维，根除陈旧观念，从传统思维模式和
9、管理方式中解放出来，认真贯彻落实税源专业化管理的各项工作要求。（二）完善与税源专业化管理模式相配套的岗责及流程体系按照现代税收管理理念，充分依托信息技术，打破物理空间局限，优化征管资源配置，实现税源专业化管理的逻辑扁平化，发挥各层级税源专业化管理的比较优势。一是依据税源管理专业化管理要求，尽快对原有征管岗责体系进行修订完善。二是按照税收专业化管理要求和国际国内成熟的经险，遵循精简、效能、统一的原则，突破传统按属地划片配置征管职能和资源的单一分类方法，实施征管机构集约化改革；以层级管理为基础，依托现代信息化技术的逻辑扁平化改革，合理调整基层税务组织配置，形成职责明晰、控管严密、流程科学、运转顺畅
10、的现代征管体系。三是以税源分类分级管理为基础，在调整、优化税源管理机构设置和岗位职责分工的同时，建立健全纵向互动、横向联动、内外协作的税源管理一体化运行流程体系，推进税源管理专业化。四是探索建立与税源专业化管理模式相适应的考核评价体系、税法遵从管理体系。（三）依托信息网络技术，完善税源专业化管理运行模式在进一步规范申报受理、纳税评估、税收征收、税务稽查、法律救济等征管程序基础上，按照税收征管程序，在各层级建立横向运行机制，在不同层级间建立纵向运行机制。一是依托信息技术集成业务流程。借鉴顶层设计理念，按照“十二五”规划确定的征管基本程序，确定省、市、县三级管理重点；确定各层级、部门、岗位专业化管
11、理职责，并将专业化管理业务流程、运行机制通过信息技术进行固化，构建信息畅通、操作简捷的税源管理系统，为深化专业化管理提供技术支撑。二是依据税源专业化管理模式要求，同步再造征管信息系统以及相关流程体系，强化税收风险数据信息的发布管理，统一发布平台、统一信息口径、统一任务要求、统一发下渠道，突出对风险信息采集、加工、排序以及风险任务下发等环节痕迹化管理。三是发挥层级管理比较优势，组建互补性专业团队，优化人力资源配置，发挥各类专业人才知识、业务技能的互补性，构建数据应用、风险识别、重点剖析、归纳提炼、实践验证、全面推广的完整业务链条，对大企业、重点风险行业等实行分级组合管理。（四）强化信息技术支撑，
12、实现“信息管税”一是促进信息管税的有效落实。从国家层面制定、完善涉税信息法律法规，完善税务机关获取第三方信息的法律依据。在现有法律法规中补充完善社会综合治税条文，对第三方涉税信息相关部门的职责义务、信息内容、提供时限、保密要求、使用权限、违规处罚等进行明确，借助法律法规的权威性和约束作用，打破部门壁垒，扫清人为设置的各种障碍，提高信息采集的可靠性和及时性。二是提高数据信息应用效果。在梳理内外部数据情报目录的基础上，从总局层面编写涉税数据字典，运用数据仓库技术，搭建贯通各层级、部门、岗位的涉税数据分析应用平台，实现涉税数据整理存储、信息互通、加工分析、挖掘应用。加快与银行、保险等金融单位的全国联
13、网，掌握纳税人全部银行帐号，通过云计算等技术，对纳税人收入、支出等进行网上比对。三是建立数据信息的采集、分析、应用等环节的管理规程、考核评价体系，提高数据信息应用效果。（五）构建风险管理机制，不断提高风险管理能力1.完善风险特征库，提高分析识别能力。风险识别是税源管理专业化的关键环节，要采取计算机和人工相结合的方法，利用税务机关掌握的大量信息，深入开展数据信息加工分析、提高数据分析应用水平，有序开展综合指标研究，设计系统性、聚类型、指标齐全、指向明确的风险特征指标索引库，建立由税收指标、财务指标、数据信息情报等组成风险指标群。做好风险指标分析筛选、优选优化、数据验证工作，全面提升风险指标的科学
14、性、合理性、指向性，不断提高锁定纳税人“不遵从”行为的精确度4。2. 实施分类管理和项目化管理，提高风险应对处理能力。风险应对处理是体现风险管理成效的关键环节，也是凸显税源专业化管理要求的核心环节之一。深化风险特征指标的解读和应用指导专题培训，解析风险特征指标和不遵从行为之间的内在规律性，指导风险特征指标在风险应对过程中的实践应用；针对大企业、中小企业行业、跨国交易等纳税人类别和特定事项分类，总结相应的税收风险应对技术、方法和手段，提高分类风险应对的专业化水平；通过规范应对流程管理，探索采取项目化管理、“菜单式”应对等方法措施，不断提高税收风险应对过程的综合管理能力。3.强化风险应对结果应用。
15、根据风险等级排序结果，合理配置征管资源，实施差别化应对策略。对税收风险级别低的纳税人，采取纳税辅导、风险提示等方式督促其及时改正，对中等风险实施案头审核、约谈核实、实地调查等措施，对高风险对象实施税务稽查、保全强制等措施，实现管理与服务相结合的风险应对新模式。4.加强各级专业团队管理。目前专业团队存在团队人员身份归属虚拟性、执行管理多层性、人员结构差异性、绩效评价局限性等问题，应从提高团队执行力的目标出发，引入优胜劣汰管理机制，确保团队持续稳定、专业互补；引入团队机构关联考核机制，除在省、市范围内评选优秀团队及成员外，还应将团队成员绩效与其年度考核、岗位激励、竞争上岗等相挂钩，并列入其所在机构
16、年度目标管理考核范围，适时逐步将专业团队列入机构序列。南京市国家税务局办公室转发江苏省国家税务局办公室关于切实做好办税服务工作的紧急通知的通知各区（县）国家税务局,市局各直属机构： 2013年10月11日，中央电视台焦点访谈栏目播出了证难办 脸难看，在社会上引起了巨大反响，也为办税服务工作敲响了警钟。江苏省国家税务局办公室转发了国家税务总局办公厅关于切实做好办税服务工作的紧急通知，并提出了明确要求，现转发给你们，并就切实做好办税服务工作补充如下意见，请一并贯彻落实。一、市局已经将焦点访谈证难办 脸难看视频挂在内网，请各单位组织办税服务厅(包括延伸点、发票代开点)全体工作人员认真学习收看，吸取教训，进一步提高思想认识，确保办税服务工作优质、高效。二、各单位领导要高度重视办税服务工作。主要领导和分管局长要深入办税服务厅及其延伸点、发票代开点等办税场所现场办公，结合群众路线教育实践活动要求，认真排查工
